In het coalitieakkoord22 is de ambitie uitgesproken om het belastingstelsel te vereenvoudigen en hervormen en daartoe worden in dit Belastingplan de eerste stappen gezet. Het afschaffen van de middelingsregeling is een van die stappen. De middelingsregeling biedt een tegemoetkoming voor het progressienadeel dat kan ontstaan bij belastingplichtigen met sterk wisselende inkomens in aaneengesloten kalenderjaren. Als gevolg van de progressie in het tarief van box 1 is het mogelijk dat een belastingplichtige met een sterk wisselend inkomen meer belasting betaalt dan als het inkomen gelijkmatig over de kalenderjaren zou zijn genoten. Met de middelingsregeling wordt de belasting over het inkomen uit werk en woning over een aaneengesloten tijdvak van drie kalenderjaren (het middelingstijdvak) herrekend naar de belasting over een gemiddeld inkomen over dit middelingstijdvak. Indien de herrekende belasting lager is dan de geheven belasting, bestaat recht op een middelingsteruggaaf ter hoogte van dit verschil minus de voor de middelingsteruggaaf geldende drempel van € 545.

In 2018 is de middelingsregeling geëvalueerd, kijkend naar de periode 2009 tot en met 2013.23 In de evaluatie is geconcludeerd dat de doeltreffendheid en doelmatigheid van de regeling beperkt zijn. Dit komt onder andere door de lage benutting. 85% van de gevallen die recht hebben op een middelingsteruggaaf maakt hier geen gebruik van. De bekendheid van de regeling is de laatste jaren wel toegenomen, maar nog altijd maakt een groot deel van de belastingplichtigen die in aanmerking komt voor een teruggaaf geen gebruik van de regeling.

Daarnaast wordt de doeltreffendheid van de regeling beperkt doordat de regeling niet compenseert voor de effecten van de op- of afbouw van heffingskortingen. Heffingskortingen en de op- en afbouw daarvan worden namelijk niet meegenomen in de middelingsregeling, maar hebben wel hetzelfde effect als een progressief tarief. Door de op- en afbouw van de heffingskortingen kunnen ook belastingplichtigen die alleen belast worden in de eerste tariefschijf, maar wel wisselende inkomens hebben, een nadeel ondervinden. Door de toegenomen inkomensafhankelijkheid van de heffingskortingen sinds de invoering van de Wet IB 2001 is dit nadeel steeds groter geworden.

Een verbeteringsslag om ervoor te zorgen dat de regeling doeltreffender wordt, kan bereikt worden door de heffingskortingen bij de middelingsregeling te betrekken. Dit zou echter leiden tot een aanzienlijke stijging van de complexiteit van het stelsel, de uitvoeringskosten en het budgettaire beslag. Het introduceren van een complexere regeling past niet bij de doelstelling van het creëren van een eenvoudiger belastingstelsel voor burgers en de Belastingdienst. Daarnaast zou hiermee de deur worden geopend voor belastingplichtigen, zoals bijvoorbeeld starters, om via de middelingsregeling met terugwerkende kracht heffingskortingen te claimen voor jaren waarin geen inkomen is genoten.24 Om dit te voorkomen is er bij de invoering van de Wet IB 2001 bewust voor gekozen om bij de middelingsregeling geen rekening te houden met heffingskortingen.25

Sinds de per 1 januari 2020 ingevoerde tariefstructuur, voor wat betreft het gecombineerde belasting- en premietarief26 bestaande uit twee schijven, is de doeltreffendheid van de regeling nog verder beperkt. Er is – als ook rekening wordt gehouden met het maximale percentage voor de premie volksverzekeringen – namelijk geen relevant (gecombineerd) tariefverschil meer tussen de voormalige eerste, tweede en derde schijf.27 Doordat de middelingsregeling juist compenseert voor tariefverschillen tussen de schijven, is de middelingsregeling hierdoor in belang afgenomen. Om nog van de middelingsregeling gebruik te kunnen maken geldt daardoor in de regel dat het inkomen sindsdien in ten minste één van de drie jaren deels in de hoogste schijf (2022: meer dan € 69.398) dient te vallen.28

In het evaluatierapport is verder aangegeven dat de regeling over de middelingstijdvakken 2009–2011, 2010–2012 en 2011–2013 een budgettair beslag heeft van € 70 tot € 90 miljoen, terwijl het potentieel budgettaire beslag wordt geschat op ongeveer € 300 miljoen. Hoewel het budgettaire beslag de jaren erna zowel absoluut als relatief wel is gestegen (€ 185 miljoen in 2021 bij een gelijkblijvend potentieel budgettair beslag), blijft de doeltreffendheid van de regeling laag.

De regeling is naast beperkt doeltreffend ook beperkt doelmatig. Schattingen van de uitvoeringskosten en de administratieve lasten bedroegen in het evaluatierapport respectievelijk € 1,1 miljoen en € 2 miljoen op jaarbasis. In 2019 is een nieuwe applicatie bij de Belastingdienst geïntroduceerd die aangiftegegevens koppelt, waardoor de uitvoeringskosten zijn gedaald tot naar schatting € 0,6 miljoen. Ondanks dat deze applicatie het proces deels heeft geautomatiseerd, blijft er menselijke inzet nodig voor onder meer bezwaarafhandeling en klantcontact over de berekening. Ook is menselijke inzet nodig voor de situaties waarin het instrument niet voorziet (bijvoorbeeld bij overlijden en migratie) en in het geval van uitworp als het middelingsverzoek niet aan de wettelijke voorwaarden voldoet. Ook voor burgers is het teruggaafproces vereenvoudigd. Zij hoeven met het nieuwe formulier nog slechts de jaren door te geven waarover zij willen middelen, in plaats van een volledige berekening. Desondanks ligt het initiatief nog steeds bij henzelf om het meest voordelige middelingstijdvak te kiezen en een middelingsverzoek in te dienen.

Voorgesteld wordt om de middelingsregeling per 1 januari 2023 af te schaffen, maar nog wel overgangsrecht op te nemen voor jaren na 2022, mits ook 2022 in het middelingstijdvak wordt betrokken. Dit betekent dat middelen over een middelingstijdvak met alleen kalenderjaren vanaf 2023 niet meer mogelijk is. Het laatste tijdvak waarover nog kan worden gemiddeld omvat derhalve de kalenderjaren 2022, 2023 en 2024. Daarna is er voor belastingplichtigen geen mogelijkheid meer om een tegemoetkoming te krijgen voor progressienadelen als gevolg van de verschillende tarieven in box 1. Dit zal met name invloed hebben op belastingplichtigen die te maken hebben met veel (grote) inkomensschommelingen en belastingplichtigen die incidenteel een hoger inkomen genieten door bijvoorbeeld een nabetaling. Zij verliezen het voordeel dat de middelingsregeling momenteel biedt.

Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie

Zoals toegelicht, wordt met de afschaffing van de middelingsregeling een stap gezet naar vereenvoudiging van het belastingstelsel. Uit de evaluatie van de middelingsregeling is gebleken dat de regeling beperkt doeltreffend en doelmatig is. Aanpassing van de regeling zodat deze doeltreffender wordt, zou leiden tot een toename in de complexiteit van de regeling en het belastingstelsel, en daarmee in de uitvoeringskosten en administratieve lasten. Het kabinet geeft daarom de voorkeur aan afschaffing van de regeling.