In de budgettaire bijlage van het Hoofdlijnenakkoord 2024–2028 is voorgesteld om met ingang van 1 januari 2025 het tarief van de kansspelbelasting te verhogen van 30,5% naar 37,8%. De structurele opbrengst is geraamd op € 202 miljoen vanaf het jaar 2025. Dit bedrag wordt opgehaald in het kader van het verbeteren van de overheidsfinanciën. De voorgestelde wijziging is een forse verhoging in verhouding tot het huidige tarief en eerdere verhogingen van het tarief van de kansspelbelasting. Gelet op deze forse verhoging en de grote impact hiervan (zie hierna) heeft het kabinet besloten om het tarief van de kansspelbelasting stapsgewijs te laten stijgen tot 37,8%. Per 1 januari 2025 zal het tarief stijgen tot 34,2% en daarna tot 37,8% per 1 januari 2026. Door deze tussenstap is voor 2025 incidenteel € 100 miljoen minder opbrengst geraamd ten opzichte van de budgettaire bijlage van het Hoofdlijnenakkoord. Het kabinet ziet in dat ook met deze tussenstap de verhoging veel impact kan hebben op (onderdelen van) de kansspelmarkt. Hierna wordt daarom ingegaan op de impact van deze tariefsverhoging op de kansspelmarkt.
Kansspelmarkt algemeen
De kansspelmarkt is een diverse markt waarin naast loterijen, totalisators, instantloterijen, (krasloten), landgebonden speelautomaten, casinospellen en sportweddenschappen sinds 1 oktober 2021 ook legaal aanbod voor kansspelen op afstand (onlinekansspelen) mogelijk is.100 De Wet op de kansspelbelasting kent verschillende belastingplichtigen en verschillende belastinggrondslagen. Dit vloeit voort uit enerzijds het buitenkansbeginsel dat ten grondslag ligt aan belastingheffing over prijzengeld en anderzijds de omstandigheid dat heffen over de prijs bij bepaalde kansspelen niet goed uitvoerbaar is en daarom de kansspelbelasting bij de aanbieder wordt geheven over het brutospelresultaat101 (BSR). Bij in Nederland aangeboden casinospelen, speelautomaten, kansspelen op afstand, sportweddenschappen en totalisators is de vergunde en de illegale aanbieder belastingplichtig en wordt geheven naar het BSR. Bij de overige binnenlandse kansspelen, waaronder loterijen en krasloten, is de prijswinnaar belastingplichtig en wordt geheven naar de prijzen die € 449 te boven gaan. De aanbieder is inhoudingsplichtig als die in Nederland is gevestigd, waarbij in voorkomende gevallen de aanbieder de kansspelbelasting voor eigen rekening neemt. In overige situaties is de prijswinnaar belastingplichtig, wordt geheven naar de prijzen of naar het positieve verschil tussen de in een kalendermaand gewonnen prijzen en de in die kalendermaand gedane inzetten. De prijswinnaar moet in deze situaties zelf aangifte doen en de verschuldigde kansspelbelasting betalen.
Alle belastingplichtigen zijn, ongeacht deze verschillen in de belastinggrondslag en de heffingsmethodiek, onderworpen aan één uniform belastingtarief. Dat betekent dat de verhoging van het tarief van de kansspelbelasting een verschillend effect heeft op de verschillende kansspelaanbieders en prijswinnaars. Daarbij geldt dat een deel van de kansspelaanbieders in een vergunning vastgelegde afdrachtverplichtingen aan goede doelen, sport of Staat heeft die overigens ook in grondslag verschillen.102 Daarnaast gelden per vergunning, afhankelijk van de aard van de kansspelen, verschillende beperkingen die onderdeel zijn van het bredere kansspelbeleid dat is gericht op consumentenbescherming, verslavingspreventie en het tegengaan van kansspelgerelateerde criminaliteit en fraude. Voorbeelden zijn een maximale verkoopprijs en een maximale inzet.
Impact kansspelmarkt
Deze tariefsverhoging komt bovenop de recente aanscherpingen in de kansspelregelgeving en de ontwikkelingen van de afgelopen jaren in de kansspelsector, zoals het rookverbod in de casino’s, de sluitingen in het kader van de COVID-19-pandemie, de implementatie van het Centraal Register Uitsluiting Kansspelen (CRUKS), de toeloop naar online kansspelen na de openstelling van de markt voor kansspelen op afstand per 1 oktober 2021, de toegenomen inflatie en de stijging van de loonkosten.
Het kabinet is zich bewust van het feit dat mede als gevolg van de (markt)ontwikkelingen en de regulering van het legale kansspelaanbod niet alle aanbieders op eenzelfde manier de mogelijkheid hebben om deze kostenverhoging op te vangen in de bedrijfsvoering of door te berekenen aan de spelers. Ieder bedrijf staat er anders voor en het is mede afhankelijk van de (fiscale) regelgeving en de vergunning op welke wijze kansspelaanbieders veranderingen kunnen doorvoeren in hun spelaanbod of bedrijfsvoering. Dit is inherent aan een algemene belastingverhoging in deze diverse kansspelmarkt.
Specifiek ten aanzien van kansspelaanbieders die inhoudingsplichtig zijn en de kansspelbelasting voor eigen rekening nemen (bijvoorbeeld bepaalde loterijen), wordt opgemerkt dat zij door de voorgestelde verhoging ook te maken krijgen met hogere kosten. De kostenverhoging voor aanbieders van loterijen is door de lagere effectieve belastingdruk voor loterijen – als gevolg van de inhoudingsplicht en de afwijkende belastinggrondslag bij de prijswinnaar – lager dan die voor belastingplichtige kansspelaanbieders.103 Desalniettemin kan deze tariefsverhoging er ook toe leiden dat afdrachten aan goede doelen, sport en de Staat verminderen.
Relatie met het kansspelbeleid
Dit voorstel heeft impact op de kansspelmarkt en raakt daarmee potentieel ook het bredere kansspelbeleid dat onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Justitie en Veiligheid valt. De doelen van het kansspelbeleid zijn consumentenbescherming, verslavingspreventie en voorkoming van kansspelgerelateerde criminaliteit en fraude. Een middel om deze doelen te bereiken is de vraag naar kansspelen zoveel mogelijk te kanaliseren naar een legaal aanbod. Mogelijk zullen sommige spelers bijvoorbeeld besluiten om te gaan deelnemen aan illegale kansspelen of buitenlandse aanbieders, omdat ze het illegale aanbod aantrekkelijker vinden. Hierbij speelt ook mee dat het voorgestelde tarief per 1 januari 2026 het hoogste in Europa zal zijn. Het verwachte effect op de toeloop naar illegale aanbieders, en daardoor de toename van illegaal aanbod, is echter nog niet bekend.
Een ander effect van de tariefverhoging kan zijn dat spelers minder gaan spelen of juist een hogere drempel ervaren om te beginnen met spelen, omdat het spelaanbod of de winstkansen minder attractief zijn geworden en er minder bonussen worden uitgekeerd. Hierbij is wel van belang dat de tariefverhoging (deels) kan worden doorbelast naar de speler. Tegelijk kan de verhoging ook leiden tot een attractiever aanbod wanneer belastingplichtige aanbieders maatregelen treffen om de kostenverhoging te dekken door meer spelers aan te trekken. Dit zou kunnen leiden tot meer risico- en probleemspelers.
Tariefdifferentiatie
Bij de behandeling van het Belastingplan 2024 heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen van het lid Van Dijk104 over tariefdifferentiatie in de kansspelbelasting. Hierin wordt verzocht om tariefdifferentiatie in de kansspelbelasting te onderzoeken, zodat een ander percentage kan worden gehanteerd voor loterijen dan voor risicovolle kansspelen. Ook heeft de Tweede Kamer een amendement van de leden Erkens en Stoffer aangenomen.105 In dit amendement wordt in de toelichting verzocht om tariefdifferentiatie per 1 januari 2025 in te voeren, zodat er bij online kansspelen een hoger kansspelbelastingtarief geldt. In het kader van de verhoging van de kansspelbelasting zijn alternatieven onderzocht en wordt hierna ingegaan op deze motie en dit amendement. Eerst zal worden ingegaan op algemene aandachtspunten met betrekking tot tariefdifferentiatie in de kansspelbelasting. Daarna zal specifiek worden ingegaan op de motie Van Dijk en het amendement Erkens/Stoffer. Hiermee worden de motie Van Dijk en het verzoek in het amendement Erkens/Stoffer ook afgedaan.
Tariefdifferentiatie algemeen
Het primaire doel van de huidige heffing van kansspelbelasting is het belasten van de verhoging van de draagkracht door het winnen van een prijs bij de prijswinnaar (buitenkansbeginsel). Gelet hierop is gekozen om de gewonnen prijzen te betrekken in een eenvoudige, afzonderlijke heffing naar een proportioneel tarief.106 De grondslag van de kansspelbelasting heeft dus in principe betrekking op het financiële voordeel dat door de speler verkregen is door het spel en maakt geen onderscheid naar welk spel het financiële voordeel is behaald. Vanwege praktische redenen is de belastingplicht bij casinospelen (zowel landgebonden als online), sportweddenschappen en totalisatoren verlegd naar de spelaanbieder met een daarbij behorende belasting naar brutospelresultaat. Hiermee is het buitenkansbeginsel ook weer deels losgelaten.
Een onderscheid in tarief naar spelsoort en vergunning wijkt af van de huidige doelstelling en de systematiek van de kansspelbelasting. Dit maakt een tariefdifferentiatie en de daarbij behorende onderbouwing binnen de huidige kansspelbelasting juridisch en uitvoeringstechnisch kwetsbaar. De huidige doelstelling van de kansspelbelasting is namelijk het heffen van belasting op grond van het buitenkansbeginsel. Het verschillend belasten van prijzen betekent dat de kansspelbelasting ook een nieuw doel krijgt, waarbij verschillende soorten kansspelen verschillend worden belast. Er is dan eerst een grondige onderbouwing nodig om dat nieuwe onderscheid te maken, terwijl dit doel conflicteert met het gelijk belasten op grond van het buitenkansbeginsel.
De huidige systematiek is gebouwd op belastingplicht, vergunningplicht en inhoudingsplicht. Eén vergunning kan verschillende spelsoorten omvatten en één aanbieder kan ook verschillende spelsoorten aanbieden. Daarbij kan sprake zijn van een mix van minder risicovolle en risicovolle spellen. Verder kan de aanbieder belastingplichtig zijn, maar de aanbieder kan ook namens de prijswinnaar inhoudingsplichtig zijn of kiezen om de belasting voor eigen rekening te nemen. Laatstgenoemde is het geval bij bepaalde loterijen. De belastingplicht van de prijswinnaar is in de kansspelbelasting geregeld als een restcategorie.107 De voornaamste kansspelen, maar niet de enige binnen deze restcategorie, zijn de loterijen. Vanwege deze variëteit in belastingplicht, vergunningplicht en heffingswijze is tariefdifferentiatie naar verschillende spellen niet goed inpasbaar in de huidige structuur en vergt een aanzienlijk structuuraanpassing.
Mijn ambtsvoorganger heeft ook al laten weten aan de Tweede Kamer bij het debat over de Voorjaarsnota op 4 juni 2024 dat een tariefdifferentiatie ook een structuurwijziging is die niet per 1 januari 2025 in werking kan treden. Wanneer een tariefdifferentiatie kan worden ingevoerd zou nog bepaald moeten worden door de Belastingdienst en is ook afhankelijk van de gemaakte keuzes.
Omdat de verschillende kansspelen zowel juridisch als feitelijk vergelijkbaar zijn, uitgaande van de huidige doelstelling van de kansspelbelasting (belasting heffen over de prijs van een kansspel op grond van het buitenkansbeginsel), zal een tariefdifferentiatie met een hoger tarief voor bepaalde spellen leiden tot een selectief voordeel voor de andere spellen en daarmee tot staatssteun.108 Eerder informeel contact met de Europese Commissie over tariefdifferentiatie in de kansspelbelasting heeft dit standpunt bevestigd. Een steunmaatregel dient ter goedkeuring aan de Europese Commissie worden voorgelegd voordat deze ingevoerd kan worden. Staatssteunprocedures duren over het algemeen lang en een kans van slagen op goedkeuring vergt een grondige onderbouwing, waarbij de uitkomst onzeker is. Overigens is de afdracht aan goede doelen en sport geen argument vanuit het staatssteunkader bezien om te onderbouwen dat deze kansspelen zich feitelijk en juridisch in een andere situatie bevinden met het oog op de doelstelling van de kansspelbelasting en een tariefdifferentiatie niet zou leiden tot staatssteun.
Motie Van Dijk en amendement Erkens/Stoffer
De motie Van Dijk verzoekt in het bijzonder om te onderzoeken of een tariefdifferentiatie kan plaatsvinden naar de mate van het risico van het spel en de daarmee samenhangende kans op gokverslaving toeneemt. Loterijen staan bekend als risicoarme spellen, aangezien er een substantiële tijd zit tussen de inzet en de trekking (long odd), in tegenstelling tot bijvoorbeeld roulette (short odd). Krasloten als een spel met een short-odd-karakter worden tot de risicovolle kansspelen gerekend, net als sportweddenschappen. Een duidelijke definitie of afbakening per spel van minder risicovolle en risicovolle kansspelen is echter lastig vorm te geven. Dit komt mede omdat er een grote variëteit aan spellen is en er ook steeds nieuwe spellen ontwikkeld (kunnen) worden. Daarnaast kan er per vergunning sprake zijn van zowel risicoarme als risicovolle spellen. Ook is deze tariefdifferentiatie, zoals hiervoor besproken, juridisch kwetsbaar, gelet op het indruisen tegen het buitenkansbeginsel en staatssteun. Afbakening op risico past daarom niet goed binnen de huidige doelstelling en systematiek van de Wet KSB.
Met het oog op de overwegingen bij de motie van lid Van Dijk is het overigens goed om te constateren dat er in feite al sprake is van tariefdifferentiatie door een verschil in de belastingplicht en belastingrondslag tussen loterijen en andere kansspelen waarbij de aanbieder als belastingplichtige wordt belast naar het brutospelresultaat. Dit is het gevolg van de vrijstelling voor kleine prijzen van minder dan € 449 waarover geen kansspelbelasting wordt betaald. Als een loterij de helft van zijn prijzen onder de € 449 uitkeert wordt maar de helft van het prijzengeld belast en is de effectieve lastendruk voor loterijen lager dan het werkelijke tarief. Dit betekent dat de belastingdruk lager is bij de loterijen dan bij andere spelaanbieders.
Een hoger tarief voor online kansspelen, zoals in het amendement Erkens/Stoffer wordt voorgesteld, is beter af te bakenen. Het onderscheid tussen landgebonden en online kansspelen is namelijk goed vast te stellen. Ook past dit in de huidige systematiek van de Wet KSB. Zoals eerder al opgemerkt zou een dergelijke differentiatie wel een structuurwijziging vergen bij de Belastingdienst. Een dergelijke tariefdifferentiatie zou echter net als differentiatie op speltype (zie motie Van Dijk) juridisch kwetsbaar zijn, gelet op staatssteun en het indruisen tegen het buitenkansbeginsel. Ook zou het gelijkheidsbeginsel bij deze tariefdifferentiatie een rol kunnen spelen. Hetzelfde spel wordt namelijk verschillend belast vanwege een ander distributiekanaal.
Een tariefdifferentiatie in de huidige vormgeving van de kansspelbelasting brengt aanzienlijke juridische en uitvoeringstechnische risico’s met zich mee. Tevens is er sprake van staatssteun en moet dit goedgekeurd worden door de Europese Commissie. Dit is een lang en onzeker traject. Het kabinet heeft gelet op het voorgaande tariefdifferentiatie niet voorgesteld. Een andere vormgeving van de kansspelbelasting zou tariefdifferentiatie kansrijker maken, bijvoorbeeld in de vorm van een verbruiksbelasting – een belasting op de inzet in plaats van de prijs of het bruto spelresultaat – waarbij effecten op de gezondheid en de maatschappij onderdeel zijn van het belastinginstrument. Dit zou verder onderzocht kunnen worden.
Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie
De maatregel heeft als doel om vanaf 2026 structureel € 202 miljoen per jaar extra belastinginkomsten te genereren. De raming van de opbrengst is gebaseerd op de ontwikkeling van de inkomsten uit de kansspelbelasting en in het verlengde hiervan de omvang van de kansspelmarkt. Voor de raming is rekening gehouden met een gedragseffect. Dat geldt bijvoorbeeld doordat minder mensen zullen gaan spelen, doordat mensen die nog wel spelen meer geld zullen gaan inzetten of doordat meer mensen in het illegale circuit zullen gaan spelen. De verwachting is dat de extra belastinginkomsten gegenereerd zullen worden waarmee de maatregel doeltreffend zal zijn.
De doelmatigheid van de maatregel is moeilijk om in te schatten. Zoals hierboven aangegeven is de verwachting dat de tariefsverhoging aan de ene kant kan leiden tot minder gokken maar aan de andere kant ook kan leiden tot een grote impact op de bedrijven binnen de kansspelmarkt en een toename van spelers die uitwijken naar illegaal aanbod of bestaande spelers die meer zullen uitgeven aan kansspelen. Hoe deze effecten tegen elkaar zullen opwegen is lastig te voorspellen. Daarom wordt ervan uitgegaan dat de maatregel beperkt doelmatig zal zijn.
Uitvoeringsgevolgen Belastingdienst, Toeslagen en Douane
De tariefverhoging van de kansspelbelasting is een parameterwijziging en betreft geen structuuraanpassing. De inwerkingtreding van deze maatregel is daarom mogelijk per 1 januari 2025. Dit geldt ook voor de tariefwijziging per 1 januari 2026. De Belastingdienst verwacht dat deze maatregel zal leiden tot bezwaren tegen de tariefverhoging. Naar verwachting betekent dit een forse toename van de druk op bezwaar en beroep.