Bedrijven die kolen invoeren, vervoeren of opslaan moeten kolenbelasting betalen. Het doel van de kolenbelasting is milieuvervuiling tegengaan en het energieverbruik terugdringen. Onder kolen vallen steenkool (en daarvan afgeleide vaste brandstoffen), bruinkool en cokes. De belaste activiteit betreft de zogenoemde uitslag van kolen buiten een plaats die voor kolen als inrichting is aangewezen. Het gebruik van kolen binnen een inrichting is ook een belaste activiteit. In tabel 11 is het aanbod en verbruik van kolen en de kolenproductenbalans weergegeven voor de jaren 2020, 2021 en 2022.

De kolenbelasting kent circa veertig belastingplichtigen. De huidige opbrengst van de kolenbelasting is ongeveer € 1 miljoen per jaar. De lage budgettaire opbrengst komt doordat de kolenbelasting een aantal vrijstellingen kent, waaronder de vrijstelling voor duaal gebruik van kolen en de vrijstelling voor gebruik van kolen (input) bij elektriciteitsopwekking. De doelstelling van de vrijstelling voor duaal gebruik van kolen is het beschermen van de internationale concurrentiepositie van relevante bedrijven. Het is bij unilaterale lastenstijgingen moeilijker om als internationaal concurrerend bedrijf de kosten ervan af te wentelen in de productprijs.

Het kabinet stelt voor om de vrijstellingen voor duaal gebruik van kolen en non-energetisch gebruik van kolen per 2027 af te schaffen. Het kolengebruik bij cokesproductie en bij ijzer- en staalproductie in hoogovens is nu volledig vrijgesteld op basis van deze twee vrijstellingen. Zoals weergegeven in hoofdstuk 6 leidt dit in 2027 tot een budgettaire opbrengst van € 84 miljoen. In het verleden is de vrijstellingsgrond van dit kolengebruik niet gespecificeerd naar non-energetisch en duaal gebruik. Het vorige kabinet heeft een vergelijkbaar voorstel gedaan als onderdeel van het wetsvoorstel Wet fiscale klimaatmaatregelen industrie en elektriciteit. Genoemd wetsvoorstel is verworpen door de Eerste Kamer. De parlementaire behandeling van genoemd wetsvoorstel suggereert dat de maatregel voor de kolenbelasting wel voldoende steun genoot. Met het aangenomen amendement van de leden Erkens en Alkaya146 werd voorgesteld om de vrijstellingen op 1 januari 2027 in plaats van 1 januari 2028 te laten vervallen. Het kabinet stelt voor om daarbij aan te sluiten.

Een uitsplitsing van non-energetisch gebruik van kolen en kolenproducten staat weergegeven in tabel 12. Het gebruik is van een relatief bescheiden omvang en behelst hoofdzakelijk het gebruik van cokes en steenkoolteer (een bijproduct van cokesfabrieken) buiten de ijzer- en staalindustrie.

In aanvulling op het ETS en de nationale CO₂-heffing industrie wordt met het afschaffen van de vrijstellingen een extra prijs gezet op de CO₂-uitstoot. Tevens wordt een prijs gezet op uitstoot van andere luchtvervuilende stoffen door kolengebruik. Afschaffing van de vrijstellingen geeft hiermee een additionele prijsprikkel om in de staalproductie over te stappen op een productiemethode zonder gebruik van kolen.

De huidige verduurzamingsplannen bij het bestaande kolengebruik voor staalproductie betreffen vervanging van de hoogovenroute met de productieroute van direct-gereduceerd ijzer (DRI) en het met elektrische energie smelten van het resulterende ruwijzer. Deze verduurzamingsplannen moeten het kolengebruik voor het overgrote deel verminderen. Bij 100% DRI blijft enige inzet van kolen nodig, wat bestaat uit enkele Petajoules aan poederkool.

Met het vervallen van de vrijstellingen wordt de grondslag van de kolenbelasting vergroot en wordt een budgettaire opbrengst gerealiseerd. De Nederlandse staalindustrie verwacht niet voor 2030 de eerste fase van de beoogde nieuwe productiemethode operationeel te (kunnen) hebben. De tweede en laatste fase wordt circa 2035 verwacht. Het vervallen van de vrijstellingen leidt tot een unilaterale lastenstijging gedurende de periode van kolengebruik.

Gebruik van kolen voor staalproductie is vrijgesteld in omliggende landen (Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland). In andere landen wordt niet overwogen om de bestaande vrijstellingen te laten vervallen. Dit zal waarschijnlijk de winstgevendheid van internationaal concurrerende bedrijven beperken. Onderzoeksbureau Kalavasta concludeert dat de lastenverzwaringen van het afschaffen van de vrijstellingen in de kolen- en de energiebelasting niet of nauwelijks kunnen worden doorberekend, en daarmee ijzer- en staalproductie in Nederland meer verliesgevend maken.147

Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie

De doelstelling van het beëindigen van de vrijstellingen is tweeledig: 1) het introduceren van een aanvullende stok achter de deur voor het grotendeels uitfaseren van kolengebruik in Nederland; en 2) het genereren van een budgettaire opbrengst.

De maatregel heeft vrijwel geen effect op het reduceren van broeikasgasemissies. Onderzoeksbureau Kalavasta heeft voor deze maatregel een effectenonderzoek gedaan, dat is bijgevoegd bij dit wetsvoorstel. Kalavasta concludeert dat het ETS en de CO₂-heffing voor de industrie op zich voldoende zijn om de staalproductie te verduurzamen en de CO₂-uitstoot sterk te verminderen.148 Gratis ETS-rechten worden mede door het Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) afgebouwd tot nul in 2035, en het ETS-emissieplafond daalt naar nul in 2040. Daarnaast heeft het kabinet in het Belastingplan 2023 de nationale CO₂-heffing verder aangescherpt. Dit maakt het al onvermijdelijk dat staalproductie verduurzaamt. Het is niet aannemelijk dat verduurzaming eerder plaatsvindt door het afschaffen van de vrijstelling voor duaal en non-energetisch gebruik van kolen. De maatregel heeft hierdoor maar een zeer beperkt aanvullend effect op het terugdringen van de CO₂-uitstoot.

De maatregel kan aanvullende borging bieden voor lokale milieuwinst. Doordat de maatregel specifiek het kolengebruik ontmoedigt, beïnvloedt het de keuze tussen verduurzamingsopties. De maatregel maakt de optie van CO₂-afvang en -opslag (CCS) in combinatie met kolengebruik minder aantrekkelijk. Uitfasering van kolengebruik geeft lokaal forse milieuwinst door minder overlast van onder andere geur, stof, geluid, zware metalen, fijnstof en stikstof. De maatregel kan werken als een extra stok achter de deur gericht op verlaging van productievolumes indien de beoogde verduurzaming achterblijft. Wat het gevolg van deze maatregel op de mondiale broeikasgasuitstoot en lokale milieuschade is, valt op voorhand niet te zeggen. Indien de productie van staal deels naar het buitenland verplaatst, is het mogelijk dat de uitstoot van broeikasgassen en de lokale milieuschade elders toenemen.

Vanuit het budgettaire perspectief lijkt de maatregel tijdelijk doeltreffend. De extra opbrengst is tijdelijk van aard en zal afnemen door een sterke afname van kolengebruik vanwege het dalende emissieplafond van het ETS. De maatregel lijkt voldoende doelmatig. De maatregel leidt tot incidentele en beperkte aanvullende uitvoeringslasten door het aanpassen van systemen, en leidt niet tot een aanpassing in de structurele uitvoeringslasten.

Het huidige belastingstelsel in Nederland bevat (indirecte) voordelen in de vorm van fiscale vrijstellingen, kortingen en aangepaste belastingtarieven die het gebruik van fossiele energie en fossiele grondstoffen (onbedoeld) kunnen bevorderen en zo de transitie naar een klimaatneutrale en circulaire industrie vertragen. Het afschaffen van de vrijstellingen voor duaal en non-energetisch gebruik draagt bij aan het verminderen van vrijstellingen en vergroening van het fiscale stelsel.

Uitvoerbaarheid Belastingdienst, Toeslagen en Douane

Deze maatregel is door de Belastingdienst beoordeeld met een uitvoeringstoets. De Belastingdienst heeft geconcludeerd dat invoering van de maatregel per 1 januari 2027 uitvoerbaar is. De bevindingen die het resultaat waren van de uitvoeringstoets zijn opgenomen in de bijlage bij dit wetsvoorstel.

De Belastingdienst oordeelt dat de maatregel een verwaarloosbare impact heeft op de handhaafbaarheid, fraudebestendigheid en complexiteit van de uitvoering. Wel zal er over de maatregel gecommuniceerd moeten worden naar een beperkt aantal belastingplichtigen. Er is dan ook een kleine impact op de interactie tussen burgers en bedrijven. Daarnaast moeten de systemen worden aangepast. Het verzoekformulier voor teruggaaf en de bijbehorende applicatie moeten worden aangepast. Deze impact kan worden gemitigeerd met juiste prioritering en voldoende capaciteit.

De Belastingdienst heeft aangegeven dat alleen afschaffen van de vrijstelling voor duaal gebruik mogelijk onvoldoende is om het gebruik van kolen in de staalproductie te belasten. Er is dan alsnog een mogelijkheid om het kolengebruik onder de vrijstelling voor non-energetisch gebruik te plaatsen. Daarom is het laten vervallen van de vrijstelling voor non-energetisch gebruik ook onderdeel van de maatregel in dit wetsvoorstel.