Op 27 december 2023 is de Wet fiscale klimaatmaatregelen glastuinbouw gepubliceerd. De wet omvat een drietal maatregelen ter uitwerking van de afspraken gemaakt in het Convenant Energietransitie Glastuinbouw 2022–2030149 en het aanvullend klimaatpakket. Een van deze maatregelen betreft de introductie van de CO2-heffing glastuinbouw. De CO2-heffing glastuinbouw is het sluitstuk voor de verschillende maatregelen die voor de glastuinbouw worden genomen op grond van de Wet fiscale klimaatmaatregelen glastuinbouw. Het doel van de heffing is om de restemissiedoelstelling van de glastuinbouwsector van 4,3 Mton voor 2030 te borgen in combinatie met andere instrumenten. Voorgesteld wordt enkele verbeteringen aan te brengen in de CO2-heffing glastuinbouw.
De definitie van energiebedrijf voor glastuinbouw
In de huidige Wet fiscale klimaatmaatregelen glastuinbouw is geregeld dat, naast glastuinbouwbedrijven, ook energiebedrijven voor glastuinbouw onder de CO2-heffing glastuinbouw vallen. Onder het huidige stelsel van de Kostenverevening reductie CO2-emissies glastuinbouw uit de Wet milieubeheer valt uitsluitend de warmte die door een glastuinbouwbedrijf van een energiebedrijf voor de glastuinbouw wordt afgenomen mee voor het vaststellen van de CO2-emissie van het glastuinbouwbedrijf. De emissie van de elektriciteitsproductie van een energiebedrijf voor glastuinbouw telt niet mee in het systeem van kostenverevening, terwijl deze emissie wel aan de glastuinbouwsector wordt toegerekend. Daarom is er voor de CO2-heffing glastuinbouw voor gekozen om ook energiebedrijven voor glastuinbouw belastingplichtig te maken.150
In de huidige Wet fiscale klimaatmaatregelen glastuinbouw is een energiebedrijf voor glastuinbouw gedefinieerd als een bedrijf van een minimale omvang dat direct of indirect warmte aan een glastuinbouwbedrijf levert die met aardgas is opgewekt, binding met een glastuinbouwbedrijf heeft en zelf geen glastuinbouwbedrijf is. De definitie steunt in belangrijke mate op het criterium van «binding» tussen het glastuinbouwbedrijf en het energiebedrijf voor glastuinbouw. Bij ministeriële regeling moet nader worden bepaald wanneer sprake is van deze binding, waarbij kan worden gekeken naar organisatorische, functionele, technische, geografische of juridische relaties.
Inmiddels is gekomen tot een meer concrete definitie. Een duidelijke, heldere norm over wanneer sprake is van een energiebedrijf voor glastuinbouw is wenselijk met het oog op de rechtszekerheid en uitvoerbaarheid van de CO2-heffing glastuinbouw. Er wordt voorgesteld om het bindingscriterium te vervangen door de eis dat ten minste 75% van de met aardgas opgewekte warmte direct of indirect wordt getransporteerd naar één of meer glastuinbouwbedrijven. Als aan die voorwaarde is voldaan gaat het om een bedrijf dat een sterke binding heeft met de glastuinbouw en derhalve onder de CO2-heffing glastuinbouw valt.
Tevens wordt van de gelegenheid gebruikgemaakt om enkele technische verbeteringen door te voeren in de definities. Daarvoor wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting.151
Tarief
Het originele tariefpad152 van de CO2-heffing glastuinbouw, zoals oorspronkelijk was opgenomen in het wetsvoorstel Wet fiscale klimaatmaatregelen glastuinbouw is allereerst gewijzigd bij nota van wijziging153 en vervolgens bij amendement154. Het huidige tariefpad dat uiteindelijk is opgenomen in de Wet fiscale klimaatmaatregelen glastuinbouw, luidt:
| 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Huidige tarieven | 12,25 | 13,34 | 14,43 | 15,52 | 16,61 | 17,70 |
Ten behoeve van het BP 2025 is een nieuwe tariefstudie uitgevoerd door Berenschot en Kalavasta.155 In deze tariefstudie is rekening gehouden met het totale maatregelenpakket dat in 2023 ten behoeve van de glastuinbouwsector overeengekomen is en nog niet meegenomen kon worden in een eerdere studie van Berenschot en Kalavasta. Uit deze studie volgt dat in combinatie met de andere fiscale maatregelen (beperken inputvrijstelling wkk’s en afschaffen verlaagd energiebelastingtarief glastuinbouw) en de beschikbare subsidies, een tarief van 14,40 of 14,60 euro/ton CO2 in 2030 nodig is om het afgesproken restemissiedoel van 4,3 Mton te borgen. In de doorrekening heeft met name de tariefhoogte in de laatste jaren gevolgen voor het doelbereik. Dit komt doordat in de modellering wordt aangenomen dat tuinders vooruitkijken om de kostenafweging te maken en investeringen doorlooptijd nodig hebben.
De onzekerheid rondom het doelbereik is groot en bijvoorbeeld afhankelijk van de ontwikkeling van de energieprijzen. Vanwege deze onzekerheid is in de tariefstudie aanbevolen om het tarief iedere twee jaar te herijken op basis van de meest recente inzichten. Het kabinet neemt deze aanbeveling over en kiest ervoor om het tarief van 2030 gelijk te houden aan het huidige niveau in de wet. Het tarief in 2025 en daarmee het ingroeipad richting 2030 wordt iets verlaagd, omdat uit de tariefstudie blijkt dat het tarief in 2025 relatief weinig impact heeft op doelbereik in 2030. In het voorjaar van 2025 vindt de eerstvolgende herijking van het tarief van de CO2-heffing glastuinbouw plaats, waarbij ook de laatste inzichten van de nieuwe Klimaat- en Energieverkenning van PBL zullen worden betrokken.
Daarnaast is het kabinet voornemens om in het voorjaar van 2025 een besluit te nemen over uitbreiding (opt-in) van het Europees emissiehandelssysteem (ETS2) naar de glastuinbouwsector, waarbij ook de stapeling van de verschillende beprijzingsinstrumenten in de glastuinbouwsector wordt bezien. De uitkomst van deze besluitvorming alsmede de besluitvorming over de vormgeving van de bijmengverplichting voor groen gas zal eveneens in het voorjaar worden verwerkt in de tariefhoogte van de CO2-heffing glastuinbouw. Tot slot zal in het voorjaar worden bezien of voor het aardgasverbruik in de glastuinbouwsector dat ook zonder opt-in verplicht onder ETS2 gaat vallen, de ETS-prijs in mindering mag worden gebracht op het tarief van de CO2-heffing.
| 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Nieuwe tarieven | 9,50 | 11,14 | 12,78 | 14,42 | 16,06 | 17,70 |
Uitvoering
In de Wet fiscale klimaatmaatregelen glastuinbouw is opgenomen dat de Min LVVN formeel zorgdraagt voor de uitvoering. Deze juridische constructie sluit niet aan bij de verantwoordelijkheden van het Ministerie van LVVN met betrekking tot fiscale wetgeving. Daarom is besloten dat de Belastingdienst zorg zal dragen voor de uitvoering van de CO2-heffing glastuinbouw. Om de Belastingdienst voldoende tijd te geven de glastuinbouwheffing te implementeren in de systemen, zal in de Uitvoeringsregeling algemene wet inzake rijksbelastingen 1992 worden bepaald dat het eerste tijdvak betrekking heeft op de jaren 2025 en 2026. De aangifte over die tijdvakken wordt daardoor pas vanaf 2027 gedaan.
Tot slot wordt voorgesteld in de Wet fiscale klimaatmaatregelen glastuinbouw op te nemen dat de aangiftetermijn voor de CO2-heffing glastuinbouw wordt gesteld op ten minste drie maanden na het einde van het tijdvak waarover aangifte wordt gedaan.
Grondslag groen gas
Onder de CO2-heffing glastuinbouw moet belasting worden betaald over het aantal ton kooldioxide dat is veroorzaakt op basis van het aantal normaalkubiekemeters aardgas dat door het glastuinbouwbedrijf of het energiebedrijf voor glastuinbouw is verstookt. Hierbij is aardgas in de wet gedefinieerd als producten die onder GN codes 2711 11 00 en 2711 21 00 vallen. Deze GN codes zien echter niet enkel op fossiel aardgas, maar groen gas kan ook onder deze definitie vallen en wordt onder de huidige CO2-heffing dus belast. Hoewel het gebruik van groen gas in de glastuinbouwsector op dit moment verwaarloosbaar is, vindt het kabinet dit onwenselijk, gezien de CO2-heffing als doel heeft om de reductie van de fossiele CO2-emissies te borgen. De CO2-emissies die vrijkomen bij de verbranding van groen gas tellen niet mee voor de nationale klimaatdoelen. Om deze reden is in het afgesloten Convenant Energietransitie Glastuinbouw 2022–2030 ook afgesproken dat de CO2-heffing enkel de CO2-emissies van fossiele brandstoffen belast. Tegelijkertijd is het uitzonderen van groen gas in de heffingsgrondslag complex. De grondslag wordt daarom nog niet in dit Belastingplan gewijzigd. In het komend jaar wordt nader uitgewerkt wat de mogelijkheden zijn om groen gas uit te zonderen van de heffingsgrondslag. Indien dit uitvoeringstechnisch mogelijk blijkt, dan zal het kabinet in de kortst mogelijke periode daarna een wetswijziging voorbereiden.
Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie
De wijzigingen die worden aangebracht aan de Wet fiscale klimaatmaatregelen glastuinbouw hebben als doel het verbeteren van de CO2-heffing glastuinbouw. Hiernaast wordt met onderhavige wijzigingen de wettekst geactualiseerd met betrekking tot de uitvoering door de Belastingdienst en de tarieven. Het doel van de CO2-heffing glastuinbouw is om de restemissiedoelstelling van 4,3 Mton voor 2030 te borgen in combinatie met andere instrumenten. Uit de nieuwe tariefstudie uitgevoerd door Berenschot en Kalavasta komt naar voren dat de voorgestelde wijzigingen aan het tarief deze doelstelling borgen.
Het kabinet heeft het voornemen om de CO2-heffing glastuinbouw in 2025 te evalueren. Het kabinet is voornemens om in het voorjaar van 2025 een besluit te nemen over uitbreiding (opt-in) van ETS2 naar de glastuinbouwsector, waarbij ook de stapeling van de verschillende beprijzingsinstrumenten in de glastuinbouwsector wordt bezien. De uitkomst van deze besluitvorming alsmede de besluitvorming over de vormgeving van de bijmengverplichting voor groen gas zal eveneens in het voorjaar worden verwerkt in de tariefhoogte van de CO2-heffing glastuinbouw.
Hiernaast is besloten om elke twee jaar een actualisatie van de tariefstudie inzake het tarief van de CO2 heffing glastuinbouw uit te laten voeren, met herijking van het tarief op basis van de meest recente inzichten. In het voorjaar van 2025 vindt de eerstvolgende herijking van het tarief van de CO2-heffing glastuinbouw plaats, waarbij ook de laatste inzichten van de nieuwe Klimaat- en Energieverkenning van PBL zullen worden betrokken.
Uitvoeringsgevolgen Belastingdienst, Toeslagen en Douane
De CO2-heffing glastuinbouw zal worden uitgevoerd door de Belastingdienst. De onderstaande uitvoeringsgevolgen betreffen overkoepelend de CO2-heffing glastuinbouw zoals voorgesteld in het BP 2024 en gewijzigd in BP 2025.
De CO2-heffing glastuinbouw is voor de Belastingdienst uitvoerbaar per 1 januari 2025, mits extra IV-capaciteit voor een bouwteam van 8 FTE beschikbaar wordt gesteld. Ook moeten de dan resterende risico’s politiek worden geaccepteerd. Zonder werving van het extra bouwteam ontstaat in elk geval verdringing van essentiële modernisering van de IV-systemen in de keten Overige Middelen, waaronder het voldoen aan AVG, BIO en Archiefwet. De uitvoeringstoets met een verdere toelichting van de uitvoeringsgevolgen voor de Belastingdienst is opgenomen in de bijlage bij dit wetsvoorstel.