Waterstof wordt naar verwachting een essentieel onderdeel in de energietransitie voor het halen van de klimaatdoelen via het bieden van regelbaar vermogen en de rol die het kan spelen bij de opslag van overvloedig aanbod van energie uit wind op zee. Waterstof helpt daarnaast bij de overgang van fossiele brandstoffen en het diversifiëren van de energiemix. De productie van hernieuwbare en koolstofarme waterstof heeft evenwel vooralsnog een aanzienlijke onrendabele top ten opzichte van aardgas.
In de energiebelasting wordt energetisch verbruik van waterstof nu nog hetzelfde belast als energetisch verbruik van aardgas. Daardoor is er op dit moment bij energetische toepassingen geen fiscale prikkel om aardgas te vervangen door waterstof. De energiebelasting op aardgas stijgt bovendien richting 2030. De huidige gelijke behandeling van aardgas en waterstof leidt ertoe dat waterstof net als aardgas de komende jaren zwaarder zal worden belast. Dit kan een belemmering zijn voor de opschaling van de waterstofmarkt, voor de elektriciteitsproductie met waterstof als brandstof en voor de realisatie van emissiereductie bij industriële installaties die niet of moeilijk direct te elektrificeren zijn en gasvormige brandstoffen nodig hebben.
Daarom stelt het kabinet voor om met ingang van 1 januari 2026 energetisch verbruik van waterstof in de energiebelasting te belasten met een separaat tarief dat lager is dan het tarief voor aardgas. Daarmee wordt voorkomen dat de energiebelasting een remmende werking heeft op de energetische toepassing van waterstof waar het als vervanging kan dienen voor aardgas.
Op dit moment kent de energiebelasting een vrijstelling voor elektriciteit die wordt ingezet in elektrolytische procedés. Hieronder valt de productie van waterstof via elektriciteit. In de praktijk zijn vragen opgekomen over welke delen van het maken van waterstof via elektriciteit onder elektrolyse vallen. Het kabinet stelt een precisering voor van de betreffende vrijstelling. Hiermee wordt onduidelijkheid weggenomen. Daarbij kiest het kabinet voor een ruime reikwijdte van de vrijstelling: de vrijstelling strekt zich ook uit tot de elektriciteit die wordt verbruikt bij demineralisatie van water alsmede de purificatie en compressie van de uit dit water ontstane waterstof.
Een separaat tarief voor waterstof en een uitbreiding van de vrijstelling ondersteunen de ontwikkeling van de waterstofmarkt in Nederland en dragen bij aan de klimaatdoelen. Het opschalen van de productie en het gebruik van waterstof leidt bovendien tot economische groei en nieuwe werkgelegenheid. Een sterk ontwikkelde waterstofsector kan bijdragen aan het verdienvermogen van Nederland en bijdragen aan de ontwikkeling van de export van waterstoftechnologieën en -expertise.
Grondslag energiebelastingtarief voor waterstof
Het verlaagde tarief zal gelden voor de levering van zowel hernieuwbaar opgewekte, koolstofarme als fossiel opgewekte waterstof. Op dit moment kan in de energiebelasting niet op een uitvoerbare en handhaafbare manier onderscheid worden gemaakt tussen deze verschillende productiewijzen. Overigens wordt het verder vergroenen van de waterstofproductie gestimuleerd via onder meer subsidieregelingen, het Europese emissiehandelssysteem EU ETS en normering volgend uit de REDIII-richtlijn.143
Het energiebelastingtarief voor waterstof zal uitsluitend gelden voor producten van GN-code 2804 1000. Daarmee wordt het tarief niet van toepassing op mengsels van enerzijds waterstof en anderzijds aardgas en andere stoffen die als aardgas worden gebruikt. Zou bij de tarifering wel rekening gehouden worden met de waterstofcomponent in een mengsel, dan leidt dit tot knelpunten in de uitvoering. Het zou vergen dat de exacte samenstelling en verhouding van stoffenmengsel moet kunnen worden geverifieerd. Extra complicerend hierbij is dat de samenstelling van gassen regionaal en per levering kan verschillen.
De fiscale behandeling van waterstof blijft voor het overige geheel overeenkomstig de systematiek van de fiscale behandeling van aardgas. Dat wil bijvoorbeeld zeggen dat daar waar de levering van aardgas is vrijgesteld van energiebelasting, dat ook geldt voor de levering van waterstof.
Tariefstructuur en tarief
De energiebelasting kenmerkt zich door een degressieve tariefsystematiek voor zowel aardgas als elektriciteit. De vraag is of het voor de hand ligt ook voor waterstof een degressieve tariefsystematiek te hanteren. Gegeven de noodzaak tot opschaling van waterstof acht het kabinet een tariefsystematiek met veel tariefschijven voor waterstof niet passend. In veel gevallen zal waterstofgebruik, al dan niet geleidelijk, gaan plaatsvinden naast verbruik van aardgas of wordt waterstof gemengd met aardgas. Bij een degressieve tariefsystematiek voor waterstof zou de energiegrootverbruiker niet alleen de schijven van elektriciteit en aardgas moeten doorlopen, maar ook die van waterstof. Voor grootverbruikers van aardgas die een gedeeltelijke overstap overwegen naar waterstof, zou dit betekenen dat zij zich gesteld zien voor een hoger marginaal tarief op waterstof dan dat op aardgas. Daarmee zou de beoogde stimulans van waterstofverbruik grotendeels teniet worden gedaan.
Voor het tarief voor een kWh waterstofgebruik wordt aangesloten bij het hoogste schijftarief voor zakelijk elektriciteitsgebruik vanaf 10 000 000 kWh. De reden hiervoor is dat op termijn waterstof en elektriciteit beide met (vrijwel) dezelfde duurzame energiebronnen en daardoor met (vrijwel) dezelfde externe effecten geproduceerd zullen worden. Het kabinet kiest er niet voor om bij de tariefstelling een opslag toe te passen voor waterstof bovenop het tarief voor elektriciteit in de laatste schijf. De reden voor een dergelijke opslag zou zijn dat er omzetverliezen optreden als waterstof wordt geproduceerd met elektriciteit. Waterstofproductie is op zichzelf al kostbaar en de kosten worden verhoogd vanwege de optredende omzetverliezen. Dat conditioneert marktpartijen voldoende om een zorgvuldige keuze te maken om elektriciteit al dan niet om te zetten in waterstof. Een opslag in het energiebelastingtarief is daarom niet nodig. Hiermee sluit het kabinet tevens aan bij de huidige omgang met andere opslagfaciliteiten, zoals batterijopslag. Wanneer in de toekomst blijkt dat opslagfaciliteiten goedkoper worden, kan dit een reden zijn integraal te bezien of, en zo ja, op welke wijze in de fiscaliteit rekening dient te worden gehouden met energieverliezen.
Omdat waterstof op dit moment nog schaars is, is het van belang dat het zo veel mogelijk wordt ingezet voor toepassingen waar geen alternatieven voor zijn. Verbruik van duurzame warmte en directe elektrificatie zijn in de regel energetisch efficiënter. Het kabinet stuurt er daarom op waterstof voor zogenoemde lagetemperatuurtoepassingen144 in de gebouwde omgeving en landbouw alleen in te zetten als sluitstuk op plekken en momenten waar geen redelijk alternatief voorhanden is, en in principe pas na 2035. Bij die aanpak past op zichzelf geen fiscale stimulering voor het waterstofgebruik voor lagetemperatuurtoepassingen. Dat kan een reden zijn om kleinverbruik van waterstof, waarvan doorgaans sprake zal zijn bij lagetemperatuurtoepassingen, hoger te belasten. Dit kan in de toekomst bereikt worden door middel van de introductie van een tweeschijvensystematiek met een eerste schijf waarvan het tarief hoger is dan dat van de tweede schijf. Op dit moment laat het ICT-landschap van de Belastingdienst de introductie van zo’n tweeschijvensystematiek met een daarbij vereiste nieuwe teruggaveregeling niet toe. Als in de toekomst de applicaties voor milieubelastingen zijn gemoderniseerd, kan worden bezien of introductie van een tweeschijvensystematiek opportuun is.
Samenloop van regelingen
Zoals hiervoor gesteld, blijft de behandeling van waterstof-, los van tarifering-, verder de systematiek volgen van de energiebelasting op aardgas. Daardoor kan samenloop van verschillende regelingen voorkomen. Te denken valt aan de inputvrijstelling voor aardgas dat wordt ingezet bij elektriciteitsopwekking in geval van een warmtekrachtkoppeling die wordt gevoed met zowel waterstof als aardgas. Ook doet samenloop zich voor bij waterstof die wordt gebruikt als brandstof in de inrichting waarin deze is ontstaan en wanneer die inrichting tevens aardgas van buiten de inrichting afneemt. Er is reeds toegestaan dat verschillende gassen op basis van de herkomst naar voorkeur kunnen worden toegerekend aan diverse bestemmingen.145 Als dit wetsvoorstel wordt verheven tot wet kan deze zogenoemde preferentiële toerekening ook worden toegepast om als energieverbruiker zo veel mogelijk te profiteren van het energiebelastingtarief op waterstof dat lager is dan het tarief op aardgas. Dat betekent dat vrijstellingen in geval van samenloop van het verbruik van waterstof en aardgas zoveel mogelijk kunnen worden toegerekend aan het verbruik van aardgas. Het resultaat daarvan is dat, voor zover na toepassing van de vrijstelling belast verbruik resteert, dit zo veel mogelijk wordt belast met het lagere energiebelastingtarief op waterstof.
Internationale ontwikkelingen en concurrentiepositie
Het energiebelastingtarief voor waterstof zorgt voor een signaal richting investeerders dat Nederland op waterstof inzet. Door het aantrekken van investeringen en het bevorderen van de export van waterstofgerelateerde technologieën en expertise kunnen Nederlandse bedrijven een concurrentievoordeel behalen ten opzichte van landen die minder investeren in deze ontwikkelingen.
Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie
Het verlaagde energiebelastingtarief helpt om de onrendabele top van energetisch gebruik van waterstof ten opzichte van aardgas te verkleinen. Hoe groot dit effect is, kan op dit moment niet nauwkeurig worden bepaald, omdat de grootte van de onrendabele top per kilo waterstof per project verschilt.
De mate waarin de onrendabele top door de energiebelasting wordt weggenomen hangt af van het verschil tussen het energiebelastingtarief op aardgas en op waterstof. Het verschil is afhankelijk van het totale aardgasverbruik vanwege de degressieve tariefstructuur van de energiebelasting op aardgas ten opzichte van het voorgestelde vlakke energiebelastingtarief voor waterstof. Bij verbruik van aardgas dat is vrijgesteld van energiebelasting is geen effect te verwachten van het wetsvoorstel. Dergelijke vrijstellingen van energiebelasting voor aardgas- en waterstofverbruik worden (gedeeltelijk en onder voorwaarden) verleend voor onder andere het opwekken van elektriciteit, voor metallurgische en mineralogische procedés en voor non-energetisch verbruik.
De doeltreffendheid is daarnaast sterk afhankelijk van ander beleid dat betrekking heeft op het verbruik van aardgas en waterstof.
Zoals hiervoor gesteld kan in de energiebelasting niet op een uitvoerbare en handhaafbare manier onderscheid worden gemaakt tussen hernieuwbare en niet-hernieuwbare waterstof. Nederland ontwikkelt een breed scala aan andere instrumenten om de onrendabele top voor hernieuwbare waterstof te verlagen. Het gaat bijvoorbeeld om productiesubsidies voor hernieuwbare waterstof in de opschalingsregeling volledig hernieuwbare waterstof (de «OWE») en de SDE++. Ook wordt gebruikgemaakt van het Europese instrumentarium om waterstofproductie en -afname te bevorderen. Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor de zogenoemde IPCEI-projecten (Important Projects of Common European Interest). Daarnaast omvat het Europese waterstof- en gasdecarbonisatiepakket maatregelen om hernieuwbare gassen te stimuleren en de rol van aardgas te verminderen. Het pakket richt zich op infrastructuur, markten en eindgebruikersparticipatie om de ontwikkeling van de waterstofmarkt te versnellen en uiteindelijk de uitfasering van aardgas te bevorderen.
Naast subsidiëring wordt ook ingezet op normering van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen. Brandstofaanbieders zijn verplicht een bepaald percentage hernieuwbare energiebronnen bij te mengen. Per 2020 is het percentage 16,4% en vanaf 2030 zal dat 27,1% zijn. Indien bijmenging heeft plaatsgevonden, levert dat per bepaald bijgemengd volume een zogeheten Hernieuwbare Brandstofeenheid op (HBE). Deze HBE is vrij verhandelbaar onder bedrijven die brandstof leveren aan de Nederlandse vervoersmarkt. Onderdeel van de beleidsmix is ook normering van waterstofgebruik via de zogeheten «raffinageroute» van de Jaarverplichting Energie voor Vervoer. Dit instrument creëert een stabiele afzetmarkt voor de vervanging van grijze met hernieuwbare waterstof bij raffinaderijen. Dit helpt bij de opschaling van waterstofmarkt, en zo het verlagen van kosten voor emissiereductie in de periode na 2030.
Verder is het voornemen om per 1 januari 2026 de industrie te verplichten een nog vast te stellen percentage hernieuwbare waterstof te gebruiken. Het systeem zal hetzelfde zijn als geldt voor de HBE’s. Bedrijven kunnen zogenoemde Hernieuwbare Waterstofeenheden voor de Industrie (HWI’s) inkopen, indien zij niet zelf voldoende hernieuwbare waterstof in hun productieproces kunnen inzetten.
Naast de introductie van een separaat energiebelastingtarief voor waterstof stelt het kabinet voor om de vrijstelling voor de productie van waterstof door middel van elektrolyse in de energiebelasting te verduidelijken. Zonder verduidelijking zou het voor marktpartijen onduidelijk kunnen zijn welk deel van de inzet van elektriciteit om waterstof te produceren vrijgesteld is van energiebelasting. Deze onduidelijkheid acht het kabinet onwenselijk, temeer omdat het kabinet de inzet van waterstof als duurzame energiedrager wil stimuleren.
Het tarief zal meelopen in de evaluatie van de energiebelasting die gepland staat in 2027.
Het kabinet stelt in dit wetsvoorstel een nieuwe fiscale regeling voor, te weten een verlaagd tarief op het energetisch verbruik van waterstof. De uitwerking van deze uitzondering wordt uiterlijk in het kalenderjaar 2030 geëvalueerd. Indien deze evaluatie negatief uitvalt, komt het separate tarief voor waterstof te vervallen met ingang van 1 januari 2031 en wordt waterstof weer belast met het tarief voor aardgas. Indien het separate tarief voor waterstof positief wordt geëvalueerd, kan het kabinet er te zijner tijd voor kiezen om het separate tarief niet te beëindigen.
Het verlaagde tarief voor waterstof levert een budgettaire derving op (zie budgettaire tabel). Als de maatregel zou eindigen, levert dit een opbrengst op die relevant is voor het inkomstenkader. Indien de maatregel niet eindigt en de realisaties afwijken van de raming in het Belastingplan 2025, is dat verschil relevant voor het inkomstenkader.
Uitvoeringsgevolgen voor Belastingdienst, Douane en Toeslagen
De Belastingdienst heeft een uitvoeringstoets gedaan op de introductie van een separaat energiebelastingtarief voor waterstof. De conclusie van de Belastingdienst luidt dat de Belastingdienst dit uitvoerbaar acht per 1 januari 2026.