Hierbij bieden wij u aan het op 10 mei 2010 door ons vastgestelde rapport «Rijk verantwoord 2009; Rapport bij het Financieel jaarverslag van het Rijk 2009 en uitkomsten rechtmatigheidsonderzoek».

Algemene Rekenkamer

Inhoud

SAMENVATTING

Op Verantwoordingsdag 2010 publiceert de Algemene Rekenkamer Rijk verantwoord 2009. Met dit rapport geven wij ons oordeel over de Rijksrekening 2009 en de Saldibalans van het Rijk 2009, zoals die zijn opgenomen in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2009. Daarnaast informeren wij met dit rapport de Tweede Kamer over de realisatie van beleid en de bedrijfsvoering van de ministeries en over de kwaliteit van de beleidsinformatie en de financiële informatie in de jaarverslagen 2009.

Beschikbaarheid beleidsinformatie

Wij hebben voor de acht ministeries die niet deelnemen aan het experiment «Verbeteren verantwoording en begroting» onderzocht in hoeverre er verantwoordingsinformatie over bereikte effecten beschikbaar is. In totaal gaat het bij deze ministeries om 73 beleidsartikelen. Bij 29 van deze artikelen, waarop bij elkaar € 44,3 miljard verantwoord is, hebben de ministers in de jaarverslagen maar voor minder dan de helft aangegeven of zij daarmee bereikt hebben wat ze wilden bereiken. Bijna overal wordt door de verantwoordelijke minister uitgelegd1 waarom deze informatie ontbreekt. Bij vijf van de 29 artikelen ontbreekt deze uitleg echter.

Verantwoordingsinformatie over de geleverde prestaties is eveneens niet overal beschikbaar. Rijksbreed gezien constateren wij bij vijftien beleidsartikelen, met een gezamenlijk financieel belang van € 37 miljard, dat de ministers in de jaarverslagen voor ruim de helft niet verantwoorden of zij daarmee hebben gedaan wat ze daarmee zouden doen. In veel gevallen legt de verantwoordelijke minister uit waarom geen verantwoordingsinformatie is opgenomen. Toch blijft van minimaal € 4,5 miljard onduidelijk of dit geld is uitgegeven aan de prestaties die door de Tweede Kamer in de begroting waren vastgelegd, zonder dat de ministers daarvoor een verklaring bieden.

Zo kan de Tweede Kamer niet goed beoordelen of de ministers de uitgaven conform de gemaakte afspraken hebben gedaan.

Steeds vaker stellen ministers in hun jaarverslagen dat de realisatie van algemene en/of operationele doelstellingen niet kan worden toegelicht. Dit gebeurde in 2007 bij 28% van alle algemene doelstellingen, in 2008 bij 34% en in 2009 inmiddels al bij 41% van de doelstellingen. In ons rapport Rijk verantwoord 2008 (Algemene Rekenkamer, 2009a) van voorgaand jaar wezen wij er al op dat als de mate van doelrealisatie in zoveel gevallen niet kan worden toegelicht, de vraag opkomt of de doelstellingen anders geformuleerd zouden moeten worden. Hoe concreter een doelstelling wordt omschreven, hoe groter de kans om de realisatie ervan te kunnen vaststellen.

Totstandkoming informatie in jaarverslagen over gevoerd beleid

Voor een beoordeling van de totstandkoming van de in de departementale jaarverslagen opgenomen informatie over het gevoerde beleid selecteren wij jaarlijks één of enkele effect- of prestatiegegevens per departement. Voor deze effect- en prestatiegegevens onderzoeken wij of de informatie in de verantwoording op deugdelijke wijze tot stand is gekomen. Wij hebben vastgesteld dat de informatie over dertien van de achttien onderzochte effect- en prestatiegegevens op deugdelijke wijze tot stand is gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften. De uitzonderingen zijn een aantal prestatiegegevens in het jaarverslag van de minister van Defensie en één prestatiegegeven in het jaarverslag van de minister van Justitie.

Daarnaast signaleren wij een aantal verbeterpunten voor de totstandkoming van de informatie over het gevoerde beleid:

• het verbeteren van de dossiervorming bij de Ministeries van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS);

• het uitbreiden van het toezicht op de beleidsinformatie afkomstig van externe partijen bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW);

• het verbeteren van de administratieve beschrijving, en toezicht en toetsing bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW);

• het beter waarborgen van de betrouwbaarheid van de informatie bij het Ministerie van Defensie en het Ministerie van Justitie.

De jaarverslagen van de ministeries bevatten niet alleen de financiële informatie, maar ook veel niet-financiële informatie, zoals informatie over gerealiseerde prestaties en effecten, of over specifieke aspecten van de bedrijfsvoering, als inhuur van externen. Wij signaleren dat de rol van deze informatie steeds belangrijker wordt in het debat tussen Tweede Kamer en ministers. Wij wijzen er op dat de niet-financiële informatie niet wordt gecontroleerd zoals dat bij de financiële informatie gebeurt. Bij de niet-financiële informatie wordt alleen het proces van totstandkoming van deze informatie gecontroleerd, maar wordt geen oordeel gegeven over de betrouwbaarheid van de informatie zelf. Omdat in de verantwoording en in het debat tussen de Tweede Kamer en ministers de nadruk steeds meer op beleidsinformatie ligt, is het volgens de Algemene Rekenkamer van belang de betrouwbaarheid van de niet-financiële beleidsinformatie te verhogen. Wij zijn graag bereid mee te denken over mogelijke verbeteringen.

Experiment «Verbeteren verantwoording en begroting»

Het experiment «Verbeteren verantwoording en begroting» is eind 2007 gestart. Met het experiment beoogt het kabinet twee zaken: (1) het aanbrengen van meer focus en politieke relevantie in begroting en jaarverslag en (2) het verminderen van de verantwoordingslasten voor de departementen. Zes ministeries doen mee aan dit experiment. De jaarverslagen van deze ministeries zijn anders van vorm en inhoud dan de reguliere jaarverslagen. In het najaar van 2010 staat een evaluatie van het experiment gepland. Daarin zullen wij onder andere de constateringen betrekken waar wij in ons jaarlijkse wettelijk onderzoek tegenaan lopen, zoals de beperkte aansluiting tussen de verantwoording over beleid en de verantwoording over het geld, en de wisselende kwaliteit van de beleidsconclusies van de ministers.

Bedrijfsvoering

Wij hebben rijksbreed in totaal 68 onvolkomenheden in de bedrijfsvoering geconstateerd. Het maximale aantal onvolkomenheden dat wij onderscheiden in onze kwaliteitskaart bedrijfsvoering is 1 471. Dit betekent dat wij bij minder dan 5% een onvolkomenheid constateren. Met enige voorzichtigheid kunnen we concluderen dat de bedrijfsvoering van het Rijk redelijk op orde lijkt te zijn. Daarbij merken wij op dat er tussen ministeries nog grote verschillen bestaan in het relatieve aantal onvolkomenheden in de bedrijfsvoering. Er is nog volop ruimte en noodzaak tot verbetering.

Wij hebben een ernstige onvolkomenheid geconstateerd in het inkoopbeheer bij het Ministerie van Justitie. Daarnaast springen de Ministeries van Buitenlandse Zaken (BuiZa), Justitie, Financiën (Belastingdienst), Defensie en VWS er in negatieve zin uit ten opzichte van het rijksbrede beeld. Bij deze ministeries is in meer dan 5% van de beheerdomeinen een onvolkomenheid in de bedrijfsvoering geconstateerd. Dit wordt voor een belangrijk deel veroorzaakt door het effect van de introductie van de kwaliteitskaart. Problemen in de bedrijfsvoering die we over 2007 nog aanmerkten als één onvolkomenheid, kunnen in ons oordeel over 2008 en 2009 als verschillende onvolkomenheden zijn onderscheiden. Dit effect doet zich voor bij de Ministeries van BuiZa, Justitie, Defensie, VenW en VWS.

Hardnekkige onvolkomenheden doen zich voor in:

• het voorschottenbeheer en het beheer huisvesting in het buitenland bij het Ministerie van BuiZa (sinds 1997 respectievelijk 2004);

• het subsidiebeheer bij het Ministerie van VWS (sinds 1999);

• het contractbeheer (inclusief Europese aanbestedingen) bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) (sinds 2001);

• het materieelbeheer en financieel beheer bij het Ministerie van Defensie (sinds 2001 respectievelijk 2004);

• het personeelsbeheer bij het Ministerie van Justitie (sinds 2002);

• de financiële functie bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening (VROM) (sinds 2004); en

• het verplichtingenbeheer bij het Ministerie van VenW (sinds 2004).

Overigens constateren we bij bijna alle ministeries één of meer onvolkomenheden in het inkoopproces; vaak hebben deze te maken met het niet naleven van Europese aanbestedingsrichtlijnen, het slecht bijhouden van contractregisters en tekortschietend beheer van contracten.

Als een minister volgens ons te weinig doet om (ernstige) onvolkomenheden op te lossen kunnen wij overgaan tot het maken van bezwaar. Voorafgaand daaraan kunnen wij een bezwaaronderzoek uitvoeren om vast te stellen wat de onderliggende oorzaken van de problemen zijn. Het inzetten van de bezwaarprocedure is een signaal dat er dringend maatregelen nodig zijn.

De onvolkomenheden in het beheer over 2008 bij het Ministerie van Justitie en bij het Ministerie van Financiën (Belastingdienst) waren zodanig dat wij daar over 2009 een bezwaaronderzoek naar hebben uitgevoerd. Op basis van de uitkomsten van die onderzoeken concluderen wij dat wij bij geen van beide ministeries bezwaar hoeven te maken, doch het bezwaaronderzoek bij het Ministerie van Justitie moet wel nog een jaar verlengd worden.

Daarnaast zullen wij over 2010 de ontwikkeling in het financieel beheer bij vier andere ministeries nauwlettend volgen. Bij die ministeries hebben wij doelen geformuleerd voor de verbeteringen die in het financieel beheer van die ministeries moeten optreden. Waar die doelen niet worden behaald zullen wij bij de afronding van het onderzoek over 2010 overwegen om direct over te gaan tot het maken van bezwaar. Het betreft noodzakelijke verbeteringen in:

• het voorschottenbeheer bij het Ministerie van BuiZa;

• de informatievoorzieningsketen bij het Ministerie van Financiën;

• het contractbeheer (inclusief Europese aanbestedingen) bij het Ministerie van SZW;

• het subsidiebeheer bij het Ministerie van VWS.

Binnen de rijksoverheid vinden veranderingen plaats die gericht zijn op het voorkomen en verminderen van controle- en verantwoordingslasten. De Algemene Rekenkamer onderschrijft dit streven. Wel vragen wij aandacht voor een doelmatige uitwerking van dit steven. Het kind moet niet met het badwater worden weggegooid. Het hoge niveau van rechtmatigheid en verantwoording dat Nederland in internationaal verband kenmerkt, dient te worden gehandhaafd. Vermindering van de administratieve lasten in de (afsluitende) verantwoordings- en controlefase van de subsidiecycli wordt vooral bereikt door heldere keuzen en een goed ontworpen beheer van de subsidieregeling. Dit is noodzakelijk voor de verantwoording en controle van specifieke uitkeringen, en voor een geslaagde invoering van het nieuw uniform subsidiekader. De overgangsperiode waarin het nieuw subsidiekader in de bestaande subsidieregelgeving ingevoerd wordt biedt tegelijkertijd een goede kans op het subsidiebeheer verder op orde te brengen.

Financiële informatie

Gedurende 2009 was net als in de jaren vóór de kredietcrisis sprake van een hoog niveau van rechtmatigheid van de verplichtingen, ontvangsten en uitgaven. Zo bedroeg het totaal aan fouten en onzekerheden in de uitgaven over 2009 € 745,1 miljoen, wat niet meer is dan 0,32% van het totaal van € 246,7 miljard aan uitgaven 2009.

Bij twee ministeries (VROM en VWS) waren de onrechtmatigheden echter zo groot dat zij de tolerantiegrens voor het jaarverslag als geheel hebben overschreden. Wij zien af van het maken van bezwaar maar blijven het terugdringen van deze fouten in 2010 wel volgen.

Slotwetten 2009

De Staten-Generaal autoriseren de bedragen die de minister mag uitgeven wanneer zij de begrotingswetten en de eerste en tweede suppletoire wetten aannemen. In de slotwet mogen geen beleidsmatige mutaties zijn opgenomen, omdat daar geen beleidsinhoudelijke behandeling van plaatsvindt. De overschrijdingen in de verplichtingen over 2009 bedroegen in totaal € 11 191,9 miljoen tegen € 6 986,8 miljoen over 2008. De overschrijdingen in de uitgaven bedroegen over 2009 € 8 198,1 miljoen tegen € 12 207,9 miljoen over 2008. Het valt ons op dat de overschrijdingen per ministerie soms erg groot zijn. Omdat het hier deels gaat om een toename van begrotingsoverschrijdingen die niet eerder in de begrotingscyclus zijn aangekondigd en waarvan geen beleidsinhoudelijke behandeling meer mogelijk is, lijkt dit te duiden op een minder effectief beheer in de begrotingscyclus.

Verklaring van goedkeuring

Wij hebben de in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2009 opgenomen rijksrekening en de Saldibalans van het Rijk 2009 goedgekeurd, onder voorbehoud dat de Staten-Generaal de bij de rijksrekening behorende slotwetten aannemen.

1 INLEIDING

Op de derde woensdag in mei, in 2010 is dat 19 mei, is het Verantwoordingsdag. De minister van Financiën biedt dan het Financieel Jaarverslag Rijk 2009 en de 28 jaarverslagen over 2009 aan de Tweede Kamer aan.

Wij publiceren op Verantwoordingsdag onze rapporten bij die jaarverslagen over 2009 en ons rapport Rijk verantwoord 2009, waarin onze verklaring van goedkeuring bij de rijksrekening en de Saldibalans van het Rijk 2009 is opgenomen. Daarnaast informeren wij de Tweede Kamer in Rijk verantwoord 2009 over de bedrijfsvoering van de departementen en over de verantwoording die de ministers daarover afleggen in hun jaarverslagen.

Het doel van dit rapport is tweeledig. Allereerst ondersteunen wij met onze wettelijke oordelen de Staten-Generaal bij het verlenen van decharge aan de ministers over het in het voorgaande jaar gevoerde beheer. Ten tweede willen wij met dit rapport bijdragen aan een betere publieke verantwoording door de overheid.

De belangrijkste bevindingen staan kort opgesomd in de samenvatting van dit rapport. De opbouw van ons rapport is in lijn met het door de Tweede Kamer gewenste verband van beleid (hoofdstuk 2), bedrijfsvoering (hoofdstuk 3) en financiën (hoofdstukken 4 en 5). Deze wens is door de Tweede Kamer geuit in haar rapport Jaarverslag in de politieke arena (Tweede Kamer, 1998), door het kabinet vertaald in de nota Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB) (Financiën, 1999). In ons rapport staan zowel onze oordelen over de aspecten die wij vanuit onze wettelijke controletaak hebben onderzocht, als onze bevindingen over de aspecten die wij aanvullend op die wettelijke taak in ons onderzoek betrekken, om bij te kunnen dragen aan een goede publieke verantwoording.

Een bijzondere omstandigheid is de kredietcrisis die het kabinet noopte tot bijzondere maatregelen. Wij staan hierbij stil in hoofdstuk 6 van dit rapport.

Goede publieke verantwoording: beleidsinformatie, bedrijfsvoering, financiële informatie

Wij zijn van mening dat in een democratische rechtsstaat een goede publieke verantwoording door de overheid een vereiste is. Wij vinden dat de overheid te allen tijde publieke verantwoording moet kunnen afleggen over de rechtmatigheid van de het beheer van de middelen, de effectiviteit en efficiency van beleid en behartiging van publieke taken, de integriteit van de overheid en over de mate waarin de overheid de bedrijfsvoering beheerst (of ook wel: «in control» houdt).

Figuur 1 geeft een overzicht van publieke verantwoording als onderdeel van goed openbaar bestuur. Zie voor een compleet overzicht van goed openbaar bestuur www.rekenkamer.nl.

Figuur 1. Publieke verantwoording als onderdeel van goed openbaar bestuur

Figuur 2 laat zien welke onderdelen van de jaarverslagen en het Financieel jaarverslag van het Rijk wij onderzoeken.

Onze wettelijke oordelen vloeien voort uit onze, in de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) omschreven, controletaken. Ze betreffen:

• de totstandkoming van de informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering;

• het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer;

• de ten behoeve van dat beheer bijgehouden administraties;

• de financiële informatie in de jaarverslagen;

• de departementale saldibalansen.

Verder stellen wij een verklaring van goedkeuring op over de in het financieel jaarverslag van het Rijk opgenomen rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk, en de saldibalans van het Rijk.

Aanvullend op de totstandkoming van informatie besteden we aandacht aan de beschikbaarheid van de beleidsinformatie. Ten slotte gaan we nader in op het bij enkele departementen lopende experiment «Verbeteren verantwoording en begroting», en op het rijksbrede experiment «Tolerantiegrenzen».

2 BELEID EN BELEIDSINFORMATIE RIJKSBREED 2009

Op Prinsjesdag, de derde dinsdag in september, presenteert het kabinet de begroting met daarin de plannen voor het komende jaar. Ruim anderhalf jaar later presenteren de ministers hun jaarverslagen over datzelfde jaar. Dit doen zij op Verantwoordingsdag, de derde woensdag in mei.

De functie van de jaarverantwoording is tweeledig. Ten eerste kunnen kabinet en Tweede Kamer nagaan in hoeverre de gestelde doelen in het voorbije jaar zijn bereikt en of dit binnen de vastgestelde budgettaire kaders is gebeurd. Op basis van die kennis kunnen zij desgewenst bijsturen. Ten tweede keurt de Tweede Kamer de slotwetten goed en verleent zij de ministers decharge voor het gevoerde financieel beheer. Het verantwoordingsdebat en de verantwoordingsstukken zouden hier zo goed mogelijk op toegesneden moeten zijn.

In 2009 was voor het derde opeenvolgende jaar sprake van een experiment binnen het begrotings- en verantwoordingsproces. De jaarverslagen 2009 van de ministers van BuiZa, LNV, VROM en VWS en van de ministers voor Jeugd en Gezin (JenG) en Wonen, Wijken en Integratie (WWI) maken deel uit van dit experiment. Deze jaarverslagen zijn anders van vorm en inhoud dan de reguliere jaarverslagen.

In dit hoofdstuk beschrijven wij eerst de bevindingen van ons onderzoek naar de beleidsinformatie in de reguliere jaarverslagen (§ 2.1). Daarna schetsen we een beeld van de beleidsinformatie in de experimentele jaarverslagen (§ 2.2) en gaan we in op de totstandkoming van de beleidsinformatie in alle jaarverslagen (§ 2.3). In § 2.4 doen wij verslag van de praktijktoetsen die wij dit jaar voor het eerst hebben uitgevoerd. In deze praktijktoetsen bekijken we wat de bijdrage van het beleid is geweest aan de oplossing van een maatschappelijk probleem, en gaan we na of het voor dit beleid bestemde geld besteed is aan de afgesproken doelen. Wij hebben twintig praktijktoetsen verricht.

2.1 Beschikbaarheid van beleidsinformatie

Het kabinet en de Tweede Kamer hebben bruikbare verantwoordingsinformatie nodig over de mate waarin beleidsdoelstellingen zijn bereikt, prestaties zijn geleverd, en begrote gelden zijn besteed. Op basis van die informatie kunnen zij het beleid desgewenst bijsturen. Hiertoe dienen de jaarlijkse begrotings- en verantwoordingsstukken. Om de gebruikers van deze jaarstukken beter in staat te stellen hun taken te vervullen, is in 1999 het VBTB-principe (Financiën, 1999) ingevoerd. Ministers behoren sindsdien in de departementale begrotingen voor ieder beleidsartikel antwoord te geven op de vragen: «Wat willen we bereiken?», «Wat gaan we daarvoor doen?» en «Wat mag het kosten?». Deze vragen worden de drie W-vragen genoemd.

In de jaarverslagen geven de ministers vervolgens voor elk beleidsartikel antwoord op de vragen: «Hebben we bereikt wat we ons hadden voorgenomen?», «Hebben we daarvoor gedaan wat we van plan waren te doen?» en «Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?». Deze vragen worden de drie H-vragen genoemd.

De Algemene Rekenkamer beoordeelt ieder jaar in hoeverre in de begrotingen en de jaarverslagen informatie beschikbaar is die antwoord geeft op respectievelijk de drie W-vragen en de drie H-vragen. Wij achten deze informatie beschikbaar wanneer deze dekkend en concreet, oftewel specifiek, meetbaar en tijdgebonden is.

Onze beoordelingen van de Begrotingen 2009 staan beschreven in de factsheets over de beschikbaarheid van beleidsinformatie (Algemene Rekenkamer, 2008).

In de rijksbrede kwaliteitskaart 2009 deel I (zie volgende pagina) staat per beleidsartikel aangegeven hoeveel procent van de gerealiseerde uitgaven in de (reguliere) jaarverslagen 2009 wordt toegelicht met beleidsinformatie. Wanneer 90% of meer van de gerealiseerde uitgaven op een artikel is toegelicht met beleidsinformatie, is het betreffende vakje wit gekleurd. Wanneer uitgaven zijn gedaan waarvoor niet is aangegeven of de minister ermee heeft bereikt wat hij zich had voorgenomen en/of hij daarvoor heeft gedaan wat hij van plan was, is het betreffende vakje naast het genoemde artikel oranje gekleurd. Wanneer de minister niet uitlegt waarom deze beleidsinformatie niet beschikbaar is, staat er in het betreffende vakje een sterretje.

In dit deel van de kwaliteitskaart zijn de experimentele jaarverslagen (van de ministers van BuiZa, LNV, VROM en VWS en van de ministers voor JenG en voor WWI) niet opgenomen. In deze jaarverslagen hoeft in het kader van het experiment «Verbeteren verantwoording en begroting» geen informatie over de realisatie van doelen en prestaties op het niveau van beleidsartikelen te worden opgenomen. Daarom hebben we ons onderzoek naar de beschikbaarheid van deze beleidsinformatie niet uitgevoerd voor deze jaarverslagen. In § 2.2 gaan wij in op onze bevindingen over de beleidsinformatie in de experimentele jaarverslagen.

2.1.1 Informatie over effecten: Hebben we bereikt wat we ons hadden voorgenomen?

Wij hebben voor de acht ministeries die niet deelnemen aan het experiment Verbeteren verantwoording en begroting onderzocht in hoeverre er verantwoordingsinformatie over bereikte effecten beschikbaar is. In totaal gaat het bij deze ministeries om 73 beleidsartikelen. Bij 29 van deze artikelen, waarop bij elkaar € 44,3 miljard verantwoord is, hebben de ministers in de jaarverslagen maar voor minder dan de helft aangegeven of zij daarmee bereikt hebben wat ze wilden bereiken. Bijna overal wordt door de verantwoordelijke minister uitgelegd1 waarom deze informatie ontbreekt. Bij vijf van de 29 artikelen ontbreekt deze uitleg echter.

De ministers maken vaak gebruik van de mogelijkheid om uit te leggen waarom zij het niet zinvol of relevant vinden om concrete informatie over doelrealisatie en geleverde prestaties op te nemen. Dit is het zogenoemde comply or explain-principe. Steeds vaker stellen ministers in hun jaarverslagen dat de realisatie van algemene en/of operationele doelstellingen niet kan worden toegelicht. Dit gebeurde in 2007 bij 28% van de doelstellingen, in 2008 bij 34% en in 2009 bij 41% van de doelstellingen (zie figuur 4 hierna).

Als de mate van doelrealisatie in zoveel gevallen niet kan worden toegelicht, komt de vraag op of de doelstellingen anders geformuleerd zouden moeten worden. Hoe concreter een doelstelling wordt omschreven, hoe groter de kans om de realisatie ervan vast te kunnen stellen. Vanuit het oogpunt van de informatiepositie van de Tweede Kamer vinden wij het een zorgelijke ontwikkeling dat het percentage niet toegelichte doelstellingen stijgt.

2.1.2 Informatie over prestaties: Hebben we daarvoor gedaan wat we van plan waren te doen?

Verantwoordingsinformatie over de geleverde prestaties is eveneens niet overal beschikbaar. De ministers hebben over € 37 miljard van hun uitgaven maar voor maximaal 50% verantwoording afgelegd in hun jaarverslag over of zij daarmee hebben gedaan wat ze zouden doen. Het gaat om vijftien beleidsartikelen waarvan meer dan 50% van de beleidsinformatie over geleverde prestaties niet beschikbaar is. In veel gevallen legt de verantwoordelijke minister uit waarom daar geen verantwoordingsinformatie over is opgenomen. Toch blijft van minimaal € 4,5 miljard onduidelijk of dit geld is uitgegeven aan de prestaties die de Tweede Kamer in de begroting had opgenomen. De betreffende ministers geven daarvoor geen verklaring.

Wanneer concrete informatie over doelrealisatie en/of geleverde prestaties ontbreekt in de jaarverslagen, kan de Tweede Kamer niet goed beoordelen of de ministers de uitgaven hebben gedaan conform de begrotingswet.

Wij bevelen aan om de doelstellingen en de daarvoor te leveren prestaties in de begrotingen voor 2011 zo concreet (specifiek, meetbaar en tijdgebonden) mogelijk te formuleren. Dit vergroot de kans dat in de jaarverslagen voldoende informatie over de realisatie van prestaties en effecten kan worden opgenomen.

2.1.3 Informatie over de kosten van beleid: Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?

In de Jaarverslagen 2009 is voor het overgrote deel van de beleidsartikelen aangegeven (zie ook figuur 4 op de volgende pagina) of de omvang van de gerealiseerde uitgaven conform de begroting was. Een uitzondering is het Jaarverslag 2009 van de minister van Defensie. De minister legt daarin op een aantal punten nog onvoldoende verantwoording af over de gerealiseerde uitgaven. Het gaat om uitgaven in de artikelen 20, 21, 22 en 23 die niet gekoppeld zijn aan een operationele doelstelling. Deze uitgaven naderen de € 450 miljoen en het jaarverslag maakt niet inzichtelijk waaraan het ministerie deze uitgaven heeft besteed. Over het geheel genomen heeft Defensie overigens wel beter inzicht gegeven in de uitgaven.

Om de ontwikkeling van de beschikbaarheid van beleidsinformatie in de jaarstukken in de tijd te laten zien presenteren we in figuur 4 de rijksbrede beschikbaarheid van de beleidsinformatie in de reguliere jaarverslagen1 over 2006, 2007, 2008 en 2009 en in de begrotingen van 2006, 2007, 2008, 2009 en 2010.

Figuur 4. Informatie over beleid in begrotingen en jaarverslagen

2.2 Experiment verbeteren verantwoording en begroting

De Jaarverslagen 2009 van de ministers van BuiZa, LNV, VROM en VWS en van de ministers voor JenG en voor WWI maken deel uit van het experiment «Verbeteren verantwoording en begroting».

2.2.1 Aanleiding en inhoud van het experiment

Het experiment «Verbeteren verantwoording en begroting» is eind 2007 gestart. Tijdens het verantwoordingsdebat op 22 mei 2007 (Tweede Kamer, 2007, p. 6115–6150) uitte de Tweede Kamer haar zorgen over het verantwoordingsproces. De jaarverantwoording was volgens de Tweede Kamer te weinig politiek opgesteld en te weinig op hoofdlijnen. Daarnaast ontbrak het in de jaarverantwoording aan een koppeling tussen de beleidsvoornemens en de beleidsresultaten. Naar aanleiding van deze signalen besloot het vierde kabinet-Balkenende, in overleg met de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer, een experiment uit te voeren binnen het begrotings- en verantwoordingsproces. Met het experiment beoogde het kabinet twee zaken: (1) het aanbrengen van meer scherpte en politieke relevantie in begroting en jaarverslag en (2) het verminderen van de verantwoordingslasten voor de departementen.

Het experiment «Verbeteren verantwoording en begroting» loopt tot en met Verantwoordingsdag in mei 2010. Door de val van het kabinet zal de Tweede Kamer de afzonderlijke jaarverslagen pas in het najaar behandelen, tegelijk met de begroting voor 2011. Het Ministerie van Financiën en de Algemene Rekenkamer zullen het experiment evalueren en deze evaluatie bespreken met de Tweede Kamer. Als gevolg van de latere behandeling van de jaarverslagen zal de evaluatie ook later worden afgerond.

Op hoofdlijnen bestaat het experiment uit de volgende onderdelen:

• het uitbrengen van de jaarlijkse verantwoordingsbrief van de minister-president met toelichting op de voortgang van de kabinetsprioriteiten;

• het centraal stellen van de kabinetsprioriteiten in de departementale beleidsagenda (begroting) en het beleidsverslag (jaarverslag);

• het reduceren van de omvang van de jaarverslagen van de Ministeries van BuiZa, VROM, LNV, VWS, JenG en WWI door:

– de informatie in de beleidsartikelen te beperken tot financiële informatie;

– de niet-financiële beleidsinformatie alleen op te nemen in het beleidsverslag en te beperken tot de kabinetsprioriteiten en/of departementale prioriteiten;

– de beleidsconclusies alleen op te nemen in het beleidsverslag en te koppelen aan de kabinetsprioriteiten en de eventuele departementale prioriteiten.

Het experiment zal aan de hand van de volgende randvoorwaarden worden beoordeeld:

• Is er informatieverlies voor de Tweede Kamer opgetreden? Zo ja, is dit informatieverlies ongewenst?

• Is de kwaliteit van de begroting en de verantwoording op een gelijk niveau gebleven?

• Is de koppeling tussen begrotings- en verantwoordingsinformatie voldoende gewaarborgd?

Centraal staat de vraag of in het experiment volledig recht wordt gedaan aan het budgetrecht van de Tweede Kamer.

Voor de experimentele Jaarverslagen 2009 hebben wij voor enkele onderdelen van het experiment onderzocht of de uitvoering ervan gebeurt volgens de afspraken.

2.2.2 Kwaliteit van de verantwoording en informatiepositie Tweede Kamer

Beschikbaarheid van beleidsinformatie

Eén van de wijzigingen die in de experimentele jaarstukken is aangebracht om het doel aanbrengen van meer scherpte en politieke relevantie in begroting en jaarverslag te bereiken, is het weglaten van de niet-financiële beleidsinformatie uit de beleidsartikelen. De informatie over de prioriteiten van het kabinet en van de departementen in de beleidsagenda’s en de beleidsverslagen komt op die manier centraal te staan. Bij de artikelen wordt alleen nog financiële informatie opgenomen.

Voor de experimentele jaarverslagen betekent dit dat de beleidsartikelen geen samenhangend beeld van de beleidsuitvoering meer geven. Ook is de informatie in het jaarverslag niet meer volledig, doordat over de niet-prioritaire onderwerpen in principe geen informatie meer over prestaties en effecten wordt opgenomen. Er treedt dus informatieverlies op.

Voor de experimentele jaarverslagen is afgesproken dat daar alleen nog prestatie-informatie en effectinformatie over de prioriteiten in staat. Deze informatie moet in de beleidsverslagen worden opgenomen. De ministers dienen in die beleidsverslagen specifiek, meetbaar en tijdgebonden aan te geven wat zij tot nu toe hebben bereikt en wat zij daarvoor hebben gedaan. In het licht van het eerder genoemde informatieverlies in de beleidsartikelen van experimentele jaarverslagen, hebben wij extra aandacht besteed aan de beschikbaarheid van informatie in de beleidsverslagen van deze jaarverslagen. Uit ons onderzoek blijkt dat in de experimentele jaarverslagen maar voor ongeveer de helft van de prioriteiten wordt aangegeven wat de minister bereikt heeft. Voor de meeste prioriteiten staat wel wat de minister gedaan heeft om zijn doel te bereiken. De informatie die ministers daarover verstrekken, sluit echter niet altijd aan bij de prestaties die in de begroting zijn vastgelegd door de Tweede Kamer. Ten slotte is de informatie over de prioriteiten in het beleidsverslag niet altijd gemakkelijk tot de afzonderlijke beleidsartikelen te herleiden.

Koppeling tussen doelen, prestaties en geld

Conform het experiment is in het beleidsverslag een «koppelingstabel» opgenomen met de financiële consequenties van de kabinetsprioriteiten. In deze tabel staat welke begrotingsgelden zijn toegewezen aan welke prioriteiten. Aan de hand van deze koppelingstabellen hebben wij voor de experimentele jaarverslagen berekend hoeveel procent van de begroting in de koppelingstabel in het beleidsverslag wordt afgedekt. De verschillen tussen de ministeries zijn erg groot en variëren van 88,1% voor het Ministerie van BuiZa tot 2,2% voor het Ministerie van VWS. Ook hier is sprake van informatieverlies. De uitkomsten zijn in tabel 1 weergegeven.

De koppelingstabel zou aansluiting van de beleidsinformatie over prioriteiten in het beleidsverslag met de financiële informatie in de artikelen moeten bieden. Uit ons onderzoek blijkt echter dat deze aansluiting vaak niet toereikend is. Het komt regelmatig voor dat beleidsartikelen in de tabel geheel aan een kabinetsprioriteit worden toegerekend, terwijl in de praktijk niet alle uitgaven van het artikel aan de prioriteit worden besteed.

Beleidsconclusies

De departementale verantwoordingsstukken dienen, conform de motie-Vendrik (Tweede Kamer, 2002) concrete en relevante beleidsconclusies te bevatten. Wij constateren dat de ministers in de beleidsverslagen van de experimentele jaarverslagen bij ongeveer 40% van de beleidsconclusies niet aangeven of er aanleiding is om het beleid aan te passen of om juist op dezelfde voet door te gaan. Het is volgens ons van belang dit wel te doen in die gevallen waarin de beleidsconclusies aangeven dat het beleid minder succesvol was dan beoogd.

De effectiviteit van de jaarverantwoording is erbij gebaat als de Kamerleden bij de voorbereiding op het debat beschikken over (in de jaarverslagen opgenomen) concrete beleidsconclusies. De scherpte en relevantie van de beleidsconclusies zoals die nu worden geformuleerd, zijn naar onze mening vaak onvoldoende.

Doordat de prioriteiten in het beleidsverslag niet altijd gemakkelijk aan afzonderlijke beleidsartikelen te koppelen zijn, is het niet duidelijk op welke informatie de beleidsconclusies zijn gebaseerd.

2.2.3 Aansluiting opeenvolgende begrotings- en verantwoordingsinformatie

Als gevolg van het experiment staan bij elk departement de kabinetsprioriteiten centraal in begroting (in de beleidsagenda) en jaarverslag (in het beleidsverslag). Deze prioriteiten hebben doorgaans een kortere levensduur dan de begrotingsindeling en de begrotingsadministratie. Een nieuw kabinet zou nieuwe/andere prioriteiten kunnen stellen. Als de focus op kabinetsprioriteiten in de jaarstukken gehandhaafd blijft, dreigt de opzet van de begroting en het jaarverslag regelmatig te moeten worden aangepast. Ontwikkelingen in de tijd en veranderingen en verschuivingen tussen opeenvolgende begrotingen en jaarverslagen zijn voor de Tweede Kamer dan minder goed waarneembaar.

2.3 Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslagen over gevoerd beleid

De Algemene Rekenkamer geeft elk jaar oordelen over de totstandkoming van de informatie over het gevoerde beleid bij de departementale jaarverslagen. Om tot deze oordelen te komen onderzoeken wij jaarlijks één of enkele effect- of prestatiegegevens per departement. Op grond van ons onderzoek over 2009 hebben we vastgesteld dat de informatie over dertien van de achttien onderzochte effect- en prestatiegegevens op deugdelijke wijze tot stand is gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.

Uitzondering hierop is de niet geheel deugdelijke totstandkoming van de prestatiegegevens over de operationele gereedheid in het jaarverslag van de minister van Defensie. Door onvoldoende documentatie en het ontbreken van procesbeschrijvingen is de controleerbaarheid van de informatie op verschillende punten onvoldoende.

Verder is het prestatiegegeven Het percentage gemeenten met een afstandscriterium voor coffeeshops nabij scholen in het jaarverslag van de minister van Justitie door onjuist gebruik van onderliggend cijfermateriaal niet op deugdelijke wijze tot stand gekomen.

De volgende maatregelen bieden mogelijkheden om de totstandkoming van de beleidsinformatie verder te verbeteren:

• het vernieuwen van oude, complexe, geautomatiseerde systemen bij het Ministerie van Justitie ten behoeve van de samenvoeging van informatie uit decentrale systemen;

• het verbeteren van de dossiervorming voor de totstandkoming van de informatie over het beleid van de minister van LNV en de minister van VWS;

• het uitbreiden van het toezicht op de betrouwbaarheid van de beleidsinformatie die externe partijen aanleveren aan het Ministerie van VenW;

• het verbeteren van de beschrijving van het totstandkomingsproces en het adequaat uitvoeren van toezicht en de toetsing bij het Ministerie van OCW;

• het beter waarborgen van de betrouwbaarheid van de informatie uit de verschillende administraties van het Ministerie van Defensie en het Ministerie van Justitie.

Voor meer informatie over deze punten verwijzen wij u naar onze rapporten bij de desbetreffende jaarverslagen 2009.

2.4 Praktijktoetsen

Het rapport Staat van de beleidsinformatie 2010, dat ook op Verantwoordingsdag (19 mei 2010) wordt gepubliceerd, is gebaseerd op de uitkomsten van onze «praktijktoetsen» die zijn opgenomen in onze rapporten bij de departementale jaarverslagen. In deze paragraaf geven wij de belangrijkste bevindingen uit Staat van de beleidsinformatie 2010 weer.

We hebben gekeken naar het beleid gericht op twintig maatschappelijke problemen, van vermindering van administratieve lasten tot beter onderwijs in Mali. We zijn nagegaan wat degenen voor wie het betreffende beleid is bedoeld, daarvan ervaren. Wie maken gebruik van een bepaalde maatregel? Heeft de maatregel het gewenste effect? Hoe wordt hierover uiteindelijk verantwoording afgelegd?

De uitkomsten van de twintig praktijktoetsen lopen uiteen. Toch zien we een aantal trends. Die trends hebben betrekking op hoe het Rijk omgaat met beleidsinformatie vooraf (van probleem naar overheidsinterventie) en beleidsinformatie achteraf (van overheidsinterventie naar verantwoording).

Van probleem naar overheidsinterventie

Om te bepalen hoe een probleem kan worden opgelost, moet de rijksoverheid eerst goed zicht krijgen op de aard en de omvang van dat probleem. In enkele gevallen zien we dat de rijksoverheid daartoe gerichte initiatieven onderneemt, bijvoorbeeld door onderzoek, metingen of maatschappelijke consultatie. Dit zagen we onder andere bij de praktijktoetsen Vermindering administratieve lasten, 5% groei op het spoor en Kinderen doen mee.

Het blijkt niet altijd even eenvoudig om doelgroepen in kaart te brengen. Soms is er sprake van een afbakeningsprobleem: wieworden precies geraakt door een probleem en wie niet? Soms ook zijn doelgroepen wel duidelijk af te bakenen, maar is moeilijk te achterhalen op welke wijze een groep geraakt wordt door een probleem. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de veteranenzorg.

Vervolgens moet de overheid beslissen op welke aspecten van een probleem zij haar acties wil richten. Hoe gaat het beleid er inhoudelijk uitzien, welke instrumenten worden ingezet en welke aannames worden daarbij gehanteerd? Bij enkele praktijktoetsen zagen we dat het Rijk probeert om de aannames expliciet te benoemen, bijvoorbeeld bij het tegengaan van Overlast en verloedering en bij de praktijktoets Bewonersinitiatieven.

In veel gevallen werkt de overheid samen met andere overheden of met intermediaire organisaties, die rijksbeleid uitvoeren of eigen beleid hebben om problemen aan te pakken. Dit zien we onder andere bij de praktijktoetsen Kinderen doen mee, Verhogen van het aandeel vrouwelijke hoogleraren en Goed en toegankelijk basisonderwijs in Mali. Dergelijke samenwerking heeft gevolgen voor de mate waarin de rijksoverheid de aanpak van problemen zelf kan sturen.

Van overheidsinterventie naar verantwoording

Tussen het formuleren van rijksbeleid en het realiseren van oplossingen zit dus een aantal inhoudelijke stappen. Bovendien zijn vaak verschillende actoren betrokken bij de formulering en realisering van beleid. Die stappen en actoren zijn bepalend voor de mate waarin het beleid van de rijksoverheid kan bijdragen aan de oplossing van een probleem en voor de mogelijkheden van de rijksoverheid om zich hierover te verantwoorden.

Bij de meeste praktijktoetsen zien we dat de jaarverslagen van departementen onvolledig zicht bieden op de samenhang tussen overheidsinterventie en het daarmee gemoeide geld enerzijds, en de effecten van beleid, ofwel de mate waarin het probleem is opgelost, anderzijds.

Een van de mogelijke oorzaken daarvoor is dat de middelen waarmee de rijksoverheid prestaties levert verdeeld staan over verscheidene beleidsartikelen en begrotingen. Dit zien we onder andere bij de praktijktoets Bestrijding van kinderporno op internet en bij de kabinetsprioriteit Reductie van overlast en verloedering.

Ook de samenwerking met andere partijen kan van invloed zijn op de mogelijkheden van de rijksoverheid om zich over beleid en effecten te verantwoorden. Als andere overheden, of bedrijven en organisaties betrokken zijn bij de aanpak van een probleem, laat de precieze bijdrage van de rijksoverheid aan de oplossing zich niet altijd eenduidig bepalen.

Lerende overheid

Hoewel de aanpak die wij dit jaar hebben gevolgd deels nieuw is en de uitkomsten van de afzonderlijke praktijktoetsen uiteenlopen, zien wij een duidelijk verband met conclusies die wij in eerdere onderzoeken hebben getrokken.

Het ontbreken van de onderbouwing van overheidsinterventies hebben we genoemd in de Staat van de beleidsinformatie 2009, net als het beperkte inzicht in de samenhang tussen geld en prestaties. In de Staat van de beleidsinformatie 2010 en in Financiële verhoudingen tussen bestuurslagen uit 2010, geven we twee verklaringen voor dit beperkte inzicht. Doordat verschillende departementen en uitvoerders buiten het Rijk – zoals decentrale overheden – het beleid uitvoeren, is niet altijd duidelijk hoe de verantwoordelijkheden zijn verdeeld, en wie waarop is aan te spreken. Daarnaast ontvangt de rijksoverheid niet in alle gevallen relevante informatie over voortgang en realisatie van beleid dat door decentrale overheden wordt uitgevoerd. Dit hangt samen met de wijze waarop de financiering van de decentrale uitvoering vorm krijgt. Hierdoor bereikt niet alle relevante beleidsinformatie zonder meer de Tweede Kamer. Ook in Rijk verantwoord 2008 en Rijk verantwoord 2009concluderen we dat beleidsinformatie die beschikbaar is, niet altijd bruikbaar is om te kunnen beoordelen of prestaties en of de beoogde effecten zijn gerealiseerd. Het is van belang dat tussen rijksoverheid en decentrale uitvoerders daarover goede afspraken worden gemaakt.

De overheid heeft goede beleidsinformatie nodig om haar taken goed te kunnen voorbereiden en uitvoeren, maar ook om zich op een later moment te kunnen verantwoorden over haar handelen. Een goede publieke verantwoording heeft niet alleen betrekking op de financiën, maar ook op een effectieve, efficiënte, responsieve en maatschappelijk verantwoorde uitvoering. Hiermee is ook het belang van goede beleidsinformatie voor het lerend vermogen van de overheid aangegeven.

3 BEDRIJFSVOERING RIJK

Een goed functionerende overheid is transparant en legt verantwoording af over wat zij doet. Bij een goed functionerende overheid is de sturing en beheersing («control») op orde. De sturing en beheersing van de primaire en ondersteunende processen, gericht op het realiseren van taken en doelen van het ministerie, wordt ook wel «bedrijfsvoering» genoemd. Onder de bedrijfsvoering vallen alle bedrijfsprocessen die ervoor zorgen dat een ministerie functioneert.

Wij onderzoeken of de ministeries de bedrijfsvoeringsprocessen goed inrichten en uitvoeren. Als dat volgens ons niet het geval is, rapporteren wij daarover in de rapporten bij de jaarverslagen. Als het probleem dat wij constateren meer is dan een incident, en ook enig (financieel) gewicht heeft, zullen wij het als een onvolkomenheid aanmerken. Bij hardnekkige problemen, bij problemen met een groot (financieel) belang of bij problemen die zich op meer plekken binnen een ministerie voordoen constateren wij een ernstige onvolkomenheid. Als de minister volgens ons te weinig doet om de (ernstige) onvolkomenheden op te lossen, dan kunnen wij overgaan tot het maken van bezwaar. Voorafgaand daaraan kunnen wij een bezwaaronderzoek uitvoeren om vast te stellen wat de onderliggende oorzaken zijn van de problemen in de bedrijfsvoering.

3.1 Kwaliteitskaart bedrijfsvoering

De kwaliteitskaart is een nieuw instrument van de Algemene Rekenkamer, dat we voor het eerst hebben opgenomen in onze rapporten bij de jaarverslagen 2008. De kwaliteitskaart is bedoeld om de uitkomsten van ons rechtmatigheidsonderzoek op een compacte manier te presenteren en plaatst de geconstateerde (ernstige) onvolkomenheden in de bedrijfsvoering in het licht van de totale bedrijfsvoering van het ministerie.

De kwaliteitskaarten zijn opgenomen in de afzonderlijke rapporten bij de jaarverslagen. De kwaliteitskaart bestaat uit twee delen. In deel I zijn onze bevindingen gekoppeld aan de begrotingsartikelen van het ministerie. In deel II van de kwaliteitskaart vormen de organisatieonderdelen van het ministerie en de te beheersen bedrijfsvoeringsprocessen het uitgangspunt. Dit deel van de kaart is mede gebaseerd op de Baseline financieel beheer en materieelbeheer van het Ministerie van Financiën, waarin de normen voor goed financieel beheer en materieelbeheer zijn vastgelegd. In dit deel van de kaart zetten we het aantal onvolkomenheden af tegen het totale aantal mogelijke onvolkomenheden. Het totale aantal mogelijke onvolkomenheden in de bedrijfsvoering van een ministerie wordt bepaald door het aantal beheerdomeinen dat voor een goed functioneren van het ministerie «relevant» respectievelijk «kritisch» is.

Deel II van de kwaliteitskaart maakt ook zichtbaar aan welke onderwerpen de departementale auditdienst en/of wij in de controle over 2009 extra aandacht hebben besteed en waar wij (ernstige) onvolkomenheden hebben geconstateerd. Met extra aandacht van de auditdienst bedoelen wij die aandacht voor de bedrijfsvoering die de reguliere aandacht uit hoofde van de jaarlijkse wettelijke controle overstijgt. Met extra aandacht van de Algemene Rekenkamer doelen wij op ons departementspecifieke en ons rijksbrede onderzoek.

Extra aandacht van de auditdienst en van de Algemene Rekenkamer betekent niet per definitie dat alle aspecten van het desbetreffende beheerdomein in het onderzoek zijn betrokken; de extra aandacht kan ook betrekking hebben op een enkel aspect binnen het beheerdomein.

Voor een verdere toelichting op het instrument kwaliteitskaart verwijzen wij naar onze website: www.rekenkamer.nl. Hier vindt u achtergrondinformatie over de kwaliteitskaart en over de gehanteerde criteria en ordeningsprincipes.

3.2 Rijksbreed beeld bedrijfsvoering

Het rijksbrede beeld over de bedrijfsvoering is gebaseerd op de kwaliteitskaarten uit onze rapporten bij de jaarverslagen. Om te komen tot een rijksbreed beeld hebben we geïnventariseerd hoeveel kritische en hoeveel relevante beheerdomeinen voor de bedrijfsvoering de verschillende ministeries kennen. Vervolgens zijn we nagegaan in welke beheerdomeinen we (ernstige) onvolkomenheden hebben geconstateerd (zie figuur 5 op de volgende pagina).

Bij het Rijk zijn volgens ons in totaal 1 471 beheerdomeinen van belang voor een goed functioneren van de ministeries. Hiervan zijn 429 beheerdomeinen door ons als kritisch aangemerkt en 1 042 beheerdomeinen als relevant. In onze rapporten bij de jaarverslagen 2009 hebben we in totaal 68 onvolkomenheden geconstateerd, waarvan één ernstig. Van de 68 onvolkomenheden hebben we 38 onvolkomenheden geconstateerd in een kritisch beheerdomein en 29 onvolkomenheden in een relevant beheerdomein. Eén onvolkomenheid hebben we niet kunnen toedelen aan een beheerdomein. Het grootste deel van de 68 onvolkomenheden is geconstateerd in de 290 beheerdomeinen waaraan de auditdienst en/of wij extra aandacht hebben besteed in het onderzoek naar de bedrijfsvoering.

Rijksbreed hebben we bij minder dan 5% van de beheerdomeinen een onvolkomenheid geconstateerd. Met enige voorzichtigheid kan geconcludeerd worden dat de bedrijfsvoering van het Rijk redelijk op orde lijkt te zijn. Wel hebben we een ernstige onvolkomenheid geconstateerd in het inkoopbeheer van het Ministerie van Justitie. Het voornaamste probleem is dat de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen bij het kerndepartement en een aantal buitendiensten tekortschiet. Hierin is de afgelopen jaren geen verbetering aangebracht. Daarnaast wijken de Ministeries van BuiZa, van Justitie, van Financiën (Belastingdienst), van Defensie en van VWS af van het rijksbrede beeld. Bij deze ministeries is in meer dan 5% van de beheerdomeinen een onvolkomenheid geconstateerd (zie figuur 6).

Figuur 6. Percentage beheerdomeinen met één of meer onvolkomenheden ten opzichte van het totaal aantal kritische en relevante beheerdomeinen

Van de 68 onvolkomenheden hebben er dertien betrekking op het beheer van subsidies en rijksbijdragen, negentien op het beheer van materiële uitgaven, elf op het beheer van eigendommen en negen op administratieve systemen en/of Informatie-en Communicatietechnologie (ICT).

Figuur 7. Aantal onvolkomenheden per element van de bedrijfsvoering

De onvolkomenheden in het subsidiebeheer doen zich vooral voor bij de Ministeries van VWS en van BuiZa. Bij beide ministeries is sprake van hardnekkige problemen. Sinds 1997 maken wij in onze rapporten bij de jaarverslagen kritische opmerkingen over het voorschottenbeheer bij het Ministerie van BuiZa. Het subsidiebeheer bij het Ministerie van VWS merken wij sinds 1999 aan als een onvolkomenheid. In § 3.4 van dit rapport gaan we nader in op de problemen bij deze twee ministeries.

Bij negen ministeries constateren we één of meer onvolkomenheden in het inkoopproces. Vaak hebben deze te maken met het niet naleven van Europese aanbestedingsrichtlijnen, tekortschietend beheer van contracten en het slecht bijhouden van contractregisters. In § 3.5.8 geven we een overzicht van alle Europese aanbestedingsfouten die we hebben geconstateerd. Bij het Ministerie van Justitie is sprake van dermate veel Europese aanbestedingsfouten dat we de onvolkomenheid hebben aangemerkt als ernstig.

De ouderdom van de onvolkomenheden in de opzet en het beheer van de materiële uitgaven varieert, maar ook hier is bij één ministerie, het Ministerie van SZW, sprake van hardnekkige problemen. Het contractbeheer en de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen merken we bij dit ministerie sinds 2001 aan als een onvolkomenheid. In § 3.4 gaan we hier nader op in.

De elf onvolkomenheden in het beheer van eigendommen doen zich voor bij het Ministerie van Defensie. Dit is bij dit ministerie het belangrijkste primaire proces.

Vier van de negen onvolkomenheden in de administratieve systemen doen zich voor bij het Ministerie van Defensie.

3.3 Ontwikkeling onvolkomenheden

Het toepassen van de kwaliteitskaart brengt met zich mee dat we onvolkomenheden specifiek toedelen aan zowel de elementen van de bedrijfsvoering als aan de organisatieonderdelen van de ministeries. Deze toedeling is specifieker dan voorheen. Problemen in de bedrijfsvoering die we over 2007 nog aanmerkten als één onvolkomenheid, kunnen in ons oordeel over 2008 en 2009 in verschillende onvolkomenheden zijn onderscheiden. Het aantal onvolkomenheden neemt hierdoor toe. Dit effect werd vorig jaar al voor een deel zichtbaar. Het is dus niet mogelijk het aantal onvolkomenheden in 2009 te vergelijken met dat van voorgaande jaren.1 Om toch inzicht te geven in de mate waarin onvolkomenheden worden opgelost, hebben we de 68 onvolkomenheden die we over 2009 hebben geconstateerd, teruggerekend naar onze systematiek van vóór de kwaliteitskaart. Volgens de«oude» systematiek zouden we vijftig onvolkomenheden hebben geconstateerd. Zowel volgens de oude als volgens de nieuwe systematiek is er sprake van één ernstige onvolkomenheid.

Volgend jaar hebben we de kwaliteitskaart drie jaar in gebruik. We hebben dan voldoende historische gegevens om de ontwikkeling van de onvolkomenheden volgens de nieuwe telwijze weer te geven.

Figuur 8

Dit jaar zijn er dertien onvolkomenheden bijgekomen en zijn er zeventien opgelost. Evenals vorig jaar zijn de onvolkomenheden die werden opgelost van recente datum. Van de zeventien onvolkomenheden die dit jaar zijn opgelost, zijn er zeven ontstaan in 2007 en zes in 2008. Dit betekent dat de ministeries nauwelijks voortgang boeken in de aanpak van de hardnekkige problemen (de onvolkomenheden uit 2004 en voorgaande jaren). Een positieve uitzondering is het Ministerie van BuiZa dat er in is geslaagd de problemen op te lossen rond de informatiebeveiliging. Deze problemen dateerden uit 1998.

Hardnekkige onvolkomenheden doen zich voor in:

• het voorschottenbeheer en het beheer huisvesting in het buitenland bij het Ministerie van BuiZa (sinds 1997 respectievelijk 2004);

• het subsidiebeheer bij het Ministerie van VWS (sinds 1999);

• het contractbeheer inclusief Europese aanbestedingen bij het Ministerie van SZW (sinds 2001);

• het materieelbeheer en financieel beheer bij het Ministerie van Defensie (sinds 2001 respectievelijk 2004);

• het personeelbeheer bij het Ministerie van Justitie (sinds 2002);

• de financiële functie bij het Ministerie van VROM (sinds 2004); en

• het verplichtingenbeheer bij het Ministerie van VenW (sinds 2004).

Deze onvolkomenheden staan nader toegelicht onze rapporten bij de jaarverslagen van de betreffende ministeries.

Bij een aantal onvolkomenheden overwegen we bezwaar te maken of voeren we een bezwaaronderzoek uit. We gaan hier in de volgende paragraaf op in.

3.4 Bezwaar en bezwaaronderzoek

Als een minister volgens ons onvoldoende voortgang boekt bij het oplossen van (ernstige) onvolkomenheden in de bedrijfsvoering, kunnen wij overgaan tot het maken van bezwaar ingevolge artikel 89 derde lid Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001). De bezwaarprocedure is bedoeld als signaal dat maatregelen dringend nodig zijn. Voorafgaand aan een bezwaar kunnen wij een bezwaaronderzoek uitvoeren om vast te stellen wat de onderliggende oorzaken zijn van de problemen in de bedrijfsvoering.

3.4.1 Uitgevoerde bezwaaronderzoeken 2009

Ministerie van Justitie

Het inkoopbeheer bij het Ministerie van Justitie merken wij sinds 2005 aan als een onvolkomenheid. Omdat het bedrag aan onrechtmatige inkopen al enkele jaren sterk toenam en pogingen tot verbetering weinig resultaat hadden, hebben we over 2009 een bezwaaronderzoek uitgevoerd. In het onderzoek zijn we nagegaan wat de belangrijkste oorzaken waren van de problemen in het inkoopbeheer en of de voorgenomen maatregelen een structurele oplossing boden. Een op 5 maart 2010 vastgesteld verbeterplan (Justitie, 2010) biedt de minister van Justitie naar onze mening een mogelijkheid om het aantal fouten en onzekerheden in het inkoopbeheer over 2010 te verminderen. Wij zien om deze reden nu af van het maken van bezwaar. We zullen het bezwaaronderzoek wel voortzetten (zie volgende paragraaf).

Ministerie van Financiën

In 2008 en 2009 hebben we een bezwaaronderzoek uitgevoerd bij de Belastingdienst, onderdeel van het Ministerie van Financiën. Onze voornaamste conclusie is dat de Belastingdienst de formele aansturing en regie van de informatievoorzieningsketen (IV-keten) in opzet verbeterd heeft. Omdat het Ministerie van Financiën in 2009 de verbetering van de IV-keten voortvarend ter hand heeft genomen, zien wij af van het maken van bezwaar. Het bezwaaronderzoek zullen we ook niet continueren, aangezien we inmiddels de oorzaken van de onvolkomenheden bij de Belastingdienst hebben kunnen vaststellen.

3.4.2 Bezwaar en bezwaaronderzoek in 2010

Ministerie van Justitie

We hebben besloten in 2010 ons bezwaaronderzoek naar het inkoopbeheer bij Justitie voort te zetten. Komend jaar zullen we de uitvoering van het verbeterplan van Justitie onderzoeken. Indien het Ministerie van Justitie er niet in mocht slagen om eind 2010 te zorgen dat er inkoopplannen zijn, maandelijks wordt gerapporteerd, interne controle plaatsvindt en het bedrag aan onrechtmatigheden in het voorgenomen tempo is gereduceerd, zullen wij volgend jaar overwegen bezwaar te maken ingevolge artikel 89 derde lid CW 2001.

Ministerie van Financiën

Hoewel wij het niet nodig achten het bezwaaronderzoek bij het Ministerie van Financiën voort te zetten, zullen we in 2010 extra aandacht besteden aan de voortgang van de verbeteringen van de onderdelen van de Belastingdienst die deel uitmaakten van het bezwaaronderzoek. De verbeteringen richten zich op de aansturing van de IV-keten. Om zicht te houden op de voortgang van deze verbeteringen hebben we tien mijlpalen gesteld, waaronder deze:

• Acceptatiecriteria zijn geformuleerd conform de eisen die IV-beleid hieraan stelt.

• Op alle managementlagen is duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is. Medewerkers op alle niveaus van de IV-keten zijn bekend met deze verantwoordelijkheidsverdeling.

• Op ieder niveau zijn resultaatafspraken gemaakt en hier wordt aantoonbaar op gemonitord.

• De kwaliteit van het management is aantoonbaar verbeterd.

• Projecten die vanaf de tweede helft van 2010 aanvangen, gebruiken de nieuwe testaanpak.

Een overzicht van alle mijlpalen is opgenomen in ons Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Financiën. Aan de hand van de voortgang zullen wij volgend jaar overwegen bezwaar te maken ingevolge artikel 89 derde lid van de CW 2001.

Ministerie van SZW

Reeds sinds 2001 bestaat bij het Ministerie van SZW een onvolkomenheid in het contractbeheer inclusief Europese aanbestedingen. Wij zullen in 2010 extra aandacht besteden aan de inspanningen van het ministerie om deze langdurige onvolkomenheid op te lossen. Hierbij zullen wij in het bijzonder controleren of de volgende vier aspecten gerealiseerd zijn:

• de volledigheid van contractdossiers;

• een volledige registratie van contracten in het contractenregister;

• de beschikbaarheid en werking van een inkoopinformatiesysteem;

• een toereikende controlfunctie op de inkoopprocessen.

Indien wij onvoldoende verbetering zien, zullen wij volgend jaar overwegen bezwaar te maken ingevolge artikel 89 derde lid van de CW 2001.

Ministerie van VWS

Het Ministerie van VWS heeft in 2009 de problemen in het subsidiebeheer nog niet opgelost. Voor het elfde jaar op rij is dit nu een onvolkomenheid. Wij verwachten dat het Ministerie van VWS in 2010 voldoende verbeteringen in het subsidiebeheer realiseert, en zullen hier in ons onderzoek aandacht aan besteden. Op basis van de inspanningen en de resultaten in 2010 zullen we overwegen bezwaar te maken ingevolge artikel 89 derde lid CW 2001.

Ministerie van BuiZa

Al sinds 1997 staat het voorschottenbeheer bij het Ministerie van BuiZa als (ernstige) onvolkomenheid te boek. Uit ons onderzoek van dit jaar concluderen wij dat er in 2009 wel verbeteringen waarneembaar zijn, maar dat nog steeds sprake is van een onvolkomenheid. Er zijn nog achterstanden bij het rappelbeleid en bij de beoordeling van rapportages over de voortgang van projecten. Ook het sanctiebeleid wordt niet altijd conform de regels uitgevoerd. Tegelijkertijd komen er nieuwe problemen bij door de veranderde context waarbinnen ontwikkelingssamenwerking plaatsvindt (bevoorschotting zonder liquiditeitsbehoefte). Wij bevelen de Minister van BuiZa aan komend jaar verdere stappen te zetten. Is er volgend jaar geen verbetering te constateren, dan zullen we overwegen bezwaar te maken ingevolge artikel 89 derde lid van de CW 2001.

3.5 Rijksbrede aandachtspunten bedrijfsvoering

3.5.1 Subsidies, belastinguitgaven en specifieke uitkeringen

In onze publicatie Inzicht in fiscale stimuleringsmaatregelen, specifieke uitkeringen en subsidies, die tegelijk met dit rapport verschijnt, reiken wij de Tweede Kamer informatie aan die zij kan gebruiken bij de beoordeling van de beleidsalternatieven van de twintig heroverwegingswerkgroepen die onlangs werden gepubliceerd. Wij hebben hiervoor gekeken naar drie typen instrumenten:

• belastinguitgaven (financieel belang in 2010 van € 12,5 miljard);

• specifieke uitkeringen (financieel belang in 2009 van € 15,3 miljard);

• subsidies (financieel belang in 2010 van € 6,1 miljard).

Bij de beoordeling in hoeverre een belastinguitgave, specifieke uitkering of subsidie in aanmerking komt voor heroverweging, is het voor de Tweede Kamer cruciaal dat zij kennis kan nemen van informatie over de effectiviteit van de betreffende financiële regeling. Daarom zijn wij nagegaan of er voor alle belastinguitgaven, specifieke uitkeringen en subsidies evaluaties beschikbaar zijn. Ook hebben we, voor de belastinguitgaven en de specifieke uitkeringen, gekeken of er in de beschikbare evaluaties conclusies stonden die betrekking hebben op de effectiviteit van de regeling. Dit hebben we binnen het kader van dit onderzoek niet gedaan voor subsidies.1 Bij subsidies hebben we wel vastgesteld of er voor de betreffende regeling een einddatum was ingesteld en of er een evaluatie gepland is. Ten slotte hebben we, zowel voor belastinguitgaven en specifieke uitkeringen als voor subsidies, gekeken welk deel van deze regelingen buiten de afbakening van de twintig heroverwegingswerkgroepen is gebleven.

In tabel 2 geven wij de resultaten van dit onderzoek op hoofdlijnen weer.

¹ De aantallen, percentages en bedragen kunnen opgeteld afwijken van de totalen, doordat bepaalde regelingen in meer dan één categorie vallen.

3.5.2 Uniform subsidiekader

Het Ministerie van Financiën heeft in interdepartementaal verband een uniform subsidiekader ontwikkeld dat moet leiden tot vermindering van de controle- en verantwoordingslasten. Begin april 2009 heeft de Algemene Rekenkamer op verzoek van de minister van Financiën een advies uitgebracht over het concept uniform subsidiekader (Financiën, 2009a). Ook over de concept-aanwijzingen voor subsidieverstrekking die het Ministerie van Financiën vervolgens heeft opgesteld, heeft de Algemene Rekenkamer op 17 september 2009 de minister van Financiën geadviseerd (Financiën, 2009b). De aanwijzingen voor de subsidieverstrekking zijn op 15 december 2009 gepubliceerd in de Staatscourant.

De regeling is met ingang van 1 januari 2010 in werking getreden.

Wij vragen de ministers om de huidige wet- en regelgeving voortvarend aan te passen aan het nieuwe subsidiekader en om al bij het ontwerpen (en aanpassen) van subsidieregelingen zorg te dragen voor de condities van een doelmatige verantwoording en controle. Wij wijzen erop dat de invoering van dit nieuwe subsidiekader de ministers een goede gelegenheid geeft om het subsidiebeheer op orde te brengen.

3.5.3 Single information, single audit

Specifieke uitkeringen zijn bestemd voor specifieke doelen die gemeenten of provincies moeten realiseren. Een van de doelstellingen van het kabinet is «Het realiseren van meer beleidsvrijheid voor medeoverheden» (kabinetsdoelstelling 68). Afgeleide doelen zijn de vermindering van het aantal specifieke uitkeringen met 50% (AZ, 2007) verantwoording volgens het principe single information en single audit (sisa) en de uniformering en vermindering van voorwaarden en informatie-eisen (BZK, 2008, p. 78).1 Sisa houdt in dat provincies en gemeenten zich niet over elke specifieke uitkering die zij vanuit het Rijk ontvangen afzonderlijk hoeven te verantwoorden en dat de accountantscontrole van de specifieke uitkeringen deel uitmaakt van de controle van de jaarlijkse financiële verantwoording van gemeenten en provincies. Hiermee zijn de onafzonderlijke verantwoordingen en controles per specifieke uitkering vervallen.

Uit ons onderzoek naar de ontwikkeling van het aantal specifieke uitkeringen en de toepassing van sisa blijkt onder andere het volgende:

• Het streven was om aan het einde van de kabinetsperiode (2011) het aantal specifieke uitkeringen te verminderen tot 45 (BZK, 2008, p. 81). In 2009 blijkt echter dat het aantal specifieke uitkeringen is toegenomen van 101 in 2008 naar 109 in 2009. De toename wordt vooral veroorzaakt door het ontstaan van 27 nieuwe specifieke uitkeringen die worden gefinancierd met middelen uit het Fonds economische structuurversterking (FES). Met een wijziging van de Wet FES wordt beoogd FES-middelen via het Gemeentefonds of het Provinciefonds te verstrekken aan medeoverheden. Het voorstel was om de wet met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2010 in werking te laten treden, maar het onderwerp is controversieel verklaard. Daarnaast zijn negentien specifieke uitkeringen opgeheven.

• Bij meerjarige projecten is op basis van de huidige sisa-verantwoording niet duidelijk of projecten zijn afgerond en het departement over kan gaan tot vaststelling van de uitkering. Dit wordt versterkt als ook nog sprake is van een «t+1-problematiek».1 Uit de sisa-verantwoording is niet af te leiden of de medeoverheid de subsidie aan derden al heeft vastgesteld. Vanaf de sisa-verantwoording 2010 wordt door het Ministerie van BZK een aparte indicator toegevoegd «eindafrekening j/n» waarmee kan worden vastgesteld of de verantwoording compleet is. Om de uitkeringen in een later jaar te kunnen vaststellen moet de wet- en regelgeving van de specifieke uitkeringen bij een aantal departementen worden aangepast.

• In het uniformeren en vereenvoudigen van de wet- en regelgeving voor specifieke uitkeringen moet nog een slag gemaakt worden. Wij dringen al enkele jaren aan op een toetsingskader. Dit leidt tot duidelijkheid en daardoor minder administratieve lasten voor medeoverheden, departementen en accountants bij het opstellen en controleren van verantwoordingen. Wij adviseren hiervoor een gedegen inventarisatie te maken van onduidelijkheden in de wet- en regelgeving. Deze inventarisatie kan vervolgens ook worden gebruikt voor het proces van uniformeren en vereenvoudigen van de wet- en regelgeving.

• Uniformering heeft al wel plaatsgevonden voor de verantwoording van bestedingen via de sisa-bijlage. In 2009 heeft de Stuurgroep specifieke uitkeringen besloten om hiervoor aan te sluiten bij het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Dat betekent overigens wel dat medeoverheden bestedingen niet langer op basis van het kasstelsel maar op basis van het baten-lasten stelsel verantwoorden in de sisa-bijlage. Wij zullen met het Ministerie van BZK nader overleg voeren over de effecten van het gebruik van de twee stelsels voor de verantwoordingen van de ministers.

• Bij een beperkt aantal specifieke uitkeringen wordt door de departementen via de sisa-bijlage nog steeds geen verantwoording aan medeoverheden gevraagd over de rechtmatigheid. Wij adviseren de minister van BZK te coördineren dat hierin wordt voorzien.

3.5.4 MCS

Een managementcontrolsysteem (MCS) is een organisatorische voorziening die tot doel heeft te waarborgen dat een organisatie op beheerste wijze en goed bestuurd haar taken en doelen realiseert, en zich daarover ook kan verantwoorden. Een goed MCS vormt dus een waarborg voor een goede bedrijfsvoering en is voor elk ministerie van belang. In ons rapport Rijk verantwoord 2008 hebben wij toegezegd om in 2009 het instrument MCS in samenspraak met de ministeries verder uit te werken. In maart 2009 hebben we een expertmeeting gehouden waaraan een groot aantal deskundigen, onder meer van de verschillende ministeries, deelnamen. Het verslag van deze bijeenkomst staat op onze website www.rekenkamer.nl.

Voor enkele onderwerpen zijn wij dit jaar rijksbreed nagegaan in hoeverre het departementale MCS een goede beheersing ondersteunt. Het betreft de rol van de Chief Information Officer (CIO), de sturing van grote ICT-projecten, de realisatie van de taakstellingen van de ministeries, de inhuur van externen en de naleving van de Europese aanbestedingsregels. In de volgende paragrafen lichten wij onze bevindingen over deze onderwerpen toe.

3.5.5 ICT

De beheersing van ICT is een belangrijk onderdeel van het MCS van een ministerie. In haar brief aan de Tweede Kamer van 12 december 2008 gaf de minister van BZK aan dat het kabinet de uitvoering en de besturing van grote ICT-projecten bij de ministeries wilde verbeteren (BZK, 2008). Daartoe is inmiddels op alle ministeries een CIO aangesteld en heeft de minister een uniforme rapportage aan de Tweede Kamer over grote ICT-projecten geïntroduceerd. Wij hebben onderzocht hoe de ministeries de rol van de CIO hebben vormgegeven en hoe zij grote ICT-projecten aansturen. Het onderzoek had een verkennend karakter.

Rol CIO

De CIO-rol moet op hoog ambtelijk niveau worden ondergebracht. De wijze waarop de rol wordt vormgegeven is vrij. Wij zijn nagegaan hoe de positionering van de CIO per ministerie is. Dit leidt tot het volgende beeld:

De invulling van de CIO-rol verschilt per ministerie. Het Ministerie van OCW heeft de rol van de CIO ondergebracht bij de SG voor beleidsvraagstukken en bij de plaatsvervangend SG (pSG) voor de bedrijfsvoering. Bij het Ministerie van Financiën is de CIO-rol ondergebracht bij een nieuwe functionaris in het managementteam van het Directoraat-generaal Belastingdienst die daarmee ook de CIO-rol invult voor het Ministerie van Financiën. Het Ministerie van VenW heeft de CIO-rol ondergebracht bij de hoofddirecteur Financiën, Management en Control en bij de directeur Bedrijfsvoering, Organisatie en Informatiebeleid. Bij het Ministerie van BuiZa treedt de directeur van de Centrale Dienst Informatie-ontwikkeling (CDIO) op als CIO. Binnen het Ministerie van Defensie geeft de Hoofddirectie Informatievoorziening en Organisatie (HDIO) invulling aan de CIO-functie.

De taken en verantwoordelijkheden van de CIO zijn vermeld in de brief van de minister van BZK aan de Tweede Kamer. Een aantal ministeries heeft de in het kabinetsbesluit vastgestelde takenpakket naar de letter geïmplementeerd en een aantal ministeries heeft het takenpakket meer naar de geest geïmplementeerd, en hier (deels) een eigen invulling aangegeven. Dit komt in een aantal gevallen omdat er bij die ministeries al een CIO, of een functionaris met een vergelijkbaar takenpakket, aanwezig was voordat het kabinetsbesluit werd genomen. Zo heeft het Ministerie van BuiZa al sinds 1999 een dergelijke functionaris en heeft het Ministerie van Financiën sinds september 2008 een CIO.

Uit de tabellen blijkt dat de invulling van de CIO-rol per ministerie verschilt.

De directeur Informatiseringsbeleid Rijk van het Ministerie van BZK is de CIO van het Rijk. Hij is voorzitter van de Interdepartementale Commissie Chief Information Officer (ICCIO). De Rijksbrede CIO denkt mee met de departementale CIO’s en probeert de gedachteontwikkeling zoveel mogelijk te beïnvloeden.

ICT-projecten

Niet bij alle ministeries zijn er grote ICT-projecten volgens de definitie van het Ministerie van BZK. Wij hebben bij een aantal ministeries één of meer grote ICT-projecten onderzocht.

Bij het Ministerie van Defensie hebben wij de ICT-projecten SPEER,1  PALS2 en HPF 3 geselecteerd. Uit ons onderzoek blijkt dat het ministerie beschikt over toereikende beheersingmaatregelen om de rapportage over grote ICT-projecten op een goede wijze op te stellen. Wij zien echter nog enkele aandachtspunten:

• Projectnormen en -definities worden niet consequent toegepast. Ook zien wij dat – ofschoon hieraan destijds geen eisen werden gesteld – projectadministraties niet uniform zijn ingericht (met name op het punt van kostenverbijzondering). Dit blijkt onder meer uit de verschillende kostensoorten die worden gehanteerd in de projectadministraties van SPEER, PALS en HPF. Hierdoor zijn de kosten van deze projecten onderling beperkt vergelijkbaar.

• Het inrichten van een toereikende risicobeheersing en het naleven van kwaliteits- en beveiligingseisen1 zijn in de projectfase onvoldoende gewaarborgd.

Bij het Ministerie van Financiën hebben we twee grote ICT-projecten onderzocht:

• het Enterprise Tax Management-systeem (ETM);

• het nieuwe Toeslagensysteem (NTS).

Het ETM behelst een herinrichting van het invorderingsproces bij de Belastingdienst. In 2009 heeft het Ministerie van Financiën besloten het programma niet in zijn geheel op één moment in productie te nemen, maar te kiezen voor een gefaseerde invoer. Op deze wijze werd ETM vanaf 1 december 2009 geïmplementeerd voor een aantal lokale belastingmiddelen. Het ETM zal in 2011 en 2012 volgens een nog nader te ontwerpen fasering verder in gebruik worden genomen. De initiële raming voor het programma bedroeg € 107 miljoen. Per 1 januari 2010 is € 161 miljoen uitgegeven.

Het NTS zou met ingang van het toeslagjaar 2009 worden ingevoerd. Naderhand meldde de staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer dat het NTS pas in 2010 gefaseerd ingevoerd zou worden. Uit ons onderzoek blijkt dat ook deze nieuwe planning krap is. We constateren dat er spanning is tussen de gewenste kwaliteit van het nieuwe systeem en het gewenste beheerst implementeren ervan.

We stellen vast dat de kosten voor het NTS voor 2008/2009 uitkomen op € 120 miljoen in plaats van de in de derde voortgangsrapportage vereenvoudigingsoperatie Belastingdienst (onder voorbehoud) geplande € 90 tot € 100 miljoen (Financiën, 2007a).

De grote ICT-projecten van het Ministerie van Financiën betreffen alleen projecten die worden uitgevoerd door de Belastingdienst. Bij nagenoeg alle projecten wordt de initiële raming overschreden. Het ministerie informeert de Tweede Kamer periodiek en ad hoc over de voortgang van deze projecten. De periodieke rapportage betreft de voortgangsrapportages (elk halfjaar) over de zogenoemde vereenvoudigingsoperatie Belastingdienst.

Het Ministerie van OCW heeft een groot ICT-project: Invoering van het persoonsgebonden nummer in het primair onderwijs (PGNPO). Het project heeft inmiddels een vertraging van meer dan een jaar opgelopen. Door de vertraging zijn de kosten voor het project opgelopen van € 57,2 miljoen naar € 62 miljoen (OCW, 2009). Het project PGNPO is gestart voordat het interdepartementale rapportagemodel was vastgesteld. Hierdoor zijn niet de criteria gehanteerd die door het Ministerie van BZK zijn voorgeschreven.

Bij het Ministerie van VenW hebben wij het ICT-project Modernisering Projecten Bediening Zeeland onderzocht. Hierbij hebben wij geconstateerd dat de audit van de ICT-rapportage door de auditdienst van VenW betrekking had op de volledigheid van de rapportage, het totstandkomingsproces en de kwaliteit van de informatie zelf, en de betrouwbaarheid van de informatie.

Bij het Ministerie van VWS hebben wij het ICT-project Stroomlijning Indicatieprocessen in Zorg en Sociale Zekerheid (STIP) onderzocht. Bij dat project zijn we nagegaan of het ministerie onderzoek heeft laten uitvoeren naar het proces van totstandkoming van de rapportage. De nota van bevindingen en de rapportage grote ICT-projecten van het Ministerie van VWS voorzien in de toezegging aan de Tweede Kamer verwoord in de brief van 12 december 2008 (BZK, 2008). In de brief van de minister van BZK van 1 juli 2009 wordt de Tweede Kamer geïnformeerd over de bevindingen van de auditdiensten (BZK, 2009).

Sinds halverwege 2009 wordt de personeels- en salarisadministratie van 65 000 ambtenaren voor vijf ministeries en de Hoge Colleges van Staat gevoerd op een nieuw systeem, genaamd P-Direkt. De invoering van dit systeem kent een aantal problemen. Zo waren er problemen bij het Contactcenter, waardoor ambtenaren niet tijdig en/of geen goede antwoorden op gestelde vragen kregen. Ook was het geautomatiseerde proces tussen de invoer van mutaties bij de ministeries en verzending naar P-Direkt niet volledig getest. De klanten van P-Direkt hebben extra controles moeten uitvoeren, omdat onduidelijk is welke controles door P-Direkt zijn verricht.

3.5.6 Taakstelling

In de nota Vernieuwing Rijksdienst (BZK, 2007) heeft het kabinet een taakstelling voor de rijksdienst vastgelegd van een vermindering met ongeveer 12 800 fte’s in de periode 2008–2011. De taakstelling is verdeeld over 2008 (1/8^e deel), 2009 (1/8^e deel), 2010 (1/4^e deel) en 2011 (1/2^e deel). Bij de taakstelling is rekening gehouden met de verschillende onderdelen van de ministeries namelijk beleid, ondersteuning, inspectie en uitvoering. Beleid moet met ongeveer 20% verminderen, ondersteuning met ongeveer 25%, inspectie met ongeveer 20% en uitvoering met 5 tot 10%.

De minister van BZK is verantwoordelijk voor de coördinatie van dit programma en voor de voortgangsrapportage erover aan de Tweede Kamer. De vakministers zijn verantwoordelijk voor het realiseren van de taakstelling op hun eigen ministeries. Ieder ministerie heeft een plan van aanpak opgesteld. De feitelijke kostenbesparingen hoeven niet te worden bijgehouden, omdat de taakstelling (€ 630 miljoen) al over meerdere jaren is ingeboekt als een korting op de personeelsbudgetten.

Wij hebben onderzocht hoe de ministeries de taakstelling uitvoeren en of het management dit proces onder controle heeft. Hiertoe hebben wij gekeken hoe de ministeries de plannen van aanpak uitvoeren en de voortgang ervan bewaken.

Een aantal ministeries heeft de plannen van aanpak bijgesteld: de Ministeries van Buiza, Justitie, EZ en VWS. De meeste ministeries liggen op schema, ook bij de verdeling over de verschillende onderdelen, of lopen zelfs iets voor. Bij het Ministerie Financiën wordt al vooruitgelopen op het aantal in te leveren fte’s vanaf 2012 als gevolg van beëindiging van tijdelijke intensiveringen. Het Ministerie van OCW streeft ernaar om al op 1 januari 2011 aan de opgelegde taakstellingseisen te hebben voldaan, aangezien met ingang van die datum de vermindering van het volledige apparaatskostenbudget al een feit is.

Het Ministerie van Justitie liep eind 2009 achter met de realisatie, als gevolg van een volgens het departement niet te beïnvloeden groei. Begin 2010 is door het kabinet besloten om het ministerie structureel een ruimere formatie toe te kennen, waardoor de taakstelling over 2009 alsnog is gerealiseerd. Het Ministerie van VROM heeft de door het kabinet opgelegde taakstelling tot en met 2009 gerealiseerd. De uitvoering van een intern plan, «Kleiner en beter VROM», loopt echter achter op schema.

Het Ministerie van BuiZa houdt de voortgang van het plan wat betreft de verdeling over de verschillende onderdelen niet bij, omdat het ministerie deze verdeling niet relevant vindt. Ook het Ministerie van Justitie houdt de verdeling over de onderdelen niet bij.

Bij alle ministeries wordt de voortgang en de uitvoering van het plan bewaakt en gecontroleerd. Soms is er een aparte (monitor- of taak)groep voor opgericht, maar vaak ligt de controle bij de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ).

Het Ministerie van VWS stelt in het plan dat de uitvoering van de taakstelling in fte’s en budget haalbaar is, maar dat de bezetting op verschillende taken en dossiers gering en daarmee uiterst kwetsbaar wordt.

3.5.7 Inhuur van externen

De inhuur van derden mag niet stijgen om de weggevallen fte’s van de taakstelling van de Vernieuwing Rijksdienst te compenseren. Cijfers over de inhuur van externen worden niet opgenomen in de voortgangsrapportages over de Vernieuwing Rijksdienst. Wel rapporteren de ministers sinds 2007 in een bijlage bij het jaarverslag over hun externe inhuur. In 2009 is bepaald dat de uitgaven voor externe inhuur van de rijksoverheid per jaar niet meer mogen bedragen dan 13% van de totale personele kosten. Grotere uitgaven voor externe inhuur moeten worden uitgelegd.

Wij zijn voor de verantwoording over 2009 nagegaan of de informatie die de ministeries hebben opgenomen in de bijlage grote verschillen bevat ten opzichte van de informatie uit de jaarverslagen over 2007 en 2008. Ook hebben we onderzocht of de bijlage door de departementale auditdienst is gecontroleerd. Tevens hebben we bekeken of de ministers uitgaven voor inhuur boven 13% van de totale personele kosten toelichten.

Uit ons onderzoek blijkt dat zeven ministeries (Defensie, Financiën, LNV, OCW, SZW, BuiZa en AZ onder de norm van 13% blijven. Het bedrag van het Ministerie van Financiën in 2009 voor externe inhuur is inclusief € 32 miljoen voor inhuur inzake de kredietcrisis.

Ook het Ministerie van BZK geeft aan in 2009 binnen de norm van 13% inhuur te zijn gebleven (12,1%). Wij merken hierbij wel op dat dit exclusief de inhuur in het kader van de Vernieuwing Rijksdienst is. Met deze inhuur erbij bedraagt de totale inhuur in 2009 € 92,8 miljoen. Dit is 15% van de totale personele uitgaven, waarmee de norm van 13% is overschreden.

Het Ministerie van Justitie blijft op basis van de bijlage ook onder de norm. Volgens ons is de bijlage echter niet volledig. Wij zijn van mening dat er een bedrag van € 73,9 miljoen moet worden bijgeteld: inhuur van beveiligingspersoneel (€ 47,2 miljoen), de ontwikkeling van P-Direkt (€ 17 miljoen), uitgaven externen (€ 8,5 miljoen) en overige externen (€ 1,2 miljoen). Hiermee komen de totale uitgaven voor de inhuur van externen in 2009 neer op € 367,8 miljoen, dit is circa 17% van de totale personele kosten in 2009 en dus boven de norm van 13%.

De Ministeries van EZ, VenW, VROM en VWS zitten boven de norm van 13%. In alle gevallen wordt een toelichting gegeven op de overschrijding.

* Volgens de Algemene Rekenkamer

Ten opzichte van 2008 is de inhuur in bedragen bij de ministeries toegenomen (met uitzondering van het Ministerie van Justitie). Er zijn relatief grote verschillen te zien bij de Ministeries van EZ, VROM, VWS en OCW. In alle gevallen zijn deze stijgingen in de jaarverslagen toegelicht. Ook bij het Ministerie van BZK is een stijging te zien. Het gaat hier echter om het bedrag dat wij als inhuur hebben aangemerkt.

De bijlagen zijn door de departementale auditdiensten gecontroleerd. In de Rijksbegrotingsvoorschriften wordt de bijlage aangemerkt als niet-financiële beleidsinformatie. Dat betekent dat alleen de deugdelijke totstandkoming van de informatie gecontroleerd hoeft te worden door de auditdienst. Wij wijzen erop dat hierdoor voor dit deel van de verantwoording de juistheid en volledigheid van de gegevens niet gewaarborgd is. Wij hebben op basis van de eerder genoemde controle geen zekerheid of de bijlagen van de ministeries volledig en juist zijn.

Bij het Ministerie van Justitie hebben wij geconstateerd dat de gegevens in de bijlage niet volledig waren.

3.5.8 Beheer EU-aanbestedingen

Sinds begin jaren zeventig bestaan er binnen de Europese Unie (EU) regels om ervoor te zorgen dat alle bedrijven binnen de EU, ongeacht hun nationaliteit, kunnen meedingen naar overheidsopdrachten binnen de EU. Daarnaast bevorderen deze regels de transparantie en integriteit van het overheidshandelen. Wij moeten echter al vele jaren constateren dat deze regels geregeld worden overtreden. Zo ging het in 2007 om 432 fouten en onzekerheden met een financieel belang van € 187,6 miljoen. In 2008 was het aantal fouten en onzekerheden aanzienlijk minder (310), maar het financieel belang groter, namelijk € 270,4 miljoen.

In onderstaand overzicht staan de uitkomsten van het onderzoek over 2009. Hieruit blijkt dat het aantal fouten en onzekerheden weliswaar is gestegen naar 385, maar dat het financieel belang is gedaald naar € 179,2 miljoen. Het gaat hierbij om alle fouten en onzekerheden, dus zowel om de fouten en onzekerheden die de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden, als om fouten en onzekerheden die de kwalitatieve tolerantiegrenzen overschrijden. Een voorbeeld van overschrijdingen van de kwalitatieve tolerantiegrens is te vinden in het Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van VROM. In ons oordeel over de financiële informatie hebben wij zes artikelen genoemd waarin wij fouten geconstateerd hebben. Deze fouten hebben betrekking op het bewust niet naleven van de Europese regelgeving. In het overzicht hebben we ook aangegeven in welke gevallen er sprake is van een onvolkomenheid bij een ministerie. Deze onvolkomenheid kan breder zijn dan de EU-regelgeving maar ook betrekking hebben op inkoopbeheer en/of contractbeheer.

Wij zien de naleving van de Europese aanbestedingsregelgeving als een belangrijk aandachtspunt voor het MCS van een ministerie. Wij vinden het namelijk van belang dat ministers inzicht hebben in de mogelijke oorzaken van het niet naleven van deze regels. Wij zijn daarom voor 2009 nagegaan of en hoe elk ministerie daar inzicht in verwerft. We hebben onderzocht hoe de auditdiensten de naleving van de Europese aanbestedingsregelgeving hebben gecontroleerd. We hebben ook gekeken of de auditdiensten hebben gezocht naar verklaringen voor fouten en onzekerheden op dit terrein.

De auditdiensten van de ministeries controleren de naleving van de Europese aanbestedingsregelgeving, maar de aanpak van de controle kan verschillen. Zo controleert de auditdienst van het Ministerie van Financiën integraal waar mogelijk, en een representatieve selectie als integrale controle niet mogelijk is. De auditdienst van het Ministerie van BuiZa beoordeelt de uitgaven per crediteur en de auditdienst van het Ministerie van SZW doet op een basis van een steekproef op de verplichtingen een aantal deelwaarnemingen. De auditdienst van het Ministerie van Defensie controleert de verplichtingen op basis van een steekproef en de auditdienst van het Ministerie van LNV beoordeelt bij alle controleobjecten het inkoopproces, onderzoekt de grote crediteurbedragen op of ze ten onrechte niet Europees zijn aanbesteed en doet een aantal deelwaarnemingen per controleobject.

Wij hebben vastgesteld dat we voor onze oordeelsvorming over de jaarverslagen in algemene zin op de controle van alle auditdiensten kunnen steunen. De naleving van EU-aanbestedingsregels wordt door ons bezien als een kwalitatief criterium. Wij menen derhalve dat voor dit aspect extra aandacht (of bijzondere aandacht) in de accountantscontrole moet zijn. Wij constateren dat de meerderheid van de auditdiensten voldoende extra aandacht aan dit onderwerp schenkt, maar dus nog niet allemaal. Dat zorgt mede voor het verschil in uitkomsten tussen de ministeries.

Als er fouten en onzekerheden worden geconstateerd, is in veel gevallen aangegeven waardoor deze zijn veroorzaakt. Een aantal auditdiensten heeft hierbij gericht gezocht naar verklaringen. In onderstaand overzicht worden per ministerie oorzaken/verklaringen gegeven voor fouten en onzekerheden bij Europese aanbestedingen.

Zoals uit het overzicht blijkt bestaat er een grote diversiteit in verklaringen voor het afwijken van de EU-aanbestedingsregelgeving.

Wij hebben al in Rijk verantwoord 2008 de aanbeveling gedaan om door een grondige analyse van de achtergronden en de oorzaken van deze problematiek tot een structurele oplossing te komen. Overigens vinden wij dat een omschrijving als «ten onrechte niet Europees aanbesteed» nog onvoldoende als duiding van de achtergrond of oorzaak van het niet volgen van de Europese aanbestedingsregels.

Het Ministerie van BZK heeft in 2009 een onderzoek laten uitvoeren naar de achtergronden en oorzaken van het niet-naleven van Europese aanbestedingregels binnen de rijksoverheid. Het eindrapport Analyse achtergronden niet-naleving Europese aanbestedingsregels binnen de Rijksoverheid dateert van maart 2010. Volgens het ministerie kwamen de volgende belangrijke verbeterpunten uit het rapport:

• het invoeren van categoriemanagament binnen departementen;

• het verbeteren van contractbeheer en contractmanagement (planning Europese aanbesteding en naleving contracten);

• het verbeteren van capaciteit/kwaliteit inkopers ten aanzien van Europees aanbesteden;

• het harmoniseren van het toetsingskader van departementale auditdiensten;

• het verbeteren van de voorbeeldfunctie van het management en de cultuur ten aanzien van de naleving van Europese aanbestedingsregels.

Het rapport is op 15 april 2010 besproken in de interdepartementale commissie Inkoop en Aanbesteden (ICIA). Van het Ministerie van BZK hebben wij vernomen dat de belangrijke punten uit het rapport zullen worden opgenomen in het jaarplan van de ICIA.

3.5.9 Licht beheersregime voor inkopen

Binnen het Rijk wordt gezocht naar mogelijkheden ter vereenvoudiging van het financieel beheer. Sommige ministeries gaan over tot vereenvoudigde vormen van beheer en controle bij inkooptransacties beneden vastgestelde bedragen. Die drempelbedragen verschillen per ministerie en liggen tussen de € 1 000 en € 15 000. Bij dit lichte regime gaat het om de mogelijkheid om mondeling te bestellen en om het uitvoeren van de betaling voordat, en soms zelfs zonder dat vastgesteld is dat de leverancier daadwerkelijk geleverd heeft. Deze vorm van inkoopbeheer staat op gespannen voet met artikel 35 van de CW 2001 en artikel 4 van het Besluit Kasbeheer 1998. Bestellingen dienen bewijsbaar vastgelegd te worden en er dient een deugdelijke verificatie plaats te vinden vóór betaling. Toepassing van deze weten regelgeving leidt tot de conclusie dat alle inkopen die onder dit regime zijn gedaan, onrechtmatig zijn.

Bij de beoordeling van dit regime heeft de Algemene Rekenkamer meegewogen dat de toelichting op het Besluit Kasbeheer ruimte lijkt te bieden voor uitzonderingen. Op dit punt is de regelgeving dus vatbaar voor verschil van interpretatie. Wij hebben de uitgaven daarom dit jaar nog als rechtmatig aangemerkt, maar wij bevelen het kabinet aan de regels te verduidelijken. Wij overwegen om aan dit punt in het rechtmatigheidsonderzoek over 2010 extra aandacht te schenken.

3.5.10 Buitenland vergoedingen

In het rapport Buitenlandvergoedingen rijksambtenaren 2002–2008, deel B (Algemene Rekenkamer, 2009) is de volgende tabel opgenomen:

Per ministerie is aangegeven over welk deel van de pensioenpremie voorafgaand aan de detacheringsperiode is afgesproken dat dit, in afwijking van de norm, niet hoeft te worden terugbetaald. Dit staat in de tabel aangegeven als «niet verhaald» (WN staat voor werknemersdeel en WG voor werkgeversdeel). Tevens staat in de tabel het bedrag waarover was afgesproken dat het wel zou worden terugbetaald, maar dat uiteindelijk toch niet blijkt te zijn ingevorderd. Dit wordt aangegeven als «niet ingevorderd». Tussen haakjes staat steeds aangegeven om hoeveel personen het gaat.

Als reactie op deze bevindingen was de minister van BZK met ons van mening dat invordering zo mogelijk alsnog moest gebeuren. Beginselen van behoorlijk bestuur en juridische kaders waren volgens haar bepalend voor de mogelijkheden daartoe.

Wij bleven deze invordering volgen.Het gaat daarbij om de pensioenpremies die genoemd staan in tabel 6 onder «WN niet ingevorderd» en «WG niet ingevorderd». Het resultaat hiervan is samengevat in tabel 7.

Het totale aantal van 54 in tabel 7 is kleiner dan de som van de corresponderende twee kolommen uit tabel 6 (61). Dit komt doordat bij een aantal ambtenaren zowel het werknemers- als het werkgeversdeel niet is ingevorderd.

Uit de tabel blijkt dat iets meer dan de helft, € 487 145, alsnog is ingevorderd. Iets meer dan een kwart van het bedrag, € 245 166, bleek niet meer invorderbaar te zijn door de verjaringstermijn van vijf jaar.

In de kolom «kwijtgescholden» zijn de gevallen verzameld waarbij de invordering niet heeft plaatsgevonden om andere redenen dan een verjaringstermijn van vijf jaar.

In vier gevallen bleken er achteraf toch afspraken gemaakt te zijn: tweemaal over het werkgeversdeel en tweemaal over het werknemersdeel. Eenmaal werd een brief overlegd waaruit bleek dat het werkgeversdeel indertijd uit coulance was kwijtgescholden. In één geval bleek de betreffende ambtenaar in dienst van de Europese Commissie te zijn getreden. In één geval bleek een lacune in de schuldbekentenis te zijn aangegrepen om niet te hoeven betalen. Verder was één betrokkene overleden en in één geval werd ten onrechte een verjaringstermijn van twee in plaats van vijf jaar gehanteerd.

3.5.11 Integriteit

De Algemene Rekenkamer beschouwt integriteit als een belangrijke voorwaarde voor het goed functioneren van de overheid. Dit houdt in dat overheidsorganisaties onkreukbaar en betrouwbaar dienen te zijn.

Op 25 maart 2010 publiceerden wij het rapport Stand van zaken integriteitszorg Rijk 2009 (Algemene Rekenkamer, 2010 Dit rapport is een vervolg op het rapport Nulmeting Integriteit (Algemene Rekenkamer, 2004) dat wij in 2004 hebben gepubliceerd en daarin doen we verslag van ons rijksbrede onderzoek naar de stand van zaken van de integriteitszorg bij alle ministeries.

Het volgende overzicht geeft per ministerie een beeld van de invulling van aspecten van integriteitszorg in 2004 en 2009.

De afgelopen jaren heeft het merendeel van de ministeries vooruitgang geboekt bij de invulling van het stelsel van integriteitszorg, maar de bekendheid van medewerkers met integriteitsregelingen laat nog te wensen over. De mate waarin integriteitsmaatregelen in de praktijk hun weerslag hebben op het bewustzijn en de houding van medewerkers behoeft nog aandacht. De voorbeeldfunctie van leidinggevenden is daarbij essentieel. Om te voorkomen dat de bereikte resultaten op het gebied van integriteitszorg verloren gaan, is het van belang dat de coördinerend minister van BZK een stimulerende rol blijft vervullen.

3.6 Totstandkoming informatie over bedrijfsvoering

Elke minister neemt in het jaarverslag een bedrijfsvoeringsparagraaf op. In de bedrijfsvoeringsparagraaf verantwoordt de minister zich over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering, de totstandkoming van de beleidsinformatie, het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer, en over de overige aspecten van de bedrijfsvoering. De bedrijfsvoeringsparagraaf heeft betrekking op de bedrijfsvoering van alle onder een ministerie vallende dienstonderdelen. Op grond van de CW 2001 moet de informatie over de bedrijfsvoering in het jaarverslag op deugdelijke wijze tot stand komen en voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

Wij zijn nagegaan of de informatie over de bedrijfsvoering op deugdelijke wijze tot stand is gekomen en voldoet aan de verslaggevingseisen. Wij constateren dat dit over het algemeen het geval is.

Het proces van totstandkoming van de bedrijfsvoeringsparagraaf kan bij enkele ministeries nog worden verbeterd. Zo blijken er niet altijd criteria te zijn geformuleerd om te kunnen bepalen wat opmerkelijke zaken en tekortkomingen in de bedrijfsvoering zijn. Dit speelt bij het Ministerie van LNV en bij het Waddenfonds. Het Ministerie van LNV heeft voor de ondersteunende processen binnen het kerndepartement geen criteria voor, en geen systematische weging van onderwerpen die in de bedrijfsvoeringsparagraaf moeten worden opgenomen. Bij het Waddenfonds is het proces waarmee afgewogen wordt welke onderwerpen in de bedrijfsvoeringsparagraaf worden opgenomen niet inzichtelijk.

Daarnaast worden in een enkel geval de verslaggevingseisen niet nageleefd. Zo wordt in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het Ministerie van Justitie niet ingegaan op de stand van zaken van de toezeggingen aan de Algemene Rekenkamer. In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het Ministerie van VROM en van WWI wordt onvoldoende aangegeven wat de oorzaken en risico’s zijn van de onderwerpen die in de bedrijfsvoeringsparagraaf worden toegelicht.

4 OORDEEL OVER DE RIJKSREKENING EN SALDIBALANS 2009

Op 21 april 2010 heeft de minister van Financiën het Financieel jaarverslag van het Rijk 2009 en de Saldibalans van het Rijk 2009 aan de Algemene Rekenkamer aangeboden. Wij beoordelen of de in het financieel jaarverslag opgenomen rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk (de rijksrekening) en de saldibalans kan worden goedgekeurd, onder voorbehoud dat de Staten-Generaal de bij de rijksrekening behorende slotwetten aannemen. Dit laatste behoort tot de wetgevende en controlerende taak van de Staten-Generaal. Met het aannemen van de slotwetten wordt aan de ministers formeel decharge verleend voor het financieel beheer in het verslagjaar.

In dit hoofdstuk presenteren wij ons oordeel over het financieel jaarverslag en de saldibalans van het Rijk.

Het financieel jaarverslag van het Rijk bevat, naast de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk, ook informatie over financieel management (informatie over bedrijfsvoering), de budgetsectoren zorg en sociale zekerheid en de decentrale overheden. De verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer heeft alleen betrekking op de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk en op de saldibalans van het Rijk.

4.1 Terugblik op Financieel jaarverslag van het Rijk 2008

Op 20 mei 2009 keurden wij de rijksrekening 2008 en de saldibalans van het Rijk 2008 goed onder voorbehoud dat de Staten-Generaal de slotwetten 2008 zouden aannemen. Op diezelfde datum zonden wij het rapport Rijk verantwoord 2008, met daarin opgenomen onze verklaring van goedkeuring, aan de Staten-Generaal en de minister van Financiën (Algemene Rekenkamer, 2009a).

De Staten-Generaal hebben de bij het Financieel jaarverslag van het Rijk 2008 behorende slotwetten aangenomen. De dechargeverlening heeft in de Tweede en in de Eerste Kamer plaatsgevonden op respectievelijk 2 juli 2009 en 22 september 2009. De minister van Financiën heeft de ministers en de Algemene Rekenkamer hiervan op 19 oktober 2009 op de hoogte gesteld. Hiermee was de goedkeuring van de rijksrekening 2008 en de saldibalans van het Rijk 2008 definitief.

4.2 Financieel jaarverslag van het Rijk 2009

In de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk (de rijksrekening) staan het totaal van de rijksuitgaven in 2009 (€ 246,7 miljard) en het totaal van de rijksontvangsten in 2009 (€ 246,1 miljard).

Wij hebben alle fouten en onzekerheden in alle jaarverslagen over 2009 opgeteld en afgezet tegen de totale uitgaven en ontvangsten van het Rijk in 2009. Om de ontwikkeling in het aantal fouten en onzekerheden te kunnen beoordelen, hebben we de totalen van 2009 vergeleken met die van 2008 (zie tabel 8).

Uit tabel 8 blijkt dat er over 2009 sprake is van een aanzienlijke afname van het totaalbedrag aan fouten. Het hoge percentage fouten vorig jaar werd veroorzaakt door de onrechtmatigheden als gevolg van de kredietcrisis. Het totaal van fouten en onzekerheden in de uitgaven is afgenomen tot 745,1 miljoen in 2009.

Wij hebben vastgesteld dat de in het Financieel jaarverslag van het Rijk 2009 opgenomen rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk aansluit op de verantwoordingsstaten die zijn opgenomen in de jaarverslagen over 2009. Daarnaast hebben wij vastgesteld dat het Financieel jaarverslag van het Rijk 2009 volgens daarvoor geldende voorschriften is opgesteld.

4.3 Saldibalans van het Rijk

De totalen van de saldibalans van het Rijk per 31 december 2009 bedragen debet en credit € 1.125,0 miljard. Wij hebben vastgesteld dat de saldibalans van het Rijk 2009 aansluit op de departementale en niet-departementale saldibalansen 2009 en dat de saldibalans van het Rijk 2009 overeenkomstig de daarvoor geldende voorschriften is opgesteld. Er was geen sprake van overschrijding van de tolerantiegrenzen voor fouten en onzekerheden in de saldibalans van het Rijk 2009.

4.4 Slotwetten

De Staten-Generaal autoriseren de bedragen die de minister mag uitgeven wanneer zij de begrotingswetten en de eerste en tweede suppletoire wetten aannemen. De minister mag niet meer uitgeven dan het bedrag dat geautoriseerd is. Als de minister dat wel doet, moet dat alsnog door de Staten-Generaal bij slotwet worden geautoriseerd, anders zijn de betreffende uitgaven onrechtmatig. In de slotwet mogen geen beleidsmatige mutaties zijn opgenomen, omdat er geen beleidsinhoudelijke behandeling van dat document meer plaatsvindt. Wanneer de Staten-Generaal de slotwet aannemen, autoriseren zij daarmee de overschrijdingen en is er geen sprake meer van onrechtmatige uitgaven. Daarom geven wij onze oordelen over de financiële informatie in de jaarverslagen onder het voorbehoud dat de slotwetten door de Staten-Generaal worden aangenomen.

Wij hebben vastgesteld dat in 2009 de geconstateerde overschrijdingen in de verplichtingen € 11 191,9 miljoen bedroegen. In 2008 was dit bedrag € 6 986,8 miljoen. Verder hebben wij geconstateerd dat in 2009 de overschrijdingen in de uitgaven € 8 198,1 miljoen bedroegen, tegen een bedrag van € 12 207,3 miljoen over 2008.

* In de slotwetmutaties bij deze tabel ontbreken de niet-beleidsartikelen «nominaal en onvoorzien» omdat dit administratieve begrotingsartikelen zijn.

Het valt ons op dat de overschrijdingen soms erg groot zijn. Omdat het hier deels gaat om een toename van begrotingsoverschrijdingen die niet eerder in de begrotingscyclus zijn aangekondigd en waarvan geen beleidsinhoudelijke behandeling meer mogelijk is, lijkt dit te duiden op een minder effectief beheer in de begrotingscyclus.

4.5 Verklaring van goedkeuring

Bij twee jaarverslagen hebben de onrechtmatigheden een dusdanige omvang gekregen dat ze de tolerantie voor het jaarverslag als geheel hebben overschreden. Dit betreft de jaarverslagen van de Ministeries van VROM en van VWS. De Algemene Rekenkamer kan tegen onrechtmatigheden bezwaar maken (CW 2001, artikel 88). Wij zien af van het maken van bezwaar tegen de overschrijdingen van de toleranties voor de jaarverslagen VROM en VWS, maar blijven ontwikkelingen volgen.

De Algemene Rekenkamer kan overwegen om bij de goedkeuring van de rijksrekening een aantekening over deze overschrijdingen van de jaarverslagtoleranties te maken. Voor 2009 zien wij hiertoe geen aanleiding.

Wij keuren de in het Financieel jaarverslag van het Rijk 2009 opgenomen rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk (rijksrekening) en de Saldibalans van het Rijk 2009 goed, onder voorbehoud dat de Staten-Generaal de bij de rijksrekening behorende slotwetten aannemen.

5 JAARVERSLAGEN 2009

De jaarverslagen van de verschillende ministeries en begrotingsfondsen vormen de basis van het financieel jaarverslag bij het Rijk. Ons oordeel over de rijksrekening en de saldibalans van het Rijk is dan ook mede gebaseerd op onze oordelen over de financiële informatie in de jaarverslagen, zoals we die hebben opgenomen in onze rapporten bij de jaarverslagen. In dit hoofdstuk schetsen we daarover een rijksbreed beeld.

In § 5.1 geven we inzicht in de financiële informatie in de jaarverslagen over 2009 en de bijbehorende saldibalansen. Dit doen we aan de hand van het overzicht van fouten en onzekerheden in de jaarverslagen als geheel (§ 5.1.1), in de begrotingsartikelen (§ 5.1.2), in de baten-lastendiensten (§ 5.1.3) en in de saldibalansen (§ 5.1.4). Daarnaast lichten we het experiment met verruimde tolerantiegrenzen toe. We sluiten dit hoofdstuk af met ons oordeel over de Nederlandse EU-lidstaatverklaring (§ 5.2).

5.1 Financiële informatie in jaarverslag en saldibalans

Tot de financiële informatie in het jaarverslag en de bijbehorende saldibalans rekenen we informatie over verplichtingen, uitgaven, ontvangsten, baten, lasten, kapitaaluitgaven, kapitaalontvangsten en balansposten, zoals deze uit de administratie blijken, en de toelichtingen daarbij. Soms is sprake van een fout of onzekerheid in de financiële informatie. Onder fouten verstaan we financiële informatie die niet rechtmatig tot stand is gekomen: het begrotingsgeld is niet volgens de regels ontvangen of uitgegeven. Daarnaast verstaan we onder fouten financiële informatie die niet deugdelijk is weergegeven: er is geen goede verantwoording afgelegd in het jaarverslag. We spreken van onzekerheden, wanneer we door onvolkomenheden in het financieel beheer niet kunnen vaststellen of er sprake is van fouten.

De financiële informatie in een jaarverslag en bijbehorende saldibalans voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt, indien de fouten en onzekerheden in de financiële informatie binnen de kwalitatieve en kwantitatieve tolerantiegrenzen blijven (zie bijlage 3). Wij hebben onderzocht of de financiële informatie in de jaarverslagen voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit onderzoek leidt tot onze oordelen over de financiële informatie in het jaarverslag. In de volgende subparagrafen gaan wij in op onze oordelen over de financiële informatie in de jaarverslagen 2009. Onze verklaring van goedkeuring van het Financieel jaarverslag van het Rijk (zie § 4.5) is mede gebaseerd op deze oordelen.

5.1.1 Fouten en onzekerheden in de jaarverslagen als geheel

In de het volgende overzicht hebben we aangegeven in welke jaarverslagen de tolerantiegrenzen voor de financiële informatie zijn overschreden.

JV Overschrijdingen jaarverslagtolerantie

art Aantal artikelen dat het betreft

V Verplichtingen

U Uitgaven

O Ontvangsten

BLD Baten-lastendiensten

In 2009 hebben wij 28 jaarverslagen onderzocht. De financiële verantwoordingen van de begrotingen III Algemene Zaken, IIIa Kabinet der Koningin en IIIb Commissie van Toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten worden in één jaarverslag verantwoord. Het jaarverslag van het Waddenfonds is opgenomen in het jaarverslag van het Ministerie van VROM.

Wij zijn van oordeel dat 26 van de 28 jaarverslagen voldoen aan de daaraan te stellen eisen. In 2008 voldeden 24 van de 28 jaarverslagen aan de te stellen eisen.

In de financiële informatie van de jaarverslagen van de Ministeries van VWS en VROM overschrijdt de omvang van de fouten en onzekerheden de tolerantiegrens. De overschrijding bij het Ministerie van VWS is grotendeels veroorzaakt door een fout in de verplichtingen van de academische functie van € 641,7 miljoen.

In het jaarverslag van het Ministerie van VROM is de overschrijding van de tolerantiegrens grotendeels veroorzaakt door een fout in de aangegane verplichtingen. In de toekenning van een subsidie werd niet voldaan aan de voorwaarden en in het beheer van Europese aanbestedingen.

5.1.2 Fouten en onzekerheden in begrotingsartikelen

In tabel 11 hebben we het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden aangegeven waarmee de tolerantiegrenzen op het niveau van begrotingsartikelen zijn overschreden. Ten opzichte van 2008 is dit in 2009 afgenomen.

In totaal constateerden we in 2009 bij drie jaarverslagen drie overschrijdingen van de tolerantiegrens voor begrotingsartikelen. Dit betreft de Ministeries van BZK, LNV en VWS. Bij het Ministerie van BZK betreft het een overschrijding van de tolerantiegrens bij artikel 7, Innovatie en Informatiebeleid Openbare Sector (€ 15,6 miljoen). Het Ministerie van LNV overschreed de tolerantiegrens bij artikel 29, Algemeen (€ 31,2 miljoen aan onzekerheden en € 0,3 miljoen aan fouten). Dit komt vooral doordat de uitgaven aan wachtgelden voor medewerkers van voormalige LNV-onderdelen onzeker zijn. Bij het Ministerie van VWS betreft het een overschrijding van de tolerantiegrens bij artikel 42, Gezondheidszorg (€ 643,5 miljoen).

In 2008 constateerden we nog bij zeven jaarverslagen negen overschrijdingen van de tolerantiegrens voor begrotingsartikelen. Dit betrof de Ministeries van Defensie, Financiën, Justitie, OCW, VROM, VWS en WWI. De afname in fouten en onzekerheden in de verplichtingen die de tolerantiegrenzen overschrijden (van € 1 373,4 in 2008 tot € 643,5 miljoen 2009) is te verklaren doordat door het experiment tolerantiegrenzen de controletoleranties op artikelniveau zijn verruimd. Ook is de laatste jaren in de begrotingen een trend zichtbaar om financieel kleine artikelen samen te voegen in grotere artikelen. Deze ontwikkeling heeft geleid tot hogere drempels voor rapporteren van fouten en onzekerheden.

Ook de fouten of onzekerheden in de uitgaven die de tolerantiegrenzen overschrijden, zijn sterk verminderd (van € 23 460,7 miljoen in 2008 tot € 31,5 miljoen in 2009). In 2008 werden de fouten in de uitgaven vooral veroorzaakt door de deelneming van de staat in Fortis/ABN AMRO. De fouten en onzekerheden in de ontvangsten zijn in beide jaren ongeveer € 16,0 miljoen. In 2008 betrof dit een niet deugdelijke weergave in de ontvangsten van de afkoopsom van een erfpacht (artikel 7, Beheer materiële vaste activa). In 2009 betrof dit de toekenning van een subsidie door het Ministerie van VROM in strijd met de subsidievoorwaarden.

Een overzicht van alle fouten en onzekerheden per jaarverslag staat in bijlage 2.

5.1.3 Fouten en onzekerheden in de baten-lastendiensten

In 2009 waren er 44 baten-lastendiensten tegenover 42 in 2008. Het totaal financieel belang van de baten-lastendiensten bedroeg in 2009 € 10 761,7 miljoen. Het totaal aan fouten in 2009 bedroeg € 59 miljoen en deed zich voor bij de Ministeries van Justitie, Defensie, VenW, EZ, LNV, VWS en WWI. Het totaal bedrag aan onzekerheden in 2009 bedroeg in totaal € 111,7 miljoen. Deze onzekerheden deden zich voor bij de Ministeries van Justitie, Defensie, VenW, EZ, LNV en VWS. Bij de baten-lastendiensten zijn de tolerantiegrenzen in 2009 niet overschreden.

5.1.4 Fouten en onzekerheden in de saldibalansen

Het totaal beoordeelde bedrag van de departementale saldibalansen bedroeg in 2009 € 850 801,8 miljoen (in 2008 was dit € 726,255,7 miljoen).

Het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden in de saldibalansen bedraagt € 587,9 miljoen, tegenover € 871,0 miljoen in 2008. Evenals in 2008 waren er in 2009 geen overschrijdingen van de tolerantiegrenzen.

5.1.5 Experiment tolerantiegrenzen

De Tweede Kamer heeft op 6 februari 2008 ingestemd met een voorstel van de minister van Financiën voor het uitvoeren van een experiment met verruimde tolerantiegrenzen (Financiën, 2007b). Tijdens het experiment passen de ministers de verruimde tolerantiegrenzen toe bij het rapporteren over fouten en onzekerheden in de bedrijfsvoeringsparagraaf. Ook de Algemene Rekenkamer past deze grenzen toe bij het rapporteren over fouten en onzekerheden in haar rapporten bij het jaarverslag.

Het doel van dit experiment is de controledruk en de administratieve last bij de departementen te verminderen en meer uniformiteit te bereiken in het rapporteren door de ministers en de Algemene Rekenkamer. Dit bij een gelijktijdige handhaving van het hoge niveau van rechtmatigheid en een toereikende informatievoorziening van de Tweede Kamer.

Een ander belangrijk doel is de auditdiensten meer ruimte te geven om zich in de controle te richten op de meer kwalitatieve risico’s en fouten, om te bereiken dat vooral fouten en oorzaken ervan worden gerapporteerd die werkelijk van belang zijn.

Om meer uniformiteit te bereiken in het rapporteren over fouten en onzekerheden door de ministers en de Algemene Rekenkamer, werd afgesproken dat de ministers en de Algemene Rekenkamer dezelfde toleranties zouden hanteren. Afgesproken werd ook dat de ministers zich in de bedrijfsvoeringsparagraaf zouden verantwoorden over zowel fouten in de rechtmatigheid als in de deugdelijke weergave. Een belangrijk verschil in het rapporteren bleef echter bestaan. De Algemene Rekenkamer maakt namelijk geen onderscheid tussen fouten en onzekerheden, terwijl de ministers dit onderscheid wel maken. Dit had tot gevolg dat de Algemene Rekenkamer fouten en onzeker bij elkaar telt, voordat zij deze toetst aan de tolerantiegrenzen, terwijl de ministers fouten en onzekerheden afzonderlijk toetsen aan de tolerantiegrenzen. Hierdoor kon het gebeuren dat een minister minder overschrijdingen van de tolerantiegrenzen rapporteerde dan wij in onze rapporten hadden staan. Wij zijn met het Ministerie van Financiën in overleg om deze verschillende werkwijzen te harmoniseren.

Een volledig overzicht van de in het kader van het experiment afgesproken tolerantiegrenzen is opgenomen in bijlage 3.

5.2 Nederlandse EU-lidstaatverklaring

Gelijktijdig met de rapporten bij de jaarverslagen van de ministeries verschijnt ons Rapport bij de EU-lidstaatverklaring 2009. Het kabinet heeft in 2006 besloten om jaarlijks een nationale verklaring op te stellen over het beheer en de besteding van EU-gelden in Nederland. Met de invoering van een jaarlijkse lidstaatverklaring wil Nederland bijdragen aan een beter beheer, een betere verantwoording en een betere controle van EU-gelden die Nederland in gedeeld beheer met de Europese Commissie besteedt. Op verzoek van de minister van Financiën geeft de Algemene Rekenkamer jaarlijks een oordeel over de EU-lidstaatverklaring.

De lidstaatverklaring over 2009 heeft betrekking op de beheer- en controlesystemen voor de besteding van gelden in Nederland uit de volgende Europese fondsen:

1. het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF);

2. het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO);

3. het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO);

4. het Europees Sociaal Fonds (ESF);

5. het Europees Visserijfonds (EVF);

6. het Europees Vluchtelingenfonds;

7. het Europees Buitengrenzenfonds (EBF);

8. het Europees Terugkeerfonds (ETF);

9. het Europees Integratiefonds (EIF).

Wij hebben de lidstaatverklaring over het jaar 2009 onderzocht. Ons oordeel is in het algemeen positief. Kanttekeningen zijn:

1. Op ons verzoek heeft de minister van LNV ons een overzicht verstrekt van de zeventien onderzoeken die de Europese Commissie in Nederland heeft lopen. Dit overzicht bevat geen informatie over de mogelijke financiële gevolgen, maar we vinden het een belangrijke eerste stap naar meer transparantie over de financiële risico’s als gevolg van de audits van de Europese Commissie. Over de afgelopen drie jaar is sprake van een gemiddelde financiële correctie betreffende de landbouwfondsen van € 25,4 miljoen per jaar.

2. Naast de noodzakelijke verbeteringen bij EFRO (zie ook voorbehoud in de lidstaatverklaring) zijn verbeteringen noodzakelijk in de beheers- en controlesystemen bij zowel ESF als EVF. De kwaliteit van de inmiddels door betrokken managementautoriteiten en toezicht houdende ministers getroffen maatregelen zal volgend jaar blijken als ook daadwerkelijke gedeclareerde uitgaven in de controle zijn betrokken.

De minister van LNV maakt niet langer een voorbehoud voor randvoorwaardencontroles.1 Wij hebben vastgesteld dat het systeem van randvoorwaardencontroles is verbeterd, maar nog niet optimaal heeft gefunctioneerd. Hierdoor is het het niet helemaal zeker of alle mogelijke kortingen c.q. ingestelde vorderingen zijn toegepast.

Ontwikkeling vanaf introductie lidstaatverklaring

De lidstaatverklaring is de afgelopen jaren succesvol uitgebreid met structuur- en migratiefondsen. De aandacht voor het beheer en de controle van de EU-fondsen in gedeeld beheer is door de introductie van de lidstaatverklaring toegenomen. We constateren dat er maatregelen worden getroffen op basis van geconstateerde problemen in de uitvoering. De omvang van de fouten en onzekerheden betreffende de financiële transacties voor landbouwsubsidies is afgenomen.

Voor een nadere toelichting verwijzen wij naar ons Rapport bij de EU-lidstaatverklaring 2009 dat u kunt vinden op onze website (www.rekenkamer.nl).

6 VERANTWOORDING 2009 OVER INTERVENTIES KREDIETCRISIS

De crisis in de financiële sector manifesteerde zich in Nederland vooral in de laatste vier maanden van 2008. De crisis heeft geleid tot diverse interventies en arrangementen door het Ministerie van Financiën. Een belangrijk deel hiervan is in oktober 2008 tot stand gekomen, gevolgd door interventies later in 2008 en in 2009.

In mei 2009 en januari 2010 heeft de Algemene Rekenkamer twee rapportages gepubliceerd over de interventies en arrangementen van het Ministerie van Financiën in het kader van de kredietcrisis (Algemene Rekenkamer, 2009 en Algemene Rekenkamer, 2010b). De derde rapportage schetst de ontwikkelingen rond de interventies in het laatste kwartaal van 2009 en het eerste kwartaal van 2010. De derde rapportage over de interventies in het kader van de kredietcrisis publiceren wij tegelijk met onze rapporten bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Financiën (IXB) en het Jaarverslag Nationale Schuld 2009 (IXA). De laatstgenoemde rapporten bevatten ons oordeel over de verantwoording over en de rechtmatigheid van de interventies in 2009.

Financieel belang

In dit hoofdstuk geven we een overzicht van de verschillende typen interventies en de daarmee gemoeide bedragen. Ook gaan we in op de risico’s voor de staat van de interventies en op de aandachtspunten die wij in dit verband zien. Tabel 13 geeft een overzicht van de financiële omvang van de verschillende interventies, onderverdeeld in categorieën. Daarmee geven we een indicatie van de bedragen waarover de staat risico loopt in relatie tot deze interventies.

* De ontvangen bedragen hebben in de tabel een minteken

** Dit betreft de meerjarige verplichting per 31-12-2009 omgerekend in euro

*** De totale omvang van de garantie van het Nederlandse depositogarantiestelsel is ongeveer € 365 miljard

**** Geëffectueerd € 47,535 miljard minus een afname van de garantieverplichtingen met € 3,174 miljard

Uit tabel 13 blijkt dat de staat in 2008 een bedrag van € 82,667 miljard heeft geïnvesteerd in de vorm van deelnemingen, leningen en kapitaalverstrekkingen. In 2009 is daar voor Fortis/ABN AMRO een bedrag van € 3,95 miljard aan toegevoegd en vanwege de depositogaranties rond Icesave € 199 miljoen. In 2009 is echter ook een aanzienlijk deel van de leningen en kapitaalinjecties afgelost en zijn de aandelen in Fortis Corporate Insurance afgestoten (in totaal gaat het om € 43,051 miljard). Per saldo stond per 31 december 2009 nog een bedrag van € 43,765 miljard uit in de vorm van aandelen, leningen en securities.1 Het bedrag aan verstrekte garanties was in 2008 nog relatief bescheiden (€ 2,74 miljard), maar in 2009 namen de garanties en de bedragen waarvoor de staat participeert in (de verliezen van) portefeuilles van financiële instellingen toe met€ 92,829 miljard tot in totaal € 95,596 miljard per 31 december 2009. De toename in 2009 is voor ongeveer de helft toe te schrijven aan de garantiefaciliteit voor bancaire leningen.

Als we de interventies in de vorm van aandelenbelangen, leningen en securities optellen bij de bedragen van de garantieverplichtingen en de participaties in (de verliezen op) portefeuilles, komen we voor de interventies in het kader van de kredietcrisis uit op een totaalbedrag van ruim € 139,3 miljard waarover de staat eind 2009 financieel risico liep.

Risico’s en onzekerheden

Aan de interventies van het Ministerie van Financiën zijn risico’s en onzekerheden verbonden. De risico’s van de aandelenparticipaties van de staat zijn doorgaans groter dan van de leningen die de staat heeft verstrekt. Leningen in de vorm van securities/achtergestelde leningen of verplicht converteerbare leningen hebben een hoger risicoprofiel dan reguliere leningen. Ook zijn de risico’s van participaties in (de verliezen op) activa van financiële instellingen sterk afhankelijk van het risicoprofiel van de onderliggende portefeuille(s). Zo kunnen de ontwikkelingen op de huizen- en hypothekenmarkten grote financiële gevolgen hebben voor de staat.

Het herstel van de economie en in het bijzonder van de financiële sector is mede bepalend voor een al dan niet gunstige afwikkeling van de interventies. Naarmate het herstel in de financiële sector doorzet, neemt de kans toe dat de kapitaalinjecties met rente worden terugbetaald en vermindert de kans dat de staat moet uitbetalen vanwege verstrekte garanties. Daarbij spelen ook de financieel-economische ontwikkelingen in het buitenland een rol, zoals de ontwikkeling van de Amerikaanse economie en de dollarkoers voor de back-upfaciliteit en de ontwikkeling van de IJslandse economie wat betreft de voorfinanciering van de depositogaranties rond Icesave.

Aandachtspunten

Nu de initiële interventies achter de rug zijn, vraagt het beheer van de staatsbelangen in de financiële sector en de voorbereiding van de afwikkeling van de interventies (exitstrategie) de nodige aandacht. Hierbij zien wij onder meer de volgende aandachtspunten voor het Ministerie van Financiën en de Tweede Kamer.

• De herstructurering van de financiële instellingen, zodat deze in de toekomst ook zonder staatsteun kunnen voortbestaan. Dit betreft in het bijzonder de integratie van Fortis Bank Nederland en ABN AMRO, maar ook de herstructurering van ING vanwege de eisen die de Europese Commissie stelt in relatie tot de verleende staatssteun.

• De afwikkeling van geschillen en/of beroepsprocedures rond de interventies, in het bijzonder wat Fortis/ABN AMRO en ING betreft.

• Het voldoen aan de eisen van de Europese Commissie op grond van de beoordeling op staatssteunaspecten. Ook dit aandachtspunt betreft vooral Fortis/ABN AMRO en ING.

• De monitoring van de ontwikkelingen per interventie, de analyse van risico’s en de controle op de financiële stromen die verband houden met de interventies.

• De informatievoorziening over de interventies, waaronder de informatievoorziening aan de Tweede Kamer.

Het formuleren van een exitstrategie waarbij een balans wordt gevonden tussen de wens om de belangen in de financiële sector zo kort mogelijk aan te houden en het nemen van de nodige tijd om gunstige (markt)omstandigheden te bereiken voor een rendabele afstoting van de staatsbelangen.

7 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER

De minister van Financiën heeft op 7 mei 2010 gereageerd op het concept van ons rapport Rijk verantwoord 2009. In § 7.1 geven wij de integrale tekst van zijn reactie weer. De brief is ook te raadplegen op www.rekenkamer.nl.

De reactie geeft ons aanleiding tot een nawoord; dit is opgenomen in § 7.2.

7.1 Reactie minister van Financiën

«Hierbij ontvangt u mijn reactie op het conceptrapport Rijk Verantwoord 2009. In deze reactie ga ik in op de belangrijkste rijksbrede onderwerpen uit het conceptrapport. Voor een reactie op specifieke conclusies en aanbevelingen met betrekking tot de door u in Rijk Verantwoord 2009 genoemde onderzoeken en rapporten verwijs ik u naar de bestuurlijke reacties van de desbetreffende ministers. Gelijktijdig met het conceptrapport Rijk Verantwoord 2009 is het conceptrapport Staat van de beleidsinformatie 2010 voor bestuurlijke reactie aangeboden. Deze brief bevat tevens mijn reactie op dat rapport.

Het beeld dat u schetst komt in belangrijke mate overeen met het door mij geschetste beeld in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2009. Op basis van de kwaliteitskaart bedrijfsvoering concludeert u dat bij meer dan 95% van de bedrijfsvoeringsprocessen die u van belang acht voor het functioneren van de rijksoverheid geen onvolkomenheden zijn gesignaleerd. De door u gesignaleerde problemen zijn bekende problemen, waar – zoals u ook aangeeft – nog ruimte is voor verbetering.

Beleid en beleidsinformatie rijksbreed 2009

Beschikbaarheid beleidsinformatie

In het rapport Rijk Verantwoord 2009 concludeert u dat de Tweede Kamer niet goed kan beoordelen of de ministers de uitgaven conform de gemaakte afspraken hebben gedaan. Deze conclusie wordt getrokken op basis van het ontbreken van de «explain» bij enkele beleidsartikelen. Deze conclusie behoeft naar mijn mening enige nuancering.

De gepresenteerde onderzoeksgegevens laten zien dat voor 82 van de 89 onderzochte artikelen de beleidsinformatie is gerapporteerd volgens de met de Tweede Kamer gemaakte afspraken (comply or explain-principe). Tot de artikelen waar de uitleg (explain) naar de mening van de Algemene Rekenkamer tekortschiet, behoren de artikelen van EZ voor het Centraal Plan Bureau en het CBS almede het artikel van Financiën voor beheer van materiële activa. In deze gevallen is, gezien de aard van het artikel, niet sprake van een eenduidig na te streven maatschappelijk effect. Het aanscherpen van de doelstelling in die richting, zoals u voorstelt, biedt geen oplossing. Het opnemen van een «explain» had wellicht kunnen bijdragen aan de informatievoorziening aan de Tweede Kamer. Het financieel belang van de artikelen waarbij naar uw mening onvoldoende wordt uitgelegd waarom zinvolle beleidsinformatie ontbreekt, betreft overigens circa vijf procent van de onderzochte uitgaven.

Over het algemeen kan geconstateerd worden dat de verbeteringen in het rapporteren van beleidsinformatie die de afgelopen jaren zichtbaar was, zich in de jaarverslagen voortzet. Dit neemt niet weg dat er artikelen zijn waar verdere verbetering in de beleidsinformatie mogelijk is. Een manier waarop hier de afgelopen periode invulling aan is gegeven is het organiseren van workshops in samenwerking met de departementen en de Algemene Rekenkamer. Deze zijn eind vorig jaar en begin dit jaar georganiseerd met de meeste departementen. Het commentaar van de Tweede Kamer bij de behandeling van het vorige jaarverslag en het commentaar van de Algemene Rekenkamer op de jaarverslagen waren daarbij de belangrijkste aandachtspunten.

Experiment Verbetering verantwoording en begroting

Vanaf het begin van het experiment Verbetering verantwoording en begroting is intensief samengewerkt tussen de Commissie voor de Rijksuitgaven, de Algemene Rekenkamer, het Ministerie van Financiën en de betrokken departementen. Afgesproken is dat de evaluatie van het experiment gezamenlijk met alle betrokken partijen uitgevoerd zal worden. Over deze evaluatie, de onderzoeksopzet en de onderzoeksvragen vindt regelmatig overleg plaats tussen medewerkers van mijn ministerie en het evaluatieteam van de Algemene Rekenkamer. Het gezamenlijk streven is om uitgaande van dezelfde onderzoeksvragen en gezamenlijke informatieverzameling te komen tot een analyse waarbij een ieder ruimte behoudt om zonodig eigen conclusies en aanbevelingen te trekken. Deze evaluatie is voorzien voor het najaar van 2010.

In uw rapport Rijk Verantwoord trekt u echter een aantal conclusies met betrekking tot het experiment, waarmee u vooruitloopt op deze gezamenlijke evaluatie. Een van de conclusies betreft het verlies aan informatie dat ontstaat door het weglaten van de niet-financiële informatie uit de beleidsartikelen in het jaarverslag. In het experiment is besloten om de niet-financiële informatie op te nemen in de beleidsagenda en in het beleidsverslag en – om dubbeling te voorkomen – niet meer bij de beleidsartikelen in het jaarverslag. Doel hiervan is om meer focus aan te brengen in de verantwoording en de jaarverslagen beter toegankelijk te maken. De informatie over de prioriteiten van het kabinet en van de departementen komt op die manier centraal te staan. Tegenover het weglaten van de informatie bij de beleidsartikelen staan andere afspraken uit het experiment, zoals het opnemen van meer historische beleidsinformatie in de begroting, het opnemen van voortgangsinformatie over de kabinetsdoelen in het beleidsverslag en het indienen van beleidsdoorlichtingen. Al deze maatregelen moeten in hun onderlinge samenhang worden bezien.

Ook concludeert u informatieverlies als gevolg van het ontbreken van een koppeling tussen doelen, prestaties en geld. U geeft aan dat in de koppelingstabellen slechts een beperkt deel van de begroting wordt afgedekt. Zoals ook aangegeven in de jaarverslagen betreft het hier indicatieve bedragen. Het direct koppelen van (kabinets)prioriteiten aan uitgaven is technisch gecompliceerd gelet op de structuur van de begrotingsadministratie; kabinetsprioriteiten komen niet overeen met begrotingsartikelen. Daarnaast moet ik constateren dat u niet alle informatie uit de beleidsverslagen hierbij heeft betrokken. Zo wordt bij VWS geen rekening gehouden met de uitgaven voor de Zorgtoeslag en de rijksbijdragen , waardoor het percentage van 2,2% een vertekend beeld geeft.

Totstandkoming informatie in jaarverslagen over gevoerd beleid

Evenals u concludeer ik dat de beleidsinformatie over het algemeen op deugdelijke wijze tot stand is gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften. Op onderdelen zijn bij diverse departementen verbeteringen mogelijk. Het verheugt mij dat u de maatregelen, die voor een belangrijk deel al zijn ingezet door de departementen, ziet als goede mogelijkheden voor het verder verbeteren van de beleidsinformatie.

Praktijktoetsen/Staat van de beleidsinformatie 2010

Zoals aangegeven wordt in onderliggende brief ook gereageerd op de Staat van de beleidsinformatie 2010, waarvan een samenvatting is opgenomen in Rijk Verantwoord 2009. Ik onderschrijf het belang van bruikbare beleidsinformatie bij de onderbouwing van beleidskeuzes en voor de mogelijkheid tot oordeelsvorming daarover. Zicht op de bijdrage van beleid aan de oplossing van maatschappelijke problemen is van evident belang. Hiervoor zijn dit jaar door de Algemene Rekenkamer voor het eerst korte praktijktoetsen uitgevoerd. Deze geven een indruk van de wijze waarop de Rijksoverheid problemen en doelgroepen identificeert en van de verantwoording over het gevoerde beleid. Vanwege het beschrijvende en veelal op een beperkt aantal casussen gebaseerde onderzoek zijn de praktijktoetsen in hun huidige vorm evenwel niet geschikt om daadwerkelijk inzicht te verschaffen in de effectiviteit van overheidsinterventies. De Algemene Rekenkamer noemt ondermeer de inhoudelijke complexiteit als mogelijke verklaring voor de minder zichtbare samenhang tussen prestaties en effecten. Het is juist deze complexiteit die maakt dat onderzoek naar de effectiviteit van beleidsinterventies geen sinecure is. In dat licht zou de methodologie – onderzoek op basis van een beperkt aantal casusposities – nader bekeken moeten worden. Goed beleid begint bij de vraag wat het probleem is en wat de passende rol van de overheid is bij de oplossing daarvan. Degelijk effectiviteitsonderzoek is noodzakelijk om lessen te trekken over de rol van de overheid. Ook de overheid is nooit uitgeleerd.

Bedrijfsvoering Rijk

Kwaliteitskaart bedrijfsvoering

Vorig jaar heeft u de kwaliteitskaart bedrijfsvoering geïntroduceerd als instrument om de uitkomsten van het rechtmatigheidsonderzoek op een compacte manier te presenteren. Afgelopen jaar is de kwaliteitskaart geëvalueerd met de departementen. Helaas blijven de bezwaren en risico’s van de eerste versie van de kaart overeind. Het blijft van belang heldere definities en criteria te hanteren. Hierdoor wordt voorkomen dat discussie bestaat over de afgrenzing van de kolommen en de interpretatieverschillen van onderwerpen uit de kaart. Ook blijft de kaart voor de gebruiker onvoldoende toegankelijk. Hierover is in verschillende interdepartementale overlegorganen (IOFEZ, IODAD) uitgebreid met de Algemene Rekenkamer gesproken.

Managementcontrolsysteem

Veel onvolkomenheden in het financieel beheer worden elk jaar weer veroorzaakt door een tekortschietend subsidiebeheer. Een oplossing is gevonden in de uniformering en vereenvoudiging van het subsidieproces. De regeling is met ingang van 1 januari 2010 in werking getreden. Zoals u terecht aangeeft, geeft de invoering van dit nieuwe subsidiekader de ministers een goede gelegenheid om het subsidiebeheer op orde te brengen. De verwachting is dat met de nieuwe regeling het aantal onvolkomenheden zal afnemen.

Ook het beheer van de EU-aanbestedingen brengt elk jaar weer een groot aantal onvolkomenheden met zich mee. Zoals u aangeeft controleren de auditdiensten van de ministeries de naleving van de Europese aanbestedingsregels. Hiermee geven zij invulling aan hun wettelijke taak in het kader van de jaarverantwoording. Wanneer daar aanleiding toe is, kan een auditdienst een kwalitatief onderzoek uitvoeren naar de oorzaken van het niet naleven van de Europese aanbestedingsregels. Het betreft hier dan een aanvullend onderzoek; hierdoor kan het voorkomen dat de aanpak van de controle per departement verschilt.

De naleving van de Europese aanbestedingsregelgeving ziet u als een belangrijk aandachtspunt voor het managementcontrolsysteem (MCS) van een ministerie. Een goed MCS vormt – zoals u ook aangeeft – een waarborg voor een goede bedrijfsvoering. In een MCS zullen in ieder geval de risicovolle processen opgenomen moeten zijn. Dit maakt het mogelijk voor een organisatie deze risico’s te beheersen. Naast de naleving van de Europese aanbestedingsregelgeving zullen ook de onvolkomenheden in het subsidiebeheer en de door u geconstateerde onvolkomenheden bij de departementen (met de bijbehorende toezeggingen) aandachtspunten zijn in een MCS. De bevindingen uit dit MCS zullen de basis moeten vormen voor de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag.

Inhuur externen

U maakt een opmerking over het feit dat de bijlage externe inhuur in de Rijksbegrotingvoorschriften wordt aangemerkt als niet-financiële beleidsinformatie, hetgeen betekent dat de deugdelijke totstandkoming van de informatie wordt gecontroleerd door de auditdienst. U stelt vervolgens dat hierdoor voor dit deel van de verantwoording de juistheid en volledigheid van de gegevens niet gewaarborgd is. Ik deel deze conclusie niet. Voor alle niet-financiële informatie in het jaarverslag geldt, dat de departementen zelf verantwoordelijk zijn voor de juistheid en volledigheid ervan. De controle door de auditdienst op de totstandkoming borgt de kwaliteit van de informatieverzameling door de departementen.

Voor wat betreft uw verwijzing naar de bijlagen externe inhuur van de ministeries van Justitie en BZK merk ik het volgende op. De bijlage van het ministerie van BZK is volledig; de externe inhuur ten behoeve van Vernieuwing Rijksdienst is apart inzichtelijk gemaakt conform rijksbrede afspraken. Uw mening dat de bijlage van het ministerie van Justitie niet volledig is, berust op een interpretatieverschil van de definitie van externe inhuur. De verschillen bij beide departementen hebben derhalve een duidelijke aanwijsbare oorzaak.

Light beheersregime voor inkopen

Al enige tijd wordt nagegaan hoe de inkoopprocessen vereenvoudigd kunnen worden om administratieve lasten en uitvoeringslasten te verminderen. Zo wordt meer gebruik gemaakt van raamcontracten en wordt in toenemende mate elektronisch gefactureerd en betaald. In die gevallen is natuurlijk wel sprake van een audittrail. Afspraken met derden (leveranciers) over te leveren goederen dienen in beginsel controleerbaar – dus in het algemeen schriftelijk – te worden vastgelegd met die derde partij, zodat er bij fouten en/of misverstanden teruggegrepen kan worden op een document waarin rechten en plichten vastliggen (contract, order plus orderbevestiging, raamcontract plus elektronische bestelmodule e.d.). In de interdepartementale overlegorganen zal aandacht worden gevraagd voor dit punt. Indien noodzakelijk zal de regelgeving worden aangepast. Het Besluit kasbeheer wordt momenteel herzien; hierbij zal aandacht worden besteed aan uw opmerkingen over inkooptransacties.

Single information single audit

In het rapport Rijk Verantwoord 2009 maakt u melding van een toename van het aantal specifieke uitkeringen van 101 in 2008 naar 109 in 2009. In mei zal het «Onderhoudsrapport specifieke uitkeringen 2010» aan de Tweede Kamer aangeboden worden. Dit rapport laat een afname zien van het aantal specifieke uitkeringen. Het aantal specifieke uitkeringen per april 2010 bedraagt 88, inclusief de uitkeringen die worden gefinancierd met middelen uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES).

De introductie van een uniform begrip voor besteding is een belangrijke stap in het verminderen van overbodige lasten en het verbeteren van de kwaliteit van de informatie. Met u constateer ik echter dat er nog een extra slag gemaakt kan worden in de uniformering en vermindering van de voorwaarden. Het toetsingskader is daarvoor niet de aangewezen weg, maar wel de door u aanbevolen inventarisatie.

Jaarverslagen en slotwetten 2009

Slotwetten

U merkt op dat bij een aantal begrotingshoofdstukken er sprake is van aanzienlijke slotwetmutaties. Kern van het autorisatierecht is dat de Staten-Generaal tijdig in staat wordt gesteld om wijzigingen van de oorspronkelijke begroting te kunnen beoordelen. In beginsel vinden bijstellingen plaats bij de eerste (Voorjaarnota) en de tweede suppletore wet (Najaarsnota). De Slotwet bevat geen beleidsmatige mutaties. De Slotwet is bedoeld om technische uitvoeringsmutaties, mutaties van boekhoudkundige aard of mutaties voortvloeiend uit controlebevindingen te verwerken. Een zeer grote post in het overzicht van slotwetmutaties wordt genoemd bij begrotingshoofdstuk 9A, Nationale Schuld. De mutaties op dit hoofdstuk hebben doorgaans een technische/boekhoudkundige achtergrond. Geschoond voor deze post Nationale Schuld treedt overigens een daling op ten opzichte van 2008 (bij de uitgaven van 9 mld. in 2008 naar 3,8 mld. in 2009). Desondanks wordt de zorg van de Algemene Rekenkamer gedeeld dat grote begrotingsmutaties niet thuishoren in de slotwetten.

Om die reden moeten beleidsmatige mutaties die optreden in de periode november tot en met december van het begrotingsjaar, nadat de 2e suppletore begroting samenhangende met de Najaarsnota bij de Tweede Kamer is ingediend, zo spoedig mogelijk bij Nota van wijziging in de 2e suppletore begroting te worden verwerkt. Mocht dat, gelet op de stand van de behandeling door de Tweede Kamer van die suppletore begroting, niet meer mogelijk zijn, dan dienen die beleidsmatige mutaties zo spoedig mogelijk via de minister van Financiën aan de Tweede Kamer bij brief te worden gemeld. In die brief kan worden aangegeven dat deze beleidsmatige wijzigingen in de Slotwet worden verwerkt. Deze werkwijze is ook opgenomen in de zogenoemde Rijksbegrotingsvoorschriften. De departementen waarbij sprake was van grote begrotingsmutaties in de slotwet zijn gewezen op het naleven van deze voorschriften.

Het sturen van een brief kan ook een oplossing zijn in spoedeisende gevallen. In een brief van 18 december 2009 is voorgesteld dat de Kamer bij een spoedeisende begrotingswijziging, voorafgaand aan de suppletoire begroting, schriftelijk vooruitlopende begrotingsinformatie ontvangt. Het voorstel was eerder opgenomen in de brief van 19 december 2008 inzake de informatievoorziening aan de Tweede Kamer over de kredietcrisis (kamerstuk 31 371, nr. 79; bijlage 2). Het budgetrecht vereist dat de Staten-Generaal een begrotingswet heeft aanvaard voordat een minister geautoriseerd is om uitgaven te doen, maar als spoed geboden is ontbreekt de tijd om de voorgeschreven procedures te volgen. Met dit voorstel krijgt de Staten-Generaal de gelegenheid om instemming of afkeuring te laten blijken. De betrokken minister weet dan of hij politieke steun heeft voor de betreffende maatregel. De formele autorisatie via een suppletoire begrotingswet kan dan later plaatsvinden. Over dit voorstel is nog discussie gaande met de Tweede Kamer.

Experiment tolerantiegrenzen

U bent van oordeel dat 26 van de 28 jaarverslagen voldoen aan de daaraan te stellen eisen. In 2008 voldeden 24 van de 28 jaarverslagen aan de eisen. Bij de jaarverslagen van VROM en VWS overschrijdt de omvang van de fouten en onzekerheden de tolerantiegrens. Op artikelniveau constateert u bij 3 jaarverslagen in totaal 3 overschrijdingen van de tolerantiegrens. Het betreft de ministeries van BZK. LNV en VWS. In 2008 constateerde u nog bij 7 jaarverslagen in totaal 9 overschrijdingen van de tolerantiegrens. U legt bij deze afname een relatie met het experiment tolerantiegrenzen. De verwachte afname van het aantal overschrijdingen als gevolg van het experiment tolerantiegrenzen heeft zich echter reeds over 2007 voorgedaan. De gewijzigde tolerantiegrenzen zijn immers ook al in de rapportage over 2007 toegepast.»

7.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

Beschikbaarheid beleidsinformatie

De minister van Financiën schrijft dat wij bij onze conclusie dat de Tweede Kamer niet goed kan beoordelen of de ministers de uitgaven conform gemaakte afspraken hebben gedaan, het ontbreken van explain als oorzaak zien. Dit is niet juist. In ons rapport geven wij aan dat onduidelijk is of de uitgaven conform de begroting zijn gedaan, doordat geen informatie over bereikte effecten of prestaties aanwezig is, noch dat is uitgelegd waarom deze informatie ontbreekt. Wij vinden dat een betere informatievoorziening aan de Tweede Kamer niet alleen kan worden bereikt door beter uit te leggen waarom beleidsinformatie niet gegeven kan worden (explain), maar ook door een andere, concretere, formulering van de nagestreefde doelen en prestaties.

Experiment «Verbetering verantwoording en begroting»

Het is niet onze bedoeling om vooruit te lopen op de evaluatie van het experiment «Verbetering verantwoording en begroting». Wel menen wij dat het van belang is om tijdens de uitvoering van het experiment een vinger aan de pols te houden. Daarom doen wij tussentijds constateringen, zodat deze kunnen worden betrokken bij de evaluatie.

De minister geeft aan dat een directe koppeling van (kabinets)prioriteiten aan uitgaven technisch gecompliceerd is. Wij vinden dat het voor de uitoefening van het budgetrecht door de Tweede Kamer van groot belang is deze koppeling wél te maken.

Praktijktoetsen

In zijn reactie gaat de minister ook in op de door ons uitgevoerde praktijktoetsen. Dit jaar hebben wij met de praktijktoetsen een andere aanpak voor ons onderzoek naar de beleidsinformatie willen verkennen. In diverse reacties zien wij waardering voor deze poging om zicht te geven op de bijdrage van overheidsbeleid aan de aanpak van maatschappelijke vraagstukken. Hierin zien wij een bevestiging van de toegevoegde waarde van het instrument, waarvan we ons overigens ook de beperkingen realiseren. Daarom hebben we dit jaar primair voor een beschrijvende benadering gekozen, en geen oordelen over de effectiviteit van het onderzochte beleid aan de praktijktoetsen verbonden. De ervaringen en uitkomsten van dit jaar zullen we evalueren en gebruiken om de aanpak van de praktijktoetsen voor volgend jaar vorm te geven. De betrokken ministers hebben allereerst zelf de verantwoordelijkheid voor de evaluatie van de effectiviteit van het beleid. De minister van Financiën komt hierbij een coördinerende rol toe. Zoals de minister van Financiën in zijn reactie aangeeft is de overheid nooit uitgeleerd. Goede, relevante en bruikbare beleidsinformatie is daarvoor onmisbaar. Met ons onderzoek willen we de departementen stimuleren voor dergelijke beleidsinformatie zorg te dragen. Zie over dit onderwerp verder ons rapport Staat van de beleidsinformatie 2010.

Kwaliteitskaart bedrijfsvoering

Naar aanleiding van de evaluatie van de kwaliteitskaart hebben we een aantal kleinere aanpassingen doorgevoerd. Ons doel met de kwaliteitskaart is tweeledig.

Ten eerste willen we de relatie leggen tussen onvolkomenheden in de bedrijfsvoering en de gevolgen daarvan voor, onder meer, de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten die op de begrotingsartikelen worden verantwoord.

Ten tweede willen we een relatie leggen tussen de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering en de gehele bedrijfsvoering van een ministerie. Zo kunnen we aangeven wat het gevolg is van problemen in de bedrijfsvoering voor het budgetrecht van de Tweede Kamer, waar de oorzaak van het probleem zit en waar het kan worden opgelost. Overigens is dit primair een taak van de ministers, waarbij de minister van Financiën een coördinerende rol heeft. Wij zijn geïnteresseerd in de wijze waarop hij hieraan invulling wil geven.

Managementcontrolsysteem

Wij constateren dat de minister nut en noodzaak van een management-controlsysteem onderschrijft. Wij bevelen de minister aan om voor de door hem genoemde aandachtspunten concrete bepalingen op te nemen in de Rijksbegrotingsvoorschriften.

Inhuur externen

Wij zijn het eens met de minister van Financiën dat het de betrokken ministers zijn die allereerst verantwoordelijkheid dragen voor de volledigheid en de juistheid van de gepresenteerde bedragen in de bijlage Inhuur Externen. Maar nu wordt de bijlage niet op deze punten gecontroleerd. Wij bevelen de minister aan deze controle te laten uitvoeren en daarbij tegelijk het begrip externe inhuur eenduidig te definiëren. Interpretatieverschillen over de definitie van het begrip externe inhuur moeten hierdoor voorkomen worden.

Single information, single audit

De minister is het eens met onze opmerking dat in het uniformeren en vereenvoudigen van de wet- en regelgeving voor specifieke uitkeringen nog een slag moet worden gemaakt en dat daartoe een inventarisatie zinvol is. Het door ons aanbevolen toetsingskader ziet hij niet als een daarvoor aangewezen weg. Wij zijn benieuwd wat de minister daarvoor in de plaats gaat stellen.

Slotwetten

Wij nemen kennis van de mededeling van de minister dat de departementen waar sprake was van grote begrotingsmutaties in de slotwet, zijn gewezen op het naleven van de begrotingsvoorschriften. Wij zullen voorts de discussie van de minister met de Tweede Kamer over zijn voorstel om de Tweede Kamer in spoedeisende gevallen schriftelijk vooruitlopende begrotingsinformatie toe te zenden met belangstelling volgen.