2.2.1 Bedrijfsvoering bij de meeste departementen redelijk op orde
In de bedrijfsvoering van alle departementen tezamen hebben we over 2010 in totaal 56 onvolkomenheden geconstateerd. Dit betekent dat het totale aantal onvolkomenheden per saldo is afgenomen; het zijn twaalf onvolkomenheden minder dan in 2009. In hoofdstuk 4 van deel B gaan we nader op de bedrijfsvoering in.
2.2.2 Hardnekkige problemen
Tussen de ministeries bestaan grote verschillen in aard en omvang van de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering.
Ernstige onvolkomenheid subsidiebeheer Ministerie van VWS: bezwaar
De Algemene Rekenkamer heeft op 8 april 2011 bezwaar gemaakt als bedoeld in artikel 88, lid 1 van de CW 2001 tegen het subsidiebeheer van het Ministerie van VWS.
Er zijn al sinds 1999 problemen in het subsidiebeheer van het Ministerie van VWS. In ons Rapport bij het Jaarverslag VWS 2009 (Algemene Rekenkamer, 2010a) hebben wij de minister verzocht om in 2010 zichtbare verbeteringen te realiseren. Wij hebben toen aandacht gevraagd voor de interne controlefunctie van het departement en het effectief terugdringen van het aantal tekortkomingen. Dit jaar hebben wij vastgesteld dat de minister in 2010 onvoldoende invulling heeft gegeven aan de interne controlefunctie en het aantal tekortkomingen in het subsidiebeheer nog onvoldoende heeft teruggedrongen. Wij merken het subsidiebeheer van het ministerie daarom aan als een ernstige onvolkomenheid.
De tekortkomingen betreffen te laat ingediende subsidieaanvragen die het ministerie toch in behandeling neemt, overschrijding van de wettelijke termijnen voor het verzenden van beschikkingen, onvolledige subsidiedossiers, fouten in de bevoorschotting en het ontbreken van een controleerbare financiële en inhoudelijke onderbouwing van subsidietoekenningen en subsidievaststellingen. Dit laatste leidt tot risico’s voor de doelmatigheid van verstrekte subsidies, omdat de effectiviteit van subsidies moeilijk is vast te stellen bij het ontbreken van controleerbare onderbouwingen.
In februari 2011 heeft het ministerie een verbeterplan opgesteld voor het subsidiebeheer. In dit plan neemt het ministerie zich voor om in 2011 verscherpt toezicht toe te passen op het behalen van de wettelijke beslistermijnen. Daarnaast benoemt het plan aanvullende maatregelen ter verbetering van de interne controle van het subsidiebeheer en de opzet van de planning- en controlcyclus.
Wij duiden het als positief dat het ministerie in het eerste kwartaal 2011 het subsidiebeheer wil verbeteren. Wel tekenen we bij het plan aan dat het zich vooralsnog vooral richt op het ontdekken van reeds gemaakte fouten door middel van interne controle. Wij missen aandacht voor het nemen van maatregelen om fouten te voorkómen.
Bij de aankondiging van ons bezwaar tegen het subsidiebeheer hebben wij de minister verzocht om het verbeterplan aan te vullen met een analyse van de gemaakte fouten en het benoemen van concrete maatregelen om deze fouten in de toekomst te voorkomen.
Op 27 april 2011 heeft de minister een herziene versie van het verbeterplan aan ons aangeboden. Wij zijn positief over dit plan en hebben besloten om het bezwaar op te heffen.
Wel hebben wij de minister verzocht om uiterlijk 1 oktober 2011 aan de Tweede Kamer te rapporteren over de voortgang van de uitvoering van het verbeterplan. Wij zullen vervolgens uiterlijk 1 november aan de Tweede Kamer rapporteren wat ons oordeel is over de voortgang. De Tweede Kamer kan op deze wijze de voortgang van het verbeterplan betrekken bij de behandeling van de begroting 2012 van het Ministerie van VWS.
Veel onvolkomenheden (22) bij Ministerie van Defensie
Bij het Ministerie van Defensie is sprake van een groot aantal onvolkomenheden in de bedrijfsvoering: 22 in totaal. Veel van de onvolkomenheden die wij dit jaar in het financieel beheer en het materieelbeheer van het Ministerie van Defensie hebben vastgesteld, hebben een lange historie. Na ons bezwaaronderzoek van 2007 heeft het ministerie op ons advies meerjarige verbeterplannen opgesteld. Deze plannen hebben een looptijd tot en met 2012 (financieel beheer) respectievelijk 2014 (materieelbeheer). Het ministerie ligt niet geheel op schema met de uitvoering van de verbeterplannen. De voortgang van het verbetertraject dreigt bovendien te worden doorkruist door de reorganisaties die Defensie tegemoet gaat als gevolg van de komende bezuinigingen. De kans is reëel dat er de komende tijd minder aandacht zal uitgaan naar het verder op orde brengen van het beheer. Tegelijkertijd realiseren wij ons dat de huidige verbeterplannen niet in hun oorspronkelijke vorm zullen kunnen worden gehandhaafd; ze moeten worden aangepast aan de nieuw ontstane situatie. Daarbij vinden wij dat het oorspronkelijke ambitieniveau overeind moet blijven: het financieel beheer en materieelbeheer moeten op orde komen.
De bezuinigingen en de reorganisatie die daarvan het gevolg is, bieden echter ook de mogelijkheid om het beheer verder op orde te brengen, omdat processen opnieuw moeten worden ingericht en verantwoordelijkheden en bevoegdheden opnieuw moeten worden verdeeld. Wij bevelen de minister van Defensie daarom aan om de plannen voor verbetering van het financieel beheer en het materieelbeheer integraalonderdeel te laten zijn van de plannen voor de uitwerking van de bezuinigingsmaatregelen, zoals die naar de Tweede Kamer zullen worden gestuurd. Wij gaan ervan uit dat de minister in de aangepaste verbeterplannen met meetbare doelstellingen aangeeft welke structurele verbeteringen wanneer zullen worden gerealiseerd en op welke wijze ook het beheer gedurende de reorganisatie gewaarborgd wordt. Wij zullen de Tweede Kamer indien nodig informeren over onze beoordeling van de aangepaste verbeterplannen. Voor dit jaar zien wij af van het maken van bezwaar omdat dit gelet op de situatie geen toegevoegde waarde heeft.
Onvolkomenheden in het personeelsbeheer rijksbreed
Dit jaar hebben wij bij alle ministeries onderzoek gedaan naar het personeelsbeheer. Hierbij hebben wij gekeken naar de betrouwbaarheid van de personeels- en salarisadministratie van de ministeries. Ook hebben wij gekeken hoe de ministeries omgaan met de inhuur van extern personeel en naar de verhouding tussen inhuur, uitbesteding en inbesteding. Daarbij hebben we een onvolkomenheid geconstateerd in het controleraamwerk van P-Direkt, het shared service centre van het Ministerie van BZK dat voor ministeries de geautomatiseerde administratieve afhandeling van personele processen verzorgt.
Verder hebben wij onvolkomenheden vastgesteld in het personeelsbeheer van de Ministeries van Financiën, Justitie en VROM.
Onvolkomenheden in het inkoopbeheer
Bij ons rijksbrede onderzoek naar de risicobeheersing rond Europese aanbestedingen hebben wij geconstateerd dat bij de meeste ministeries het inkoopbeheer op papier goed geregeld is. In de praktijk blijkt echter het inkoopbeheer – waaronder het beheer van Europese aanbestedingen – bij vijf ministeries (Economische Zaken (EZ), Justitie, OCW, SZW en VWS) onvolkomenheden te vertonen; de omvang van de Europese aanbestedingsfouten neemt niet af. Wij vinden het van belang dat de ministeries de oorzaken van de fouten analyseren en maatregelen treffen om fouten in de toekomst te voorkomen.
Tien ministeries hebben in 2010 en eerdere jaren vereenvoudigingen in bestel- en betaalprocedures doorgevoerd. Wij stellen nu vast dat de procedure bij vier departementen afwijkt van de geldende wet- en regelgeving. Bij twee ministeries (VROM en VWS) heeft dit geleid tot een onzekerheid over de rechtmatigheid van een deel van de uitgaven. Bij het Ministerie van VROM is sprake van een onvolkomenheid in de vereenvoudigde betaalprocedure bij inkopen. Het Ministerie van Financiën bereidt nieuwe regelgeving voor op dit gebied. Wij stellen voor om hierin een grensbedrag op te nemen, waarboven betalingen via een vereenvoudigde procedure niet zijn toegestaan. Bovendien moet er altijd een prestatieverklaring aanwezig zijn. De betaling moet immers controleerbaar zijn. Bij het lichte verificatieregime kan een dergelijke verklaring eventueel na de betaling worden opgesteld.
2.2.3 Bezwaar(onderzoeken)
Wanneer (ernstige) onvolkomenheden in de bedrijfsvoering van een ministerie ook na herhaalde vaststelling door de Algemene Rekenkamer niet worden opgelost, kan de Algemene Rekenkamer bezwaar maken (CW 2001, artikel 88). In het verleden hebben we het instrument bezwaar weinig gebruikt. Wel hebben wij zowel bij het Ministerie van Defensie als bij het Ministerie van Financiën enkele jaren geleden een bezwaaronderzoek ingesteld. Een dergelijk onderzoek dient om te achterhalen wat de achterliggende oorzaken zijn van de door ons geconstateerde problemen in de bedrijfsvoering. Op basis van de uitkomsten besluiten we dan of wij het nodig vinden om bezwaar te maken, zodat de minister wordt gedwongen een plan op te stellen om de geconstateerde onvolkomenheid in de bedrijfsvoering op te lossen.
Bij het Ministerie van Justitie hebben wij in 2010 ons bezwaaronderzoek voortgezet in verband met de sinds 2005 bestaande onvolkomenheid bij het inkoopbeheer.
Daarnaast hebben we vorig jaar de ministers van SZW, VWS, BuZa en Financiën gewaarschuwd dat wij dit jaar bezwaar zouden maken als er te weinig voortgang zou zijn geboekt bij de verbetering van respectievelijk het contractbeheer, het subsidiebeheer, het voorschottenbeheer en de informatievoorzieningsketen bij de Belastingdienst. In al deze gevallen gaat het om hardnekkige problemen, die al langer bestaan en waarvoor de betrokken ministers nog geen adequate oplossingen hebben kunnen realiseren.
Omdat bij de Ministeries van Justitie, SZW, BuZa en Financiën voldoende vooruitgang is geboekt, hebben wij besloten in 2010 bij deze vier ministeries geen bezwaar te maken. Bij het Ministerie van VWS hebben wij wel bezwaar moeten maken, zoals hiervoor is beschreven in § 2.2.2.
Wij zijn positief over het bijgestelde verbeterplan en hebben besloten het bezwaar op te heffen.