Om de gebruikers van de jaarlijkse begrotings- en verantwoordingsstukken beter in staat te stellen hun taken te vervullen, is in 1999 het VBTB-principe 11 (Financiën, 1999) ingevoerd (zie kader hierna).
VBTB
De VBTB-werkwijze hield in dat in de begrotingen per beleidsdoel de drie zogenaamde W-vragen centraal werden gesteld:
• Wat willen we bereiken?
• Wat gaan we daarvoor doen?
• Wat mag dat kosten?
Op vergelijkbare wijze werd de verantwoording gestuurd door drie H-vragen:
• Hebben we bereikt wat we hebben beoogd?
• Hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen?
• Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?
Het idee was dat de Tweede Kamer via de antwoorden in de departementale jaarverslagen één-op-één zou kunnen nagaan of wat was beoogd in de begrotingen ook was gerealiseerd en tegen welke prijs. Ook kwam er een speciale Verantwoordingsdag, de derde woensdag in mei. Deze werd voor het eerst gehouden in mei 2000. 12 Vanaf toen ging de Algemene Rekenkamer zich ook richten op de niet-financiële beleidsinformatie die in de jaarverslagen beschikbaar kwam.
De Algemene Rekenkamer beoordeelt ieder jaar in hoeverre in de begrotingen en de jaarverslagen informatie beschikbaar is die concreet en dekkend antwoord geeft op respectievelijk de drie W-vragen en de drie H-vragen. Dat wil zeggen: de vragen dienen te worden beantwoord met specifieke, meetbare en tijdgebonden informatie. Onze beoordelingen van de beleidsinformatie in de begrotingen 2010 staan beschreven in een verzameling factsheets die wij hebben uitgebracht onder de titel Beschikbaarheid beleidsinformatie (Algemene Rekenkamer, 2009).
In onderstaand rijksbrede overzicht staat per beleidsartikel aangegeven hoeveel procent van de gerealiseerde uitgaven in de departementale jaarverslagen over 2010 wordt toegelicht met beleidsinformatie. Wanneer 90% of meer van de gerealiseerde uitgaven op een artikel is toegelicht met beleidsinformatie, is het betreffende vakje wit gekleurd. Wanneer uitgaven zijn gedaan waarvoor over minder dan 90% is aangegeven of de minister ermee heeft bereikt wat hij of zij zich had voorgenomen en/of hij of zij daarvoor heeft gedaan wat hij of zij van plan was, is het betreffende vakje naast het genoemde artikel oranje gekleurd. Wanneer de minister onvoldoende uitlegt waarom een deel van de gerealiseerde uitgaven niet is toegelicht met beleidsinformatie, staat er in het betreffende vakje een sterretje.
Het overzicht bevat geen beoordeling van álle departementale jaarverslagen, want bij de jaarverslagen van een zestal ministeries hebben wij geen onderzoek kunnen doen naar de beschikbaarheid van beleidsinformatie in de artikelen. Dit betreft de Ministeries van BuZa, VROM, LNV, VWS en de programmaministeries voor JenG en WWI. Deze ministeries hebben de afgelopen jaren deelgenomen aan het experiment «verbeteren verantwoording en begroting». In het kader van dat experiment hebben zij gedurende drie jaar geen beleidsinformatie over de afzonderlijke beleidsartikelen in het jaarverslag opgenomen. Het experiment is inmiddels beëindigd (zie ook deel A, § 3.1 en deel B, § 3.1).
3.3.1 Informatie over effecten: hebben we bereikt wat we ons hadden voorgenomen?
Wij zijn voor elk van de onderzochte jaarverslagen nagegaan in hoeverre er verantwoordingsinformatie beschikbaar was over de met het beleid bereikte effecten. In totaal gaat het bij deze ministeries om 71 beleidsartikelen. Bij 37 van deze artikelen, waarmee bij elkaar ruim € 48,5 miljard is gemoeid, hebben de ministers in hun jaarverslagen maar gedeeltelijk (i.e. voor minder dan 50%) informatie opgenomen om aan te geven of zij bereikt hebben wat ze wilden bereiken. Bijna overal wordt door de verantwoordelijke minister in voorkomende gevallen uitgelegd 13 waarom de informatie over het bereikte resultaat niet wordt gegeven. Bij zeven van de 37 artikelen ontbreekt echter ook deze uitleg.
3.3.2 Informatie over prestaties: hebben we daarvoor gedaan wat we van plan waren te doen?
Verantwoordingsinformatie over de geleverde prestaties is eveneens niet in alle gevallen beschikbaar. Voor ruim € 36,5 miljard van de uitgaven geldt dat de ministers zich in hun jaarverslag maar gedeeltelijk (i.e. voor minder dan 50%) hebben verantwoord over de vraag of zij met het geld hebben gedaan wat ze ermee zouden doen. Dit is aan de orde bij 24 beleidsartikelen. In iets meer dan de helft van de gevallen legt de verantwoordelijke minister uit waarom hij geen verantwoordingsinformatie heeft opgenomen.
Wanneer concrete informatie over doelrealisatie en/of geleverde prestaties ontbreekt in de jaarverslagen, kan de Tweede Kamer niet goed beoordelen of de ministers de uitgaven hebben gedaan conform de begrotingswet.
Wij vinden dat er een directe samenhang moet zijn tussen enerzijds het budget dat aan de begrotingsartikelen is gekoppeld, en anderzijds de beleidsinformatie op artikelniveau. Dit stelt immers de Tweede Kamer in staat haar budgetrecht en haar controlerende taak optimaal uit te oefenen. De Tweede Kamer moet ook de mogelijkheid hebben de minister aan te spreken op de wenselijkheid en toegevoegde waarde van het betreffende beleid en de uitgaven die daarvoor (moeten) worden gedaan.
Wij vinden het voorts belangrijk dat de minister aangeeft welke prestaties hij voor de realisatie van het beleidsdoel gaat leveren en heeft geleverd.
Daarom bevelen wij het kabinet daarom aan om de beleidsdoelstellingen, voor zover mogelijk, en de daarvoor te leveren prestaties, in elk geval, in de begrotingen voor 2012 zo concreet (specifiek, meetbaar en tijdgebonden) mogelijk te formuleren. Dit vergroot de kans dat in de jaarverslagen voldoende informatie over in elk geval de realisatie van prestaties en zo mogelijk over effecten kan worden opgenomen.
3.3.3 Informatie over de kosten van beleid: heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?
In de Jaarverslagen 2010 is voor alle beleidsartikelen aangegeven of de omvang van de gerealiseerde uitgaven conform de begroting was.
Om de ontwikkeling van de beschikbaarheid van beleidsinformatie in de jaarstukken in de tijd te laten zien presenteren we in figuur 2 (zie volgende pagina) de rijksbrede beschikbaarheid van de beleidsinformatie in de reguliere jaarverslagen 14 over 2006 tot en met 2010 en in de begrotingen van 2006 tot en met 2011.
3.3.4 Verklaringen voor ontbreken effectinformatie
Steeds vaker schrijven ministers in hun jaarverslagen dat de realisatie van algemene en/of operationele doelstellingen niet kan worden toegelicht. Dit gebeurde in 2008 bij 34% van de doelstellingen en in 2010 bij 42% van de doelstellingen.
Omdat er steeds meer gebruik wordt gemaakt van de uitlegmogelijkheid door ministers, hebben wij geïnventariseerd welke redenen ministers opgeven voor het niet opnemen van concrete beleidsinformatie. We hebben dit gedaan bij de jaarverslagen van acht ministers. 15
Wij constateren dat relatief vaak als reden wordt genoemd dat een indicator «niet zinvol» is of dat de uitvoering of het effect van het beleid «afhankelijk van derden» is.
Deze acht ministers hebben in totaal 208 operationele doelstellingen in hun jaarverslagen staan. In 120 gevallen hebben zij een uitleg opgenomen voor het niet verstrekken van effectinformatie of voor prestatie-informatie over een operationele doelstelling of voor allebei tegelijk. We hebben een overzicht gemaakt van het gebruik van de «leg uit»-mogelijkheid in de acht jaarverslagen over 2010.
BZK | Def | EZ | Fin | Jus | OCW | SZW | VenW | Totaal | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Totaal aantal operationele doelstellingen | 27 | 25 | 19 | 26 | 17 | 42 | 27 | 25 | 208 |
Operationele doelstellingen met uitleg | 10 | 25 | 3 | 9 | 9 | 11 | 13 | 12 | 92 1 |
Uitleg over niet opnemen effectinformatie (H1) | 9 | 25 | 1 | 9 | 7 | 10 | 12 | 12 | 85 |
Uitleg over niet opnemen prestatie-informatie (H2) | 9 | 0 | 3 | 5 | 3 | 4 | 9 | 2 | 35 |
Wij hebben ook een inventarisatie gemaakt van de redenen die de ministers geven om geen beleidsinformatie over effecten (H1) en/of prestaties (H2) te verstrekken. In totaal zijn er tien verschillende redenen genoemd (zie tabel 4).
Korte reden explain | BZK | DEF | EZ | FIN | JUS | OCW | SZW | VenW | Totaal | |||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
H1 | H2 | H1 | H2 | H1 | H2 | H1 | H2 | H1 | H2 | H1 | H2 | H1 | H2 | H1 | H2 | H1 | H2 | |
Indicator is niet zinvol | 4 | 2 | 5 | 1 | 6 | 8 | 8 | 1 | 1 | 24 | 12 | |||||||
Afhankelijkheid derden voor uitvoering of effecten van beleid | 3 | 3 | 1 | 2 | 2 | 2 | 1 | 1 |
| 1 | 1 | 1 | 7 | 15 | 10 | |||
Causale relatie tussen inzet en effect ontbreekt | 25 | 0 | 25 | 0 | ||||||||||||||
Verwijzing naar een ander rapport/website | 3 | 3 | 3 | 1 |
| 1 | 6 | 5 | ||||||||||
Informatie is nog niet beschikbaar | 1 | 1 | 2 | 1 | 4 | 1 | ||||||||||||
Indicator is vervangen door een ander en wordt niet meer bijgehouden | 3 | 2 | 1 | 4 | 2 | |||||||||||||
Het betreft uitvoering van specifieke wet- en regelgeving | 3 | 3 | 3 | 3 | ||||||||||||||
Indicator(en) is (zijn) in ontwikkeling | 1 | 1 | 1 | 1 | 2 | 2 | ||||||||||||
Indicator is niet vermeld omdat het gevoelige informatie betreft | 1 | 1 | 2 | 0 | ||||||||||||||
TOTAAL | 9 | 9 | 25 | 0 | 1 | 3 | 9 | 5 | 7 | 3 | 10 | 4 | 12 | 9 | 12 | 2 | 85 | 35 |
De twee meest genoemde redenen voor het niet-verstrekken van concrete informatie over effecten en prestaties zijn:
1. Het opnemen van een indicator is niet zinvol.
2. De uitvoering of de effecten van het beleid zijn afhankelijk van derden.
Ad 1. Dat er geen zinvolle indicator is voor de prestatie of het effect van het beleid, is de meest genoemde reden voor het ontbreken van effect- en prestatie-informatie. We geven enkele voorbeelden.
• In het jaarverslag van het Ministerie van Financiën worden geen prestaties of effecten vermeld bij doelstelling 3.1, «Marktconform beheer van staatsdeelnemingen met het oog op het verantwoord behartigen van publieke belangen». Publieke belangen zijn volgens de minister van Financiën lastig te vertalen in een kwantitatief meetbare indicator.
• De minister van Justitie geeft in zijn jaarverslag geen prestatie- en effectinformatie bij operationele doelstelling 11.2, «Het bevorderen van de kwaliteit van wetten en regels, van de onderlinge samenhang en consistentie van de wetgeving en het versterken van de juridische functie binnen de Rijksoverheid». Als reden voert hij aan dat geen cijfermatig inzicht kan worden geboden voor de algehele wetgevingskwaliteit.
Het komt ook voor dat een indicator niet zinvol wordt geacht omdat deze geen toegevoegde waarde zou hebben, of omdat het volgens de minister te duur is om te meten in hoeverre prestaties zijn geleverd of effecten zijn gerealiseerd.
• De minister van SZW vermeldt bij doelstelling 49.3, «Aanvulling tot inkomen op minimumniveau wordt verstrekt aan zieke, arbeidsongeschikte en werkloze werknemers», dat er geen indicator is opgenomen omdat «het meten van output en outcome te kostbaar is».
Ad 2. Dat ministers voor de uitvoering of de effecten van beleid afhankelijk zijn van derden, is de op één na vaakst gegeven reden voor het niet verstrekken van concrete beleidsinformatie. We illustreren ook dit met enkele voorbeelden.
• De minister van BZK heeft in zijn jaarverslag een operationele doelstelling opgenomen voor de Onderzoeksraad voor veiligheid (OVV): «Wegnemen van structurele veiligheidstekorten binnen het Koninkrijk door de uitvoering van onafhankelijk onderzoek naar ernstige ongevallen, rampen of dreiging daartoe.» Informatie over de voor deze doelstelling geleverde prestaties ontbreekt. De minister geeft in dit verband aan dat de OVV een onafhankelijk onderzoeksorgaan is dat op eigen gezag kan besluiten onderzoeken te doen, waardoor de invloed van de minister op de geleverde prestaties beperkt is.
• De minister van EZ vermeldt bij operationele doelstelling 1.1, «Bevorderen van een stabiele macro-economische omgeving en versterken van de Interne Markt», het volgende: «Dit beleidsterrein wordt gekenmerkt door een breed speelveld met veel actoren en tal van (economische) onzekerheden. De voortgang en realisatie van prioriteiten en doelstellingen hangt daarbij in belangrijke mate af van externe factoren binnen Nederland en Europa en op mondiaal niveau. (..) Dit brede speelveld is niet in cijfers te vervatten.»
• De minister van Veiligheid en Justitie verklaart het ontbreken van effectinformatie bij operationele doelstelling 15.3, «Een effectieve en zorgvuldige uitvoering van het vreemdelingentoezicht, grenstoezicht en terugkeerbeleid», dat de resultaten van beleid grotendeels buiten de beïnvloedingssfeer van Justitie tot stand komen.
Wij hebben er begrip voor dat ministers gebruikmaken van de mogelijkheid om uit te leggen waarom er geen concrete beleidsinformatie kan worden verstrekt. Wel vragen wij ons af of doelstellingen niet anders geformuleerd zouden moeten worden. Hoe concreter een doelstelling wordt omschreven, hoe groter immers de kans dat men achteraf de realisatie ervan kan vaststellen. Wij erkennen dat niet alle doelen die het kabinet zichzelf stelt, concreet zijn te formuleren, maar we zien hier nog wel ruimte voor verbetering. Daarnaast wordt in sommige gevallen een gedeeltelijke afhankelijkheid van derden voor de realisatie van de doelen als argument gebruikt om helemaal geen verantwoordingsinformatie over de doelrealisatie meer op te nemen.
Goede voorbeelden van concrete doelen
Het Ministerie van BZK verschaft bij een aantal operationele doelstellingen goed inzicht in de nagestreefde beleidsprestaties en -effecten. Bij operationele doelstelling 25.2, «Veiligheid, informatie en technologie», is bijvoorbeeld specifiek aangegeven welke beleidsprestaties het ministerie in 2010 wil realiseren. Hierbij is vervolgens duidelijk gemaakt welke beleidseffecten worden nagestreefd met het gevoerde beleid, onder andere met het noodnummer 112.
De minister van Justitie geeft concrete informatie bij operationele doelstelling 13.1, «Voorkomen en verder terugdringen van criminaliteit en huiselijk geweld door preventie», over welke effecten hij wil bereiken op het bestrijden van verschillende soorten criminaliteit.
In het jaarverslag van het Ministerie van OCW biedt de set van indicatoren bij de algemene doelstelling van beleidsartikel 4, «Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie», een goed overzicht van de effectiviteit van het beleid. Waarden over zowel het aantal gediplomeerden, als het aantal voortijdig schoolverlaters, de vervolgsuccessen op het hbo en de werkloosheid onder gediplomeerde mbo’ers geven een beeld van de successen en «teleurstellingen».