Er zijn verscheidene soorten risico’s. Een aantal risico’s komt direct tot uitdrukking in de begroting en andere indirect of niet. Omdat de risico’s vaak zeer verschillend van aard zijn, ook qua mogelijk budgettair effect, is het onmogelijk om ze een-op-een te vergelijken of bij elkaar op te tellen.

Het is ook lastig om een eenduidige indeling te maken voor een risicoanalyse. Risico’s zijn namelijk op diverse manieren in te delen en te onderscheiden. In deze risicoanalyse wordt de volgende onderverdeling aangehouden:

a) Garanties en achterborgstellingen

Voor garanties en achterborgstellingen heeft de overheid vooraf aangegeven de kosten voor rekening te nemen als er een bepaalde gebeurtenis plaatsvindt. Mede door de economische crisis heeft de overheid de afgelopen jaren veel extra garanties afgegeven. Een voorbeeld hiervan zijn de Europese noodfondsen. Deze fondsen kunnen geld lenen op de financiële markten om dit vervolgens door te lenen aan landen die in financiële problemen zijn gekomen, zoals Griekenland, Ierland, en Portugal. Echter, als deze landen onverhoopt deze leningen niet terug kunnen betalen, dan moeten de landen die een garantie hebben verstrekt zorgen dat de noodfondsen de lening aan de partijen op de financiële markten alsnog terug kunnen betalen. In het FJR zijn alle garanties en achterborgstellingen te vinden in het garantieoverzicht (zie bijlage 6) en ook de tabellen 2.6.1 en 2.6.2 geven een gedetailleerd overzicht. De bedragen die worden genoemd in het garantieoverzicht en deze tabellen geven het maximale risico voor de overheidsfinanciën weer. Het is echter niet waarschijnlijk dat dit maximale risico zich zal materialiseren.

b) Leningen en financiële interventies

Sinds de economische crisis is uitgebroken in 2008, heeft de overheid steun moeten verlenen aan de Nederlandse financiële sector en heeft de overheid bilaterale leningen verstrekt. Ook het risico dat de overheid loopt via leningen en financiële interventies is de afgelopen jaren dus sterk toegenomen. Leningen en financiële interventies zijn ook expliciet opgenomen in de begroting. In het FJR zijn deze te vinden in de monitor financiële interventies (zie bijlage 5) en in tabel 2.6.3, waarvoor ook geldt dat deze monitor en tabel het maximale risico weergeven en dat het niet waarschijnlijk is dat dit maximale risico zich ook daadwerkelijk gaat voordoen.

c) Impliciete crisisgerelateerde risico’s

Naast de expliciete risico’s die de overheid loopt op de crisisgerelateerde garanties, leningen en financiële interventies, zijn er ook impliciete risico’s die voortvloeien uit de economische crisis. Voor impliciete risico’s heeft de overheid nooit aangegeven deze te gaan bekostigen. Echter, mochten bepaalde situaties zich voordoen, dan kan het toch gebeuren dat de overheid uiteindelijk wel voor deze kosten aan de lat zal staan. Deze impliciete risico’s zijn, in tegenstelling tot de expliciete risico’s, niet terug te vinden in de begroting. Voorbeelden hiervan zijn:

• – Europa

  Naast de garanties die de overheid heeft afgegeven voor de Europese noodfondsen en de bilaterale lening die Nederland heeft verstrekt aan Griekenland, zijn er ook impliciete Europese risico’s. Als bijvoorbeeld de Europese schuldencrisis ondanks alle genomen maatregelen toch nog verder verergert, dan kan het nodig blijken om nog extra maatregelen te nemen. Dit is een impliciet risico voor de overheidsfinanciën.

• – Financiële sector

  Naast de expliciete risico’s die voortvloeien uit de financiële interventies, bestaan er ook impliciete risico’s in de financiële sector. De overheid is niet verplicht om de banken bij te staan in tijden van crisis. Echter, de afgelopen jaren hebben we gezien dat de negatieve gevolgen van het niet steunen van banken zo groot zouden zijn geweest, dat de overheid uiteindelijk toch wel heeft moeten ingrijpen. Zo heeft de overheid onlangs nog moeten ingrijpen bij een financiële instelling, namelijk door SNS REAAL te nationaliseren.

d) Risico’s bij staatsdeelnemingen

De Staat bezit aandelen in verschillende bedrijven, zoals Schiphol en de Nederlandse Spoorwegen. Ook via deze staatsdeelnemingen kan de overheid te maken krijgen met tegenvallers.

e) Risico’s bij andere overheidslagen en (semi)publieke instellingen

Onder andere door de verslechterde economische situatie hebben in het algemeen decentrale overheden en (semi)publieke instellingen op dit moment ook te maken met een verslechterde financiële situatie. Ook via de decentrale overheden en andere (semi)publieke instellingen zijn er dus risico’s voor de overheidsfinanciën.

f) Onzekerheid in ramingen

Een ander risico is dat er tegenvallers ontstaan voor de overheidsfinanciën. Het is duidelijk dat de overheid kosten moet maken als er tegenvallers zijn, zoals een hogere werkloosheid en het daarmee gepaard gaande grotere beroep op de werkloosheidsuitkeringen. De overheid is verplicht om deze kosten te dragen, omdat de WW een bestaande regeling is waarvan het niet mogelijk is om van de ene op de andere dag te zeggen dat het loket dicht is omdat het budget op is. Echter deze mogelijke tegenvallers zijn niet van te voren terug te vinden in de begroting. De Nederlandse begrotingsregels zorgen ervoor dat tegenvallers aan de uitgavenkant beheerst worden door uitgavenkaders. Tegenvallers in de belastinginkomsten worden in principe niet gecompenseerd en leiden daardoor tot een verslechtering van de overheidsfinanciën.

g) Trendmatige ontwikkelingen

Verder zijn er bepaalde trendmatige ontwikkelingen, zoals de vergrijzing en klimaatverandering, waarvan zeker is dat deze zullen leiden tot kosten voor de overheid, maar waarbij de exacte omvang van deze kosten nog onduidelijk is. Voorbeelden hiervan zijn:

• – Vergrijzing

  Het is zeker dat in de toekomst door de vergrijzing extra kosten op de overheid afkomen. De onzekerheid zit dan ook in de exacte omvang van de kosten. Ramingen van de kosten van vergrijzing (zoals de AOW en extra zorgkosten) zijn namelijk met grote onzekerheid omgeven. Het is bijvoorbeeld niet eenvoudig om de ontwikkeling van de levensverwachting of de toekomstige economische groei exact in beeld te brengen. De onzekerheid rond de ramingen van vergrijzing leveren dan ook een risico op voor de overheidsfinanciën. Bij vergrijzing geldt dus dat de expliciete risico’s in beeld worden gebracht via de houdbaarheidssommen van het Centraal Planbureau (CPB), maar de risico’s omtrent deze projecties (bijvoorbeeld een snellere stijging van de levensverwachting of hogere zorguitgaven) impliciet blijven.

• – Klimaatverandering

  Ook de projecties van klimaatverandering zijn met grote onzekerheid omgeven. Het is bijvoorbeeld niet precies in te schatten hoe groot de stijging van de zeespiegel zal zijn, terwijl deze informatie wel nodig is om de kosten voor dijkverhoging in te kunnen schatten.

h) Overige risico’s

Naast de bovengenoemde risico’s zijn er nog talrijke andere risico’s voor de overheidsfinanciën. De overheid kan bijvoorbeeld op kosten stuiten als er een onverwachte gebeurtenis plaatsvindt, zoals een kernramp of een epidemie, ondanks dat de overheid niet expliciet van te voren heeft aangegeven deze kosten te zullen dragen. Deze kosten kunnen substantieel zijn, zoals de kernramp bij het Japanse Fukushima heeft laten zien. En bij een epidemie, zoals de Mexicaanse griep, is het mogelijk dat de overheid kosten moet maken voor vaccinaties.

Ondanks het streven naar een zo volledig mogelijke risicoanalyse, is het per definitie niet mogelijk om alle impliciete risico’s te beschrijven en kwantificeren, omdat er in principe een oneindige hoeveelheid gebeurtenissen mogelijk is die kan leiden tot schades voor de overheidsfinanciën. Daarnaast kan het ook onwenselijk zijn om in detail aan te geven voor welke impliciete risico’s de overheid zal gaan bijspringen, omdat hiermee de (juridische) verplichting kan worden gecreëerd om dat dan ook daadwerkelijk te doen. Zeker in crisissituaties is het belangrijk dat de overheid voldoende bewegingsvrijheid houdt om naar bevind van zaken te kunnen handelen, omdat vooraf niet altijd te overzien is welke maatregelen op zo’n moment optimaal zullen zijn.

Bij het maken van een integrale risicoanalyse is er dus altijd een afbakening nodig voor de impliciete risico’s. Dit hoofdstuk biedt een overzicht van de belangrijkste impliciete en expliciete risico’s voor de overheidsfinanciën. In de Schokproef Overheidsfinanciën is de samenhang tussen deze risico’s bekeken en de directe en indirecte effecten van schokken op de economie en de overheidsfinanciën in kaart gebracht. In de praktijk treden de risico’s namelijk vaak tegelijkertijd op.

Omdat risico’s zo verschillend van aard zijn, is ook de manier waarop de verschillende risico’s worden beheerst niet eenduidig, wat ook zal blijken uit de volgende paragrafen. In het algemeen geldt dat hoe gezonder de overheidsfinanciën zijn, hoe beter risico’s gedragen kunnen worden. Het was dan ook belangrijk dat Nederland qua overheidsfinanciën een goede uitgangspositie had toen in 2008 de crisis uitbrak. Met een relatief lage overheidsschuld en met een begrotingsoverschot bleek Nederland in staat de klappen op te vangen. Inmiddels is er sprake van een fors begrotingstekort, ligt de schuld op een aanzienlijk hoger niveau en is de toename van de schuld nog niet gekeerd. Het is daarom belangrijk om zowel de overheidsfinanciën te verbeteren als de risico’s goed te beheersen.

Tot slot is het van belang dat het Rijk in het Financieel Jaarverslag verantwoording aflegt over het voorgaande jaar. Dit Financieel Jaarverslag Rijk kijkt dus terug op 2012. Echter zeker op het terrein van de risico’s heeft de tijd sindsdien niet stilgestaan. Zo is SNS REAAL genationaliseerd, heeft de Staat een garantie afgegeven aan De Nederlandsche Bank, en hebben banken substantiële bedragen afgelost op de leningen van de ECB. Om toch recht te doen aan deze recente ontwikkelingen zal in de tekst hier aandacht aan besteed worden. Aangezien het jaarverslag betrekking heeft op 2012, hebben alle cijfers in de tabellen betrekking op de stand eind 2012.