Evaluatierapport Elektrische, hybride en door waterstof aangedreven motorvoertuigen in de MRB en BPM

Algemeen

De Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994 (MRB) en Wet op de belasting van personenauto's en motorrijwielen 1992 (BPM) voorzien in een nihiltarief van de aankoopbelasting (BPM) en een gedeeltelijke vrijstelling in de motorrijtuigenbelasting voor elektrische, hybride en door waterstof aangedreven motorvoertuigen. Omdat deze regelingen kwalificeren als belastinguitgaven, zijn zij op te vatten als instrumenten van beleid waarvoor de Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek (RPE) in de regel ten minste eens in de vijf jaar een evaluatieonderzoek ex post voorschrijft. Dit evaluatierapport geeft daaraan gevolg.

Een evaluatieonderzoek ex post richt zich primair op de effectiviteit en de doelmatigheid, waaronder de uitvoeringskosten en de administratieve lasten, van het gevoerde beleid. De centrale vraag binnen evaluatieonderzoek ex post is of de beleidsmatig beoogde effecten bereikt worden en of zij bereikt worden door een doelmatige inzet van middelen. Beantwoording wordt gezocht door middel van vragen als: is met deze vrijstellingen bereikt wat werd beoogd en is een fiscale vormgeving in dit kader doelmatig?

Hieronder worden eerst de wetshistorie en het doel van de regelingen geschetst. Vervolgens komen het feitelijk gebruik, de budgettaire betekenis, de effectiviteit en de doelmatigheid aan de orde. Er wordt afgesloten met een conclusie.

Wetshistorie MRB en BPM

Reeds bij de totstandkoming van de MRB in 1993 was het tarief voor motorrijtuigen die uitsluitend zijn ingericht met een elektromotor, op nihil gesteld.

Ingaande 1 januari 1998 is bij Belastingplan 1998 in het kader van de zogenoemde Fiscale milieuversterking bepaald, dat bij motorrijtuigen die mede zijn uitgerust met een elektromotor, het gewicht van die motor en van de bijbehorende accu's voor de bepaling van de eigen massa niet meetelt. Maatstaf voor de heffing van de MRB is de eigen massa (het eigen gewicht) van het motorrijtuig. Voor deze voertuigen geldt dus een gedeeltelijke vrijstelling van de MRB. Deze gedeeltelijke vrijstelling is wat betreft de criteria gelijk aan die voor het nihiltarief in de BPM.

Het nihiltarief in de BPM is geïntroduceerd bij Belastingplan 1997. In eerste instantie gold het nihiltarief alleen voor elektrische voertuigen. In het kader van de Fiscale milieuversterking in 1998 is het nihiltarief gewijzigd. Met deze wijziging is de werkingssfeer verruimd, waardoor ook voor de zogenoemde hybride voertuigen het nihiltarief kan worden toegepast. Het nihiltarief voor dergelijke voertuigen, die zijn ingericht en bestemd om hoofdzakelijk te worden aangedreven door een elektromotor, gold in eerste instantie voor een periode van vijf jaar. Een verdere wijziging is doorgevoerd met het Belastingplan 2002-III, Natuur, milieu en vervoer. Bij die wet is het nihiltarief per 1 januari 2002 verlengd tot 1 juli 2004, en is de werkingssfeer verruimd tot voertuigen die op door waterstof gevoede verbrandingsmotoren rijden. Ook is per 1 januari 2002 de definitie voor elektrische en hybride voertuigen aangepast. Alleen hybride voertuigen die als schoon of zuinig aangemerkt kunnen worden, komen vanaf die datum in aanmerking voor het nihiltarief. Per 1 januari 2004 is het nihiltarief verlengd tot 1 juli 2006.

Doel van de regeling

Het doel van de regeling is het verbeteren van de marktpositie van milieuvriendelijke voertuigen die worden aangedreven door veelbelovende doch nog niet gangbare aandrijftechnieken. De regeling is een faciliteit die past in het beleid voor verbetering van luchtkwaliteit (schone motorvoertuigen) en het beleid in het kader van klimaatverandering (zuinige motorvoertuigen).

Het gebruik van de regelingen

Elektrische voertuigen

Onder de regeling voor elektrische motorvoertuigen vallen zowel batterij-, accu- als brandstofcel-voertuigen. Op dit moment zijn er vrijwel geen voertuigen die uitsluitend elektrisch worden voortgedreven. Bovendien worden de huidige voertuigen vooral voor kleine afstanden gebruikt.

Hybride voertuigen

Hybride motorvoertuigen zijn uitgerust met zowel een verbrandingsmotor als ook een elektromotor. Binnen de bebouwde kom zal het voertuig met name door de elektromotor worden aangedreven waardoor op dat moment geen uitstoot van verbrandingsgassen zal plaatsvinden. Om er voor te zorgen dat alleen «emissievrije» en zuinige hybride motorvoertuigen het voordeel van de regeling krijgen, moet het voertuig voldoen aan voorwaarden. Tot op heden betreft dit nagenoeg alleen de Toyota Prius en de Honda Civic Hybrid Motor Assist. Onderstaande tabel geeft de aantallen hybride voertuigen die in Nederland op kenteken zijn gesteld. Van 1 januari tot en met 30 juni 2005 zijn er ongeveer 1500 hybride voertuigen bijgekomen. Op basis van deze trend is de verwachting dat er per einde van 2005 ongeveer 4500 hybride voertuigen op de Nederlandse wegen zullen rondrijden.

Tabel 1. Aantallen verkochte hybride voertuigen (2000- eerste helft 2005)

Bron: Ministerie van Financiën

Voertuigen met door waterstof gevoede verbrandingsmotoren

Voertuigen met door waterstof gevoede verbrandingsmotoren zijn erg schoon: totaal geen uitstoot van CO, HC en stofdeeltjes én een zeer lage uitstoot van NOx. Verder kennen deze voertuigen tijdens het gebruik geen uitstoot van CO₂. Tot op heden zijn er nog geen kwalificerende voertuigen op de markt gebracht die worden aangedreven met door waterstof gevoede verbrandingsmotoren.

Budgettaire betekenis

Ter indicatie van de fiscale subsidie in relatie tot de aanschafprijs kan de Toyota Prius dienen: de BPM op de Toyota Prius zou op dit moment ongeveer € 9 000 bedragen. De jaarlijkse vermindering van de MRB bedraagt ongeveer € 40. Het instapmodel kost nu ongeveer € 25 000 en zou zonder BPM-vrijstelling derhalve rond € 34 000 hebben gekost. De budgettaire derving als gevolg van beide faciliteiten is weergegeven in onderstaande tabel. Bij een verkoop van ongeveer 3000 voertuigen in 2005 leiden de faciliteiten in dat jaar tot een budgettaire derving van tussen de 25 en 30 miljoen.

Tabel 2. Budgettaire derving fiscale faciliteit hybride motorvoertuigen (2000–2005)

Bron: Ministerie van Financiën

Effectiviteit van de regeling

Het conventionele wegverkeer stoot grote hoeveelheden CO₂, fijn stof en stikstofoxiden uit. Deze uitstoot draagt bij aan de klimaatverandering en belast het leefmilieu. De onderhavige fiscale subsidies maken deel uit van het energiebesparings- en luchtkwaliteitbeleid om voor het wegverkeer binnen tien tot twintig jaar tot schone en zuinige mobiliteit te komen. Op basis van de huidige stand van de techniek en het zeer kleine marktaandeel van hybride auto's, is het milieueffect in termen van energieverbruik en vervuiling vooralsnog beperkt. Het zelfstandig te bereiken effect van deze fiscale subsidies in bijvoorbeeld tonnen CO₂-reductie is ook niet nader gespecificeerd. De huidige faciliteiten moeten eerder beschouwd worden als een investering in de ontwikkeling van deze technieken. De regeling beoogt dan ook de marktpositie van elektrische en hybride voertuigen ten opzichte van andere motorvoertuigen te verbeteren. De markt voor hybride voertuigen is sinds het afgelopen jaar duidelijk in beweging gekomen: in 2004 zijn er 1160 hybride voertuigen op de weg gebracht en per einde van 2005 zullen er waarschijnlijk ruim 4500 hybride voertuigen op de Nederlandse wegen rondrijden. Naast de fiscale subsidie spelen in deze ontwikkelingen verschillende factoren, zoals modelaanpassingen en verkooptechniek, een rol. In hoeverre de toegenomen verkoop na 2005 zal doorzetten en hoe snel nieuwe modellen op de markt zullen komen valt niet aan te geven.

Het ontbreken van concrete doelstellingen wat betreft het te bereiken marktaandeel van elektrische en hybride voertuigen maakt het meten van doelbereiking lastig. Wel is het zo dat de prijzen van elektrische en hybride voertuigen zonder het fiscale voordeel flink hoger zouden zijn dan die van soortgelijke conventioneel aangedreven motorvoertuigen. In de marketing van deze voertuigen wordt om die reden het fiscale voordeel nagenoeg altijd prominent genoemd. De regeling lijkt dan ook een rol van betekenis te hebben gespeeld voor de huidige toetreding van deze technieken en heeft bijgedragen aan de herkenbaarheid van de hybride auto. De vraag in hoeverre de markttoetreding het gevolg is van de fiscale stimulans kan echter niet nauwkeurig worden beantwoord.

Doelmatigheid van de regeling

De huidige vormgeving van de regeling stimuleert technieken die de facto het experimentele stadium kunnen ontstijgen en daadwerkelijk in de markt toegepast kunnen worden. Van deze technieken mag dan ook verwacht worden dat zij kunnen bijdragen aan de doelstelling om over tien tot twintig jaar tot schone en zuinige mobiliteit te komen. Uit het eigenlijk pas afgelopen jaar in enige mate op de markt komen van kwalificerende voertuigen kan worden afgeleid dat de toentertijd gekozen vormgeving en de voertuigenmarkt nog niet op elkaar aansloten. Daar staat tegenover dat de regeling in die periode weinig heeft gekost.

De huidige regeling in de MRB neemt het gewicht van de elektromotor en van de bijbehorende accu's niet mee bij het bepalen van het eigen gewicht van het motorvoertuig bij de maatstaf van heffing. Zoals dat voor elk motorvoertuig geldt, wordt het gewicht vastgelegd bij een typegoedkeuring door de Dienst Wegverkeer (RDW). Dit aangepaste eigen gewicht wordt vervolgens net zoals bij andere aan de MRB onderworpen motorvoertuigen, betrokken in de heffing.

Voor de regeling in de BPM is gekozen voor het vrijstellen door middel van een nihiltarief. Een dergelijk systeem brengt geen daadwerkelijke BPM-afdracht mee maar de registratie (belastbaar feit) noodzaakt wel tot het doen van een aangifte.

Zowel de MRB- als de BPM-regeling kent een aantal bijzondere criteria die niet door de RDW in het kentekenregister worden vastgelegd. Voor de MRB moet de houder een verzoek doen voor de gewichtsbeperking. Voor het nihiltarief in de BPM moet de aangever (veelal de importeur) bij de aangifte aantonen dat de auto aan de bijzondere criteria voldoet. Omdat voor het overige de behandeling van een elektrische of hybride motorvoertuig niet anders is dan bij een conventioneel voertuig, roept de regeling in zowel de MRB als de BPM nauwelijks aanvullende administratieve lasten of uitvoeringskosten op.

Omdat iedere fiscale subsidie kan worden vervangen door een directe subsidie is het de vraag of de huidige vormgeving als belastinguitgave het meest optimaal is. Omdat de MRB en BPM zich richten op het gebruik respectievelijk de aanschaf van motorvoertuigen is een fiscale regeling binnen deze wet een logische en geschikte methode om de kosten van het houden van dergelijke motorvoertuigen te verlagen. De vormgeving als fiscale subsidie in de MRB en BPM bereikt de juiste doelgroep en beperkt het aantal dan wel de omvang van transacties tussen overheid en gebruikers.

Conclusie

De markt voor elektrische en hybride technieken bevindt zich nog in een pril stadium. Volledig elektrische voertuigen zijn er nog nauwelijks en pas in 2004 is er een substantieel aantal hybride voertuigen verkocht. Op basis van de huidige verkoopaantallen, is de verwachting dat er per einde van 2005 ruim 4500 hybride voertuigen op de Nederlandse wegen zullen rondrijden. Het budgettaire belang dat in 2005 gemoeid is met de fiscale faciliteiten wordt geschat tussen de 25 en 30 miljoen.

Op basis van de huidige stand van de techniek en het zeer kleine marktaandeel van hybride auto's, is het milieueffect in termen van energieverbruik en vervuiling vooralsnog beperkt. De huidige faciliteiten moeten eerder beschouwd worden als een investering in de ontwikkeling van deze technieken. De regeling beoogt dan ook de marktpositie van elektrische en hybride voertuigen ten opzichte van andere motorvoertuigen te verbeteren. De markt voor hybride voertuigen is sinds het afgelopen jaar duidelijk in beweging gekomen. Het ontbreken van concrete doelstellingen wat betreft het te bereiken marktaandeel van elektrische en hybride voertuigen maakt het meten van doelbereiking lastig. Wel is het zo dat de prijzen van elektrische en hybride voertuigen zonder het fiscale voordeel op dit moment flink hoger zouden zijn dan die van soortgelijke conventioneel aangedreven motorvoertuigen. In de marketing van deze voertuigen wordt om die reden het fiscale voordeel nagenoeg altijd prominent genoemd. De regeling lijkt dan ook een rol van betekenis te hebben gespeeld bij de huidige toetreding van deze technieken en heeft bijgedragen aan de herkenbaarheid van de hybride auto. De vraag in hoeverre de markttoetreding het gevolg is van de fiscale stimulans kan echter niet nauwkeurig worden beantwoord.

Van de door de regeling gestimuleerde technieken mag verwacht worden dat zij kunnen bijdragen aan de doelstelling om over tien tot twintig jaar tot schone en zuinige mobiliteit te komen. Uit het eigenlijk pas afgelopen jaar in enige mate op de markt komen van kwalificerende voertuigen kan worden afgeleid dat de toentertijd gekozen vormgeving en de voertuigenmarkt nog niet op elkaar aansloten. Daar staat tegenover dat de regeling in die periode weinig heeft gekost.

De vormgeving als fiscale subsidie bereikt de juiste doelgroep en beperkt het aantal en de omvang van transacties tussen overheid en gebruikers. Tot slot veroorzaakt de regeling nauwelijks aanvullende administratieve lasten of uitvoeringskosten ten opzichte van het op de weg brengen van een conventioneel motorvoertuig.