Het kabinet stelt een wijziging voor van de regeling voor buitenlandse belastingplichtigen op grond waarvan zij onder bepaalde voorwaarden wat betreft hun persoonlijke en gezinssituatie gelijk behandeld (kunnen) worden met binnenlandse belastingplichtigen. Hierbij vervalt de huidige keuzeregeling voor buitenlandse belastingplichtigen op grond waarvan zij kunnen kiezen voor toepassing van de regels van de Wet inkomstenbelasting 2001 voor binnenlandse belastingplichtigen. Ter vervanging van de keuzeregeling wordt een nieuwe regeling in het leven geroepen voor buitenlandse belastingplichtigen die hun inkomen geheel of nagenoeg geheel in Nederland verdienen en die op grond van Europese jurisprudentie een gelijke behandeling met binnenlandse belastingplichtigen behoren te krijgen. De achtergrond van deze herziening is de volgende. De huidige keuzeregeling gaat enerzijds verder dan Europeesrechtelijk noodzakelijk is, doordat het personele bereik van de keuzeregeling ruimer is dan de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) op dit punt. Anderzijds acht het kabinet een aantal aspecten van de huidige regeling mogelijk niet in overeenstemming met het recht van de Europese Unie (EU). Deze aspecten zijn in twee beleidsbesluiten26 reeds in overeenstemming gebracht met het Europese recht. Met de voorgestelde regeling worden deze beleidsbesluiten gecodificeerd en worden voorts nog enkele andere aanpassingen gedaan ten opzichte van de huidige keuzeregeling. Het kabinet brengt de regeling op grond waarvan bepaalde buitenlandse belastingplichtigen gelijk behandeld kunnen worden met binnenlandse belastingplichtigen hiermee in overeenstemming met het recht van de EU. Voorts wordt de regeling hierbij fors vereenvoudigd.
Het vrije verkeer van werknemers27 is de achtergrond van de huidige keuzeregeling en van de voorgestelde regeling voor kwalificerende buitenlands belastingplichtigen ter vervanging van de keuzeregeling. Uit jurisprudentie van het HvJ EU ter invulling van deze verkeersvrijheid, waarvan het Schumacker-arrest28 de basis vormt, volgt dat lidstaten in het geval van in het buitenland woonachtige belastingplichtigen in beginsel niet gehouden zijn rekening te houden met hun persoonlijke en gezinssituatie. Dit is echter anders als het gaat om belastingplichtigen die in een lidstaat van de EU wonen, die hun inkomen geheel of nagenoeg geheel verdienen in een andere lidstaat van de EU en die in hun woonstaat onvoldoende inkomsten genieten om aldaar rekening te kunnen houden met de persoonlijke en gezinssituatie.29 In latere jurisprudentie heeft het HvJ EU verder invulling gegeven aan de zogenoemde «Schumacker-criteria». Zo heeft het HvJ EU in het arrest Gschwind30 bevestigd dat het criterium dat een werknemer zijn inkomen «geheel of nagenoeg geheel» in de werkstaat moet verdienen, ingevuld mag worden als «ten minste 90%». In het arrest Zurstrassen31 heeft het HvJ EU uitgemaakt dat belastingvoordelen voor ingezeten partners die aangrijpen bij de gezinssituatie, ook gegeven moeten worden aan een werknemer en zijn partner die nagenoeg hun gehele gezinsinkomen verwerven in de werkstaat. Van meer recente datum is het arrest Commissie v. Estland32. Hierin bepaalde het HvJ EU dat een werkstaat een niet-inwoner gelijk moet behandelen met een inwoner indien een belastingplichtige wegens een gering wereldinkomen niet belastbaar is in het woonland, zodat daar de draagkracht en persoonlijke en gezinssituatie, in het bijzonder de weerslag daarop door het belasten van inkomen verworven in een andere lidstaat, niet in aanmerking kunnen worden genomen. In dergelijke omstandigheden resulteert de weigering van de werkstaat om de niet-ingezetene gelijk te behandelen met een ingezetene in een niet te rechtvaardigen schending van het vrije verkeer van werknemers. Met betrekking tot de hypotheekrenteaftrek is het arrest Renneberg33 belangwekkend. Hierin bepaalde het HvJ EU dat een in België wonende ambtenaar die werkzaam was in Nederland en die geen inkomsten van betekenis genoot in België of een ander land, zijn hypotheekrente met betrekking tot zijn Belgische woning in aftrek mocht brengen in Nederland, waarbij het HvJ EU de hypotheekrenteaftrek ook onder de «Schumacker-doctrine» heeft gebracht.
In het arrest Gielen34 heeft het HvJ EU bepaald dat een mogelijkheid om te kiezen voor een niet-discriminerende belastingregeling niet de discriminerende gevolgen van een met het recht van de EU strijdige regeling weg kan nemen. Verder is door de Nederlandse rechter bepaald dat de inhaalregeling35 en de terugploegregeling36 in strijd zijn met het Europese recht.37 Deze regelingen zijn onderdeel van de huidige keuzeregeling.
Deze ontwikkelingen in de jurisprudentie hebben geleid tot de eerder genoemde beleidsbesluiten, en tot de afweging van het kabinet dat de keuzeregeling aan herziening toe is. De criteria voor buitenlandse belastingplichtigen om te kwalificeren voor de voorgestelde regeling, zijn gebaseerd op de genoemde arresten van het HvJ EU. De nieuwe regeling voor kwalificerende buitenlandse belastingplichtigen sluit bij deze ontwikkelingen aan. Buitenlandse belastingplichtigen die inwoner zijn van de EU, de Europese Economische Ruimte (EER), Zwitserland of de BES eilanden en van wie 90% of meer van hun inkomen in Nederland aan de heffing van inkomstenbelasting of loonbelasting is onderworpen, zijn kwalificerende buitenlandse belastingplichtigen. Tevens kunnen bij algemene maatregel van bestuur andere buitenlandse belastingplichtigen aangewezen worden als kwalificerende buitenlandse belastingplichtigen. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om belastingplichtigen die (zoals het geval was in het genoemde arrest Commissie v. Estland) een klein wereldinkomen hebben. Het keuze-element van de huidige regeling komt te vervallen: een buitenlandse belastingplichtige kwalificeert wel of niet voor de regeling. Het aantal landen dat valt onder deze regeling, wordt beperkt ten opzichte van de keuzeregeling. Voor de keuzeregeling kwamen namelijk ook inwoners van andere landen waarmee Nederland een verdrag ter voorkoming van dubbele belasting heeft afgesloten in aanmerking. Overigens hebben ingezetenen van Suriname, Curaçao, Aruba en St. Maarten, die niet vallen onder de voorgestelde regeling voor kwalificerende buitenlandse belastingplichtigen, toegang tot de voordelen van inwonerbehandeling op grond van discriminatiebepalingen in het belastingverdrag of in de Belastingregeling voor het Koninkrijk. Of aan de 90%-eis wordt voldaan, wordt naar Nederlandse heffingsmaatstaven beoordeeld. Hiertoe zal een buitenlandse belastingplichtige met een inkomensverklaring van de belastingautoriteit in zijn woonland inzage moeten geven in zijn niet-Nederlandse inkomen. De Belastingdienst kan op basis van die verklaring beoordelen of sprake is van een kwalificerende buitenlandse belastingplichtige.
De huidige keuzeregeling gaat uit van het wereldinkomen, waarna voorkoming van dubbele belasting wordt verleend. In de nieuwe regeling worden bij kwalificerende buitenlandse belastingplichtigen alleen de inkomsten uit Nederland belast, net als bij andere buitenlandse belastingplichtigen. Daardoor vervalt het progressievoorbehoud en kunnen tevens de voorkomingsregels in het Uitvoeringsbesluit inkomstenbelasting 2001, de terugploegregeling en de inhaalregeling vervallen. Dit maakt de regeling aanzienlijk eenvoudiger. Bovendien vervallen hiermee enkele elementen van de keuzeregeling die mogelijk in strijd zijn met het EU-recht.
De nieuwe regeling geeft kwalificerende buitenlandse belastingplichtigen recht op dezelfde aftrekposten en heffingskortingen als binnenlandse belastingplichtigen, dit in overeenstemming met het arrest Schumacker. Voor zover kwalificerende buitenlandse belastingplichtigen aftrekposten kunnen effectueren in hun woonland, hebben zij in Nederland geen recht op de aftrekposten. In dat geval kan de woonstaat namelijk al rekening houden met de persoonlijke en gezinssituatie. Hiertoe is in de regeling een vangnetbepaling opgenomen.
De regeling zal met ingang van 1 januari 2015 in werking treden om de overgang van de keuzeregeling naar de regeling voor kwalificerende buitenlandse belastingplichtigen in de praktijk zo geruisloos mogelijk te laten verlopen. Daarnaast is het streven om in de loop van 2014 de algemene maatregel van bestuur met betrekking tot deze regeling in het Staatsblad te publiceren. Voorts biedt deze termijn voldoende tijd om aandacht te besteden aan de gevolgen van de afschaffing van de keuzeregeling voor migrerende binnenlandse belastingplichtigen.