In de memorie van toelichting bij het Belastingplan 201519 heeft het kabinet aangekondigd nader te onderzoeken of met ingang van 2016 de RDA met de S&O-afdrachtvermindering kan worden samengevoegd tot één geïntegreerde regeling in de sfeer van de loonheffing. Hierbij is een aantal elementen benoemd waaraan de nieuwe regeling zou moeten voldoen. Voorwaarde is dat deze tot een eenvoudigere aanvraagprocedure voor bedrijven leidt terwijl tegelijkertijd de uitvoeringslasten voor de Belastingdienst moeten worden teruggebracht. Verder dient de verrekening van het RDA-voordeel na samenvoeging van beide regelingen op dezelfde wijze te gebeuren als de huidige verrekeningssystematiek van de S&O-afdrachtvermindering. Tot slot dient bij de concrete vormgeving en het budget van de nieuwe regeling rekening te worden gehouden met het financiële nadeel dat het bedrijfsleven zou kunnen ondervinden van de samenvoeging.

Bij brief van 7 juli 201520 van de Minister van Economische Zaken is de Tweede Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van het aangekondigde onderzoek en is de vormgeving van de nieuwe regeling op hoofdlijnen uiteengezet. In het onderzoek is vooral gekeken naar de signalen die over de RDA waren ontvangen. De vormgeving van de huidige RDA in de winstbelasting heeft een aantal nadelen wat ten koste gaat van de effectiviteit van de regeling. De belangrijkste signalen hierover, die nader uiteen zijn gezet in voornoemde brief, kunnen als volgt worden samengevat: er is geen zekerheid over het exacte fiscale voordeel van de RDA, het RDA-voordeel is pas na afloop van het jaar van investeren te verzilveren (of mogelijk nog later) en de RDA kan vanwege internationale accountingregels niet als gegarandeerde kostenverlaging worden ingeboekt.

Het kabinet wil door het huidige RDA-voordeel via de loonheffing te verrekenen in plaats van via de winstbelasting, de effectiviteit van de RDA verbeteren. In voornoemde brief wordt tevens benoemd dat de nadere uitwerking plaatsvindt in het onderhavige wetsvoorstel.

De integratie van de S&O-afdrachtvermindering en de RDA heeft tot gevolg dat er per 2016 een fiscale regeling minder is en de S&O-afdrachtvermindering bestaat uit een grondslag voor alle S&O-kosten (S&O-loonkosten, overige S&O-kosten en S&O-uitgaven). De huidige S&O-afdrachtvermindering zal dus in een soortgelijke vorm blijven bestaan. Echter naast de S&O-loonkosten worden ook de overige S&O-kosten en S&O-uitgaven (die nu nog onder de RDA vallen) onder het regime van de S&O-afdrachtvermindering gebracht. Daarbij blijft het mogelijk om, aan eigen S&O gerelateerde, kosten en uitgaven op te voeren die worden gemaakt door een ander lichaam dat deel uitmaakt van dezelfde fiscale eenheid als de S&O-inhoudingsplichtige. Verder blijft de opzet van de regeling (de parameters) in grote lijnen gelijk. Er gelden twee schijven met een verschillend voordeelpercentage (32% en 16% – thans nog 35% en 14%), waarbij de te gebruiken schijf afhankelijk is van de totaal gemaakte S&O-kosten (grens tussen de eerste en de tweede schijf ligt bij € 350.000 (thans nog € 250.000)). Daarnaast zal er een verhoogd starterspercentage van de eerste schijf blijven bestaan (40% – thans nog 50%). Tot slot vervalt het huidige plafond in de S&O-afdrachtvermindering waardoor er geen maximum meer bestaat voor de in aanmerking te nemen afdrachtvermindering op de te betalen loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen.

Bij het vaststellen van de percentages en de schijven en het vervallen van het plafond van de S&O-afdrachtvermindering per 2016, is gekeken naar het voordeel dat bedrijven op dit moment ontvangen met de twee huidige regelingen (de S&O-afdrachtvermindering en RDA). Uit een analyse van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl) blijkt dat bij genoemde voordeelpercentages de verdeling van het budget over verschillende grootteklassen bedrijven naar het aantal werkzame personen (en ook de verdeling tussen MKB/grootbedrijf) in grote lijnen gelijk blijft. Omdat er voor zowel loonkosten (ook thans reeds S&O-afdrachtvermindering) en overige S&O-kosten en S&O-uitgaven (thans nog RDA) straks dezelfde voordeelpercentages gelden, worden deze onder de geïntegreerde regeling binnen een bedrijf op dezelfde wijze ondersteund.

Daarnaast is er voor de overige S&O-kosten en S&O-uitgaven (thans nog RDA) na de integratie meer zekerheid over het tijdstip van en de mogelijkheden voor verzilvering.

In verband met de integratie van de RDA in de S&O-afdrachtvermindering wordt het Besluit RDA ingetrokken en worden de voor de geïntegreerde regeling relevante begrippen opgenomen in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (WVA). Dit zijn voornamelijk wijzigingen van technische aard die noodzakelijkerwijs voortvloeien uit de integratie van beide regelingen. Verder wordt er een forfait in de S&O-afdrachtvermindering geïntroduceerd (als vervanging van het huidige RDA-forfait). Daarnaast wordt de definitie van S&O-inhoudingsplichtige gewijzigd. Door het uitsluiten van inhoudingsplichtigen die ook een publieke kennisinstelling zijn, blijft geborgd dat de S&O-afdrachtvermindering zich richt op het bevorderen van speur- en ontwikkelingswerk door private bedrijven. In het Belastingplan 2015 was al een maatregel opgenomen waardoor contractonderzoek door publieke kennisinstellingen niet meer voor S&O-afdrachtvermindering in aanmerking komt. Daarnaast wordt bepaald dat de ontwikkeling van technisch nieuwe (onderdelen van) programmatuur alleen kwalificeert indien het niet-fysieke logische deelsysteem van een informatiesysteem is vastgelegd in een formele programmeertaal. Deze wijzigingen worden nader toegelicht in het artikelsgewijze deel van deze memorie.

Naast de integratie dient invulling te worden gegeven aan de taakstelling op het fiscale innovatie-instrumentarium in overeenstemming met de Begrotingsafspraken 2014.21 Het kabinet kiest ervoor de grondslag van de geïntegreerde regeling te versoberen door twee soorten werkzaamheden met ingang van 1 januari 2016 niet langer te laten kwalificeren voor de S&O-afdrachtvermindering. Dit betreft het uitvoeren van een systematisch opgezette analyse van de technische haalbaarheid (ATH) voor het zelf verrichten van het S&O en het uitvoeren van een technisch onderzoek (TO) naar een substantiële wijziging van een productiemethode (bij productieprocessen) dan wel naar een modellering van processen (bij programmatuur). Met deze aanpassingen richt het kabinet de ondersteuning via de S&O-afdrachtvermindering op activiteiten die de kern van innovatie vormen (technisch wetenschappelijk onderzoek en de ontwikkeling van nieuwe producten, productieprocessen en programmatuur). Naar verwachting levert het laten vervallen van ATH en TO in de grondslag van de S&O-afdrachtvermindering een jaarlijkse besparing van ruim € 30 miljoen op. Ook leidt dit tot een vereenvoudiging in de uitvoering door RVO.nl omdat RVO.nl naar verwachting minder aanvragen zal hoeven af te handelen.

Het gebruik van de S&O-afdrachtvermindering in 2014 heeft geleid tot een overschrijding van € 24 miljoen op het budget van de S&O-afdrachtvermindering. Deze overschrijding wordt conform de budgetsystematiek verrekend in 2016, waardoor het voor 2016 beschikbaar budget van de S&O-afdrachtvermindering incidenteel € 24 miljoen lager is (zie tabel 10).

Verder heeft in 2014 het gebruik van de RDA geleid tot een onderuitputting van € 47 miljoen op het budget van de RDA. Deze onderuitputting wordt conform de budgetsystematiek in 2016 verrekend. Gelet op de voorgestelde integratie van RDA met de S&O-afdrachtvermindering, zal dat bedrag in 2016 worden toegevoegd aan het budget van de geïntegreerde regeling S&O-afdrachtvermindering.

Daarnaast zal in de loop van 2016 bekend worden in welke mate het budget van de S&O-afdrachtvermindering en het budget van de RDA voor 2015 zijn uitgeput. Een eventuele onderuitputting of overschrijding zal in 2017 conform de budgetsystematiek worden verrekend met het budget van de geïntegreerde regeling S&O-afdrachtvermindering. Het in tabel 10 opgenomen budget voor 2017 en de jaren daarna kan dus nog wijzigen.