Verantwoord begroten
Wij ondersteunen de gedachte van verantwoord begroten en onderschrijven tevens het streven naar betere toegankelijke (verantwoordings-)stukken, waaraan de minister in zijn reactie refereert. De relatie tussen het handelen van de minister en het realiseren van beleidsdoelen, ook bij een niet direct verband tussen prestatie en effect, kan naar onze mening kort en krachtig worden verwoord en hoeft geenszins te leiden tot lange en wollige beleidsteksten.
Het voornemen van het kabinet om in het komende jaar een Verantwoordingsbrief op te stellen op basis van de informatie uit de departementale jaarverslagen die door de auditdienst(en) is gecontroleerd zien wij als een positieve bijdrage aan een goede verantwoording. Wij hechten er daarbij aan dat er een duidelijk onderscheid wordt gemaakt in enerzijds de verantwoordingsinformatie die is gecontroleerd en anderzijds de politieke weging van die informatie. Op deze wijze kan de Tweede Kamer haar controlerende rol goed vervullen.
Prestaties en effecten
Wij delen de mening van de minister dat goede beleidsevaluaties, beleidsdoorlichtingen of heroverwegingsrapporten een belangrijke bijdrage kunnen leveren bij het beoordelen van beleid. Daarnaast onderstrepen wij het belang van prestatie-indicatoren voor de transparantie en controleerbaarheid van beleid door de Tweede Kamer.
Beleidsinformatie
Zoals de minister schrijft blijkt uit ons onderzoek dat er steeds meer informatie over geleverde prestaties wordt opgenomen in de jaarstukken. Dat is een positieve ontwikkeling. De hoeveelheid informatie over de effectiviteit van beleid is niet gestegen maar gelijk gebleven. Wel leggen ministers vaker uit waarom zij geen informatie over de effectiviteit van het beleid verstrekken. Wij hadden echter graag gezien dat ministers vaker inzicht geven in de effectiviteit van hun beleid. Wij stellen het op prijs dat de minister, met ons, nog ruimte ziet voor verbetering in het concreter formuleren van doelstellingen. Hoe concreter een doelstelling wordt omschreven, hoe groter de kans dat men achteraf de realisatie ervan kan vaststellen. Wij hopen dat de voorstellen van Verantwoord Begroten hieraan zullen bijdragen. In het belang van de informatiewaarde van de begroting en verantwoording voor de Tweede Kamer, moeten ministers zich volgens ons maximaal inspannen om de relatie tussen beleid en de realisatie van de beleidsdoelen aannemelijk te maken.
De minister stelt dat het onderzoeken van de deugdelijke totstandkoming van de informatiebronnen zelf in de huidige regelgeving niet is voorgeschreven voor de departementale auditdiensten. Wij constateren op basis van ons onderzoek dat er tussen auditdiensten verschillen in aanpak zijn op dit vlak. De Algemene Rekenkamer is, net als een aantal auditdiensten, van mening dat de totstandkoming van de broninformatie zelf ook onderdeel zou moeten uitmaken van de controle van de deugdelijke totstandkoming van informatie over het gevoerde beleid. Graag treden wij op korte termijn in overleg met het Ministerie van Financiën om de regelgeving op dit punt te verbeteren.
Controlebestel
De minister onderschrijft met ons dat een kritische onafhankelijke auditfunctie essentieel is en blijft voor het goed functioneren van de beleids- en bedrijfsvoeringsprocessen van het Rijk. Tevens vermeldt hij het initiatief te zullen nemen om in overleg met ons te komen tot meer uniforme standaarden en uitgangspunten in het controlebestel.
In dit verband stellen wij dat het gaat om een zodanige inrichting van het controlebestel dat er duidelijk onderscheid wordt gemaakt naar een interne auditfunctie en een externe auditfunctie. De interne auditfunctie staat ten dienste van de ambtelijke en politieke leiding van de departementen, de externe auditfunctie vervult de rol van externe controleur en wordt ingevuld door de Algemene Rekenkamer. De interne auditfunctie moet zich primair richten op het verbeteren van de bedrijfsvoering van de departementen en het adviseren van het management hierover. Dit gaat niet samen met het afgeven van een controleverklaring.
Wij wijzen de minister erop dat bij het harmonisering van normen en het wettelijk vastleggen daarvan onderscheid gemaakt moet worden naar kwaliteitsnormen waaraan de verantwoordingen moeten voldoen en normen waaraan de controle van de verantwoordingen moet voldoen. Het is aan de minister de kwaliteitsnormen waaraan de verantwoordingen moeten voldoen vast te stellen. De Algemene Rekenkamer bepaalt echter de normen waaraan de controle van de verantwoordingen moeten voldoen. Deze normen bepalen immers ons oordeel als onafhankelijk Hoog College van Staat over de verantwoordingen van de ministers.
Staatsbalans
Wij verwelkomen het feit dat de minister van Financiën een bredere discussie wil starten met de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer over de rol van de Staatsbalans in de informatievoorziening aan de Tweede Kamer over de overheidsfinanciën. Samen met ons rapport vormen de visie van de minister van Financiën op de Staatsbalans en zijn opmerkingen naar aanleiding van onze observaties en aanbevelingen een goede basis voor deze discussie. De keuzes die naar aanleiding van deze discussie worden gemaakt zijn onder meer van belang voor de vraag of, en zo ja hoe, de Algemene Rekenkamer in de toekomst de juistheid en volledigheid van de Staatsbalans en de daarin opgenomen posten kan toetsen, zoals ons is verzocht in mei 2010 in de motie-Van Geel.
Uit de interesse die de Tweede Kamer heeft voor de Staatsbalans moge blijken dat er in het parlement behoefte bestaat aan goede informatie, in het bijzonder over aard en omvang van mogelijke toekomstige claims op de rijksbegroting. Wij ondernemen diverse activiteiten om aan de beschikbaarheid van dergelijke informatie een bijdrage te leveren. Daarbij valt te denken aan onderzoeken naar garantiestellingen en vastgoed en aan de op Verantwoordingsdag 2011 gepubliceerde Bezuinigingsmonitor 2011, waarin wij onder meer aandacht besteden aan het belang van houdbare overheidsfinanciën.
Slotwetten
Het verheugt ons dat de minister erkent dat grote mutaties niet thuis horen in de slotwetten. In zijn reactie beperkt de minister zich tot overschrijdingen in de uitgaven en noemt de overschrijdingen in de verplichtingen niet. Behalve bij de departementen die de minister noemt zien we bij de verplichtingen bij het Ministerie van OCW een overschrijding in het verplichtingen van € 950,1 miljoen. Ook overschrijdingen in verplichtingen zijn relevant omdat daarmee bestedingen voor de komende jaren vastgelegd worden.
Rijksverantwoording over 2010
Met instemming lezen wij dat de minister van Financiën bijzondere aandacht zal geven aan de ministeries waar zich in meer dan 5% van de relevante en kritische beheerdomeinen onvolkomenheden voordoen.
Personeelsbeheer
De reactie van de minister op de passages over het personeelsbeheer hebben wij met instemming gelezen. Wij onderschrijven de toezegging van de minister om bij toekomstige processen en projecten rekening te gaan houden met voldoende interne beheersaspecten, met daarbij specifieke aandacht voor het vroegtijdig betrekken van auditors.
Voor het versnellen van de benodigde aanpassingen die nodig zijn voor het volledig implementeren van het controleraamwerk achten wij de minister van BZK systeemverantwoordelijk. Wij vinden daarom dat de minister van Financiën er bij de minister van BZK op moet aandringen nu ook deze verantwoordelijkheid te nemen. Wij hebben dit ook aangegeven in onze bestuurlijke reactie in het Rapport bij het Jaarverslag van het Ministerie van BZK:
«Wij dringen er bij de minister (van BZK) op aan het initiatief te nemen bij het zo snel mogelijk oplossen van de onvolkomenheid in het controleraamwerk voor P-Direkt.»
Helaas gaat de minister van Financiën verder niet in op onze aanbevelingen ter verbetering van het gebruik van IKAP en ter voorkoming van het soms veel te lang doorbetalen van salaris aan ambtenaren die met ontslag zijn gegaan.
Inkoopbeheer
Voor een verbetering van inkoop en Europese aanbesteding verwijst de minister in zijn reactie onder meer naar het uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst. Wij onderschrijven dat de voorstellen in dit uitvoeringsprogramma op termijn kunnen leiden tot een verbeterde naleving van Europese aanbestedingsregels. Voor de korte termijn, dus tot de voorstellen uit het uitvoeringsprogramma zijn geïmplementeerd, menen wij echter dat de risicobeheersing rond Europese aanbestedingen bij een aantal ministeries versterking behoeft. Bovendien is een centrale inkoopfunctie mede afhankelijk van een goed functionerende plannings- en bestelfunctie op decentraal niveau bij de ministeries.
De minister van Financiën wil in de Regeling Kasbeheer 2011 geen grensbedrag opnemen vanwege de verschillen tussen ministeries in de bedrijfsvoering. Ministeries zullen zelf een grensbedrag vaststellen op basis van een eigen risicoanalyse. Wij denken dat hiermee de mogelijkheid bestaat dat het lichte verificatieregime voor hoge (en risicovolle) bedragen wordt toegepast, zoals bij het Ministerie van VROM is gebleken. Hierdoor kan een te grote kans op onrechtmatige betalingen ontstaan. We vinden het opnemen van een grensbedrag in de nieuwe Regeling kasbeheer dan ook nog steeds wenselijk. In de regeling zou volgens ons moeten worden opgenomen dat een eventuele afwijking van het grensbedrag alleen kan met voorafgaande toestemming van de minister van Financiën.
Verder blijkt uit de reactie van de minister niet duidelijk genoeg dat voor alle betalingen onder het lichte regime, ook als die buiten de steekproef voor de verificatie vallen, een prestatieverklaring aanwezig dient te zijn. De integrale aanwezigheid van eenprestatieverklaring is volgens ons een voorwaarde voor de rechtmatigheid van de betalingen. Wij vinden dat deze voorwaarde duidelijk in de Regeling Kasbeheer 2011 opgenomen zou moeten worden.
Single information, single audit
De minister van BZK heeft op 28 april 2011 gereageerd op onze rapportage. Wat de single review in het kader van sisa betreft zijn wij het met de minister van BZK eens dat de vakministers primair verantwoordelijk zijn voor het gebruik van de verantwoordingsinformatie (inclusief de controle van deze informatie door de accountant) in het kader van het vaststellingsproces. De single review is niettemin óók onderdeel van de sisa-methodiek. Voor het beleid en het functioneren daarvan is de minister van BZK naar onze mening verantwoordelijk. Naar onze mening heeft het Ministerie van BZK de verantwoordelijkheid op te treden als er risico’s bestaan in de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen. Dit omvat zowel de verantwoordingsinformatie zelf als de controle van deze informatie door de accountant. Ondanks de eigen verantwoordelijkheid van de vakdepartementen is het voor het onderhoud ofwel het goed functioneren van de sisa-methodiek van belang dat het Ministerie van BZK regie voert op de beheersing van de risico’s door de vakdepartementen en de selectie van de reviews.
De minister van BZK gaat onvoldoende in op onze aanbeveling de risico’s in de verantwoordingsinformatie en in de controle van deze informatie door de accountant van de medeoverheden in beeld te brengen en actief toe te zien op een adequate beheersing daarvan. Wij missen nog een onderbouwing voor de conclusie van de minister dat er sprake is van een incidenteel karakter van de tekortkomingen en de mogelijke doorvertaling van deze uitkomsten naar verantwoordingen die niet aan een review zijn onderworpen. We dringen aan actief toe te zien op een adequate beheersing van deze risico’s door de vakdepartementen. Wij zullen op korte termijn in overleg met het Ministerie van BZK treden om te bevorderen dat er hierin snel concrete stappen worden gezet. Indien nodig kan ook het Ministerie van Financiën in deze gesprekken worden betrokken, met het oog op de specifieke verantwoordelijkheid voor de verantwoording door het Rijk.