In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag legt elke minister verantwoording af over de rechtmatigheid van de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen, het gevoerde financieel en materieel beheer, de totstandkoming van de beleidsinformatie en eventuele overige aspecten van de bedrijfsvoering van het desbetreffende ministerie. In het Financieel Jaarverslag van het Rijk wordt mede op basis van deze bedrijfsvoeringsparagrafen een rijksbreed beeld geschetst.
Rechtmatigheid van de uitgaven in 2010
Het niveau van rechtmatigheid van de verplichtingen, ontvangsten en uitgaven van het Rijk is in 2010 wederom hoog. Het percentage onrechtmatigheden ligt voor het gehele Rijk, evenals voorgaande jaren, onder de 1 procent van de totale uitgaven in 2010.
In de bedrijfsvoeringsparagrafen komen bij diverse ministeries onrechtmatigheden van beperkte omvang naar voren, die de toegestane toleranties echter niet overschrijden.
Bij drie ministeries (WWI, J&G en VROM) is sprake van onrechtmatigheden die de toegestane (rapporterings)toleranties wel overschrijden:
1. Bij de huurtoeslag, die wordt uitgevoerd door de Belastingdienst en wordt verantwoord op de begroting van het ministerie van WWI, zijn onrechtmatigheden geconstateerd in de uitbetaalde voorschotten huurtoeslag 2010. Deze onrechtmatigheden hebben geleid tot overschrijding van de tolerantiegrenzen. Deze overschrijding wordt op hoofdstukniveau zichtbaar door het grote relatieve belang van de huurtoeslag in de relatief kleine begroting van WWI. De rechtmatigheidsfouten van circa 45 miljoen euro overschrijden voor de uitbetaalde voorschotten huurtoeslag de tolerantiegrens op artikelniveau met circa 10 miljoen euro (circa 0,38 procentpunt) en de tolerantiegrens op (begrotings)hoofdstukniveau met circa 1 miljoen euro (0,02 procentpunt). De onrechtmatigheden worden vooral veroorzaakt door systeemtechnische beperkingen van het huidige toeslagensysteem. Naast de rechtmatigheidsfouten bij de huurtoeslag zijn ook voor circa 1 miljoen euro (0,02 procentpunt op begrotingshoofdstukniveau) rechtmatigheidsfouten geconstateerd bij het programma energiebudgetten, waardoor de totale overschrijding van de tolerantie op begrotingshoofdstukniveau uitkomt op circa 2 miljoen euro (0,04 procentpunt).
2. Bij het ministerie van J&G is sprake van een overschrijding van de tolerantiegrens op artikelniveau bij de aangegane verplichtingen op grond van de subsidieregeling schippersinternaten. De aangegane verplichtingen van in totaal 45 miljoen euro veroorzaken een onzekerheid over de rechtmatigheid van deze verplichtingen, omdat mogelijk sprake is van staatssteun vanwege de gekozen vorm van subsidiëring. Deze onzekerheid over de rechtmatigheid van 45 miljoen euro overschrijdt de tolerantiegrens op artikelniveau met circa 37 miljoen euro (circa 45,9 procentpunt). Het ministerie van VWS, dat inmiddels verantwoordelijk is voor de subsidieregeling schippersinternaten, geeft in de bedrijfsvoeringsparagraaf bij het jaarverslag 2010 aan dat naar een passende oplossing wordt gezocht voor de problematiek.
3. Bij het ministerie van VROM is de tolerantiegrens op hoofdstukniveau overschreden. Daarnaast is de tolerantiegrens op artikelniveau overschreden bij de uitgaven voor risicobeleidsubsidies (artikel 6 Risicobeleid). De overschrijding van de tolerantiegrens op begrotingshoofdstukniveau (18,8 miljoen euro – 15 miljoen euro) met 3,8 miljoen euro (0,25 procentpunt) bij de uitgaven wordt veroorzaakt door een onrechtmatige betaling aan een derde van 4,1 miljoen euro, te snelle bevoorschotting van 3,1 miljoen euro en fouten in de personele en materiële uitgaven van 11,6 miljoen euro. De verleende voorschotten in 2010 bij de risicobeleidsubsidies veroorzaken een onzekerheid over de rechtmatigheid van deze uitgaven. Deze onzekerheid over de rechtmatigheid van circa 8,1 miljoen euro overschrijdt de tolerantiegrens op artikelniveau met circa 0,8 miljoen euro (circa 1,0 procentpunt).
Hierbij kan worden opgemerkt dat in Nederland een tolerantie voor fouten van 1 procent wordt gehanteerd voor het begrotingshoofdstukniveau (met uitzondering van kleine begrotingshoofdstukken), terwijl internationaal vaak hogere toleranties gebruikelijk zijn en geen tolerantiegrenzen voor het artikelniveau worden gehanteerd. Voor de Europese uitgaven geldt bijvoorbeeld een tolerantiegrens van 2 procent (alleen voor het begrotingshoofdstukniveau). Dit betekent dat ondanks de genoemde overschrijdingen van de toegestane tolerantiegrenzen het totaalbeeld over de rechtmatigheid in een internationale vergelijking een goede prestatie genoemd kan worden.
Het gevoerde financieel beheer en materieel beheer
Uit de departementale jaarverslagen, de samenvattende auditrapporten en de bevindingen van de Algemene Rekenkamer komt het beeld naar voren dat het financieel en materieel beheer rijksbreed op orde is. In de afgelopen jaren hebben de aandacht voor het financieel en materieel beheer en de ingezette verbeteringen ertoe geleid dat een deel van de bestaande problemen is opgelost en geen nieuwe grote problemen zijn ontstaan in het beheer. Ook de Algemene Rekenkamer concludeert op basis van de kwaliteitskaart bedrijfsvoering dat bij meer dan 95 procent van de bedrijfsvoeringsprocessen geen onvolkomenheden zijn geconstateerd.
Dit betekent niet dat er zich geen risico’s voordoen in het beheer. De personele taakstellingen op de ministeries en de «herverkaveling» van de ministeries zijn ontwikkelingen met nieuwe risico’s voor de kwaliteit van het financieel en materieel beheer, de controlfunctie en de auditfunctie.
Een beperkt deel (minder dan 5 procent van de bedrijfsvoeringsprocessen) van het financieel en materieel beheer van de ministeries vertoont echter nog tekortkomingen die voor verbetering vatbaar zijn. Een aantal van de tekortkomingen zijn langlopend en blijken lastig definitief op te lossen (zie hierna voor VWS en Defensie). Een deel van de (langlopende) tekortkomingen in het financieel en materieel beheer is in 2010 echter inmiddels opgelost of verbeterd.
In 2010 is bij de volgende ministeries, ondanks de genoemde verbeteringen, nog sprake van tekortkomingen in het financieel en materieel beheer:
• Het subsidiebeheer bij het ministerie van VWS wordt door de Algemene Rekenkamer al jaren als een hardnekkige onvolkomenheid aangemerkt. Het ministerie van VWS heeft inmiddels maatregelen genomen (versterking interne controle en verscherpt toezicht) om het subsidiebeheer te verbeteren. Bovendien treedt in 2011 de aangepaste kaderregeling VWS-subsidies in werking, waardoor een verdere verbetering van het subsidiebeheer wordt verwacht door een vereenvoudiging van het subsidieproces. Verder vertonen bij VWS het verplichtingenbeheer, het inkoopbeheer (Europese aanbestedingen) en de informatiebeveiliging nog tekortkomingen.
• Het ministerie van Defensie stuurt de noodzakelijke verbeteringen in het financieel en materieel beheer en het personeelsbeheer aan door meerjarige verbeterplannen met prioriteiten per jaar. De meeste voortgang is geboekt op de prioriteiten die betrekking hebben op het financieel beheer. Het verplichtingen- en uitgavenbeheer vertoont nog tekortkomingen waarvoor in 2011 extra aandacht noodzakelijk is. Volgens de planning van het verbeterplan is echter pas vanaf 2012 sprake van een Defensiebreed ordelijk en controleerbaar financieel beheer. De toegezegde verbeteringen in het munitie-, wapen- en cryptobeheer (datakwaliteit van de administratiesystemen) en overig materieel beheer zijn volgens planning nog niet volledig gerealiseerd (de planning loopt door tot 2014). De prioriteiten rond het personeelsbeheer (verbeteren datakwaliteit personeelsadministratie en kwaliteit personeelsdossiers) laten bovendien nog niet de gewenste voortgang zien.
• Het financieel en materieel beheer bij het voormalige ministerie van EZ is ordelijk en vertoont een stabiel positief beeld ten opzichte van 2009, waarbij wel sprake is van vertraging in de afronding van verbeterpunten. Bij het ministerie van EZ behoeft vooral het financieel (IT systemen) en materieel beheer bij het Agentschap NL verbetering. Het Agentschap NL is per 1 januari 2010 ontstaan uit de uitvoeringsorganisatie SenterNovem, EVD en OCNL. Het integratieproces is een omvangrijke en ingrijpende operatie. De ontwikkeling van de financiële functie heeft hierdoor vertraging opgelopen.
• Het personeelsbeheer bij het ministerie van Justitie (uitvoering van de personeelsprocessen) was in 2010 niet op orde, waardoor een spoedactie (met correcties) noodzakelijk was om de rechtmatigheid van de verantwoorde personeelsuitgaven te waarborgen. Het inkoopbeheer is nog niet op alle aspecten op orde. Het gaat daarbij vooral om de naleving van de Europese Aanbestedingsregelgeving en het contractmanagement. In 2010 zijn echter wel duidelijke verbeteringen zichtbaar in het inkoopbeheer, inclusief het Europees aanbesteden. Het verbeterplan voor het inkoopbeheer heeft geleid tot een daling van het aantal onrechtmatige inkopen. In 2010 is voor een bedrag van rond de 30 miljoen euro (in 2009: ruim 50 miljoen euro) de Europese Aanbestedingsregelgeving niet nageleefd. De onrechtmatigheden blijven binnen de toleranties.
• Het personeelsbeheer (controle op mutaties en volledigheid dossiers) bij het ministerie van Financiën vertoont tekortkomingen volgens de Algemene Rekenkamer. In 2010 heeft de Belastingdienst veel aandacht besteed aan de vijf onvolkomenheden in de bedrijfsvoering die de Algemene Rekenkamer bij het jaarverslag 2009 had geconstateerd (beheersing ICT-uitgaven, testen, toeslagen, logische toegangsbeveiliging en dossiervorming). Bij de Informatievoorzienings- en voortbrengingsorganisatie (IV) zijn op alle terreinen van de IV-keten (soms ingrijpende) veranderingen doorgevoerd. De invoering van het nieuwe toeslagensysteem, de beheersing van de ICT-uitgaven, het portfoliomanagement van ICT-projecten (besturing van de projectenportefeuille) en de invoering van de nieuwe wijze van testen behoeven in 2011 aanvullende aandacht. Tot slot is in 2010 het proces van tijdige afhandeling van bezwaarschriften door de belastingregio’s nog niet op orde gebleken. Aan de verbetering van dit proces wordt gewerkt.
• Het inkoopproces bij OCW is nog onvoldoende op orde. Aandachtspunten zijn het contractbeheer (volledigheid contractenregistratie) en de Europese aanbestedingen. Daarnaast kan bij een beperkt aantal dossiers de uitvoering van de wet- en regelgeving nog verder verbeterd worden en vertoont de informatiebeveiliging nog tekortkomingen. Het ministerie van OCW heeft inmiddels maatregelen genomen om hierin verbeteringen te realiseren (onder meer door versterking van de beheersing van het inkoopproces en intensivering van het toezicht op de naleving van de regelgeving).
• Het financieel en materieel beheer van het ministerie van SZW als geheel is in 2010 verbeterd. Het contractbeheer en de naleving van de Europese aanbestedingsregels zijn echter nog niet van voldoende kwaliteit. Bovendien zijn het subsidiebeheer (verplichtingen- en ontvangstenbeheer) en de informatiebeveiliging bij het ministerie van SZW op onderdelen voor verbetering vatbaar.
• De afgelopen jaren heeft het ministerie van VROM de financiële functie sterk verbeterd. Het inkoopbeheer (bijhouden en gebruik van de contractenadministratie) is voor verbetering vatbaar. In opzet zijn de voorgenomen verbetermaatregelen in 2010 geïmplementeerd. De toepassing van deze verbetermaatregelen en de aansturing daarvan vallen vanaf 2011 onder de verantwoordelijkheid van de ministeries waaronder VROM is «herverkaveld» (IenM, BZK en EL&I).
• Het totstandkomingsproces (met name de informatie-uitwisseling) van het jaarverslag bij het ministerie van BZK verliep stroef. Bij het voorschottenbeheer en het beheer van de saldibalans bij het hoofdstuk Koninkrijksrelaties is ruimte voor verbetering.
• Het financieel beheer (waaronder de totstandkoming van het jaarverslag, de bewaking van openstaande voorschotten en het beheer van de ontvangsten) bij het voormalige ministerie van LNV is op onderdelen nog voor verbetering vatbaar. De noodzakelijke verbeteringen vallen vanaf 2011 onder de verantwoordelijkheid van de nieuwe minister van EL&I.
• Bij het ministerie van Buitenlandse Zaken heeft de kwaliteit van het financieel beheer zich in 2010 positief ontwikkeld. De eerder geconstateerde tekortkomingen zijn grotendeels opgelost. Het tijdig vastleggen van verplichtingen blijft wel een zorgpunt. Het archief- en dossierbeheer op de posten en het materieel beheer ten aanzien van de huisvesting in het buitenland vertonen nog tekortkomingen.
• Bij het ministerie van V&W, onderdeel Rijkswaterstaat, was gedurende 2010 de contractbeheersing van de prestatiecontracten van onvoldoende niveau. Met de reeds in gang gezette invoering van de zogenoemde systeemgerichte contractbeheersing (SCB) wordt een betere beheersing van deze contracten beoogd. In 2013 vindt de contractbeheersing van nagenoeg alle contracten plaats op basis van SCB.
• De overgang van de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES) naar Caribisch Nederland per 10 oktober 2010 heeft vooral bij de ministeries van SZW, OCW en VWS gevolgen voor het financieel beheer, omdat deze ministeries verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van wet- en regelgeving met financieel belang op de BES-eilanden. Extra aandacht is nodig in 2011 om het financieel beheer op orde te krijgen. Bij het ministerie van SZW gaat het daarbij om het behandelproces van de onderstand (bijstand) en de beoordeling van de lopende uitkeringen op rechtmatigheidsaspecten. Bij het ministerie van VWS betreft het de vergoeding van ontstane zorgtekorten. Bij het ministerie van OCW gaat het om de bekostiging van scholen en de studiefinanciering, die momenteel nog onvoldoende zijn geregeld waardoor de rechtmatigheid van de uitgaven in 2010 niet was geborgd. Inmiddels is wetgeving gereed die de rechtmatigheid van de uitgaven moet waarborgen. Bij BZK (Koninkrijksrelaties) is het financieel en materieel beheer van de in 2010 opgerichte Rijksdienst Caribisch Nederland nog niet in overeenstemming met de comptabele regelgeving.
In 2010 hebben belangrijke ontwikkelingen plaatsgevonden in onder meer het inkoopbeheer (inclusief Europees aanbesteden), het subsidiebeheer en het betaalgedrag. Deze ontwikkelingen worden afzonderlijk toegelicht in de volgende paragraaf over de verdere verbetering van de bedrijfsvoering. De inspanningen op deze terreinen, zoals de volledige invoering van het uniforme subsidiekader, zullen de gesignaleerde tekortkomingen verminderen.
Totstandkoming beleidsinformatie
De totstandkoming van beleidsinformatie is binnen het Rijk over het algemeen ordelijk en controleerbaar. Op onderdelen zijn bij diverse ministeries nog verbeteringen mogelijk.
Bij het ministerie van Justitie worden tekortkomingen gesignaleerd bij een aantal informatiestromen, waardoor aanvullende acties nodig waren om betrouwbare niet-financiële informatie te genereren. Bij een aantal diensten van het ministerie van Justitie kon de betrouwbaarheid van de beleidsinformatie bovendien niet worden vastgesteld. Het totstandkomingsproces bij het ministerie van OCW is nog niet geheel ordelijk en controleerbaar. Bij het ministerie van VWS bestaat geen centraal inzicht in de herkomst van de beleidsinformatie. Bij het ministerie van BZK behoeft de tijdigheid, de doelmatigheid en de diepgang van de beleidsinformatie verdere verbetering. De toetsing van de juistheid en volledigheid van de beleidsinformatie bij het ministerie van VROM is nog niet voldoende zichtbaar vastgelegd. Bij het ministerie van Defensie is de kwaliteit van de broninformatie nog niet altijd op orde en zijn de prestatie-indicatoren nog niet in alle gevallen valide.
De diversiteit aan opmerkingen over de totstandkoming van de beleidsinformatie wijst uit dat blijvende aandacht gewenst is om een ordelijke en controleerbare totstandkoming van beleidsinformatie te waarborgen.
In het Verantwoordingsdebat over 2009 is veel aandacht geschonken aan de beschikbaarheid van zogenoemde beleidsinformatie bij begrotingsartikelen. Met name is gesignaleerd dat er een groeiend beroep wordt gedaan op de «comply or explain» bepaling. Met de Tweede Kamer en met de Algemene Rekenkamer is afgesproken dat met ingang van 2006 begrotingen en jaarverslagen voorzien worden van concrete informatie over doelen en prestaties (comply). Indien het verstrekken van beleidsinformatie niet zinvol of relevant is, moet dit in de begroting of het jaarverslag worden uitgelegd (explain). De doelstelling van deze werkwijze is om te voorkomen dat geen beleidsinformatie zonder adequate uitleg wordt verstrekt.
Het aantal gevallen waarin wordt voldaan aan het verstrekken van beleidsinformatie (comply) stijgt nog steeds. In steeds minder gevallen wordt er helemaal niet uitgelegd waarom beleidsinformatie ontbreekt. Invoering van de «comply or explain» regeling heeft er toe geleid dat er in steeds meer gevallen goed wordt uitgelegd dat er geen adequate beleidsinformatie beschikbaar is.