Begroting 2011
Hoewel de minister van VWS verantwoordelijk is voor de betaalbaarheid van de zorg, staan in de VWS-begroting voor 2011 geen specifieke doelstellingen voor beheersing van de zorguitgaven. Wel staat in de begroting dat er meer aandacht moet komen voor de (collectieve) betaalbaarheid, door zo snel mogelijke introductie van een serieus geprikkelde en geïnstrumenteerde countervailing power aan de vraagzijde. Wat dit precies inhoudt en wanneer het wordt ingevoerd, wordt niet vermeld. Het beleid ter beheersing van de zorguitgaven heeft als algemene doelstelling om de totaliteit van de zorguitgaven binnen de norm te houden, dat wil zeggen binnen het Budgettair Kader Zorg (BKZ). In de begroting 2011 is het BKZ begroot op € 59 431 miljoen.7
Wanneer het BKZ wordt overschreden (of wanneer dit dreigt te gebeuren), moet de minister tijdig de juiste compenserende maatregelen nemen om een beheerste ontwikkeling van de zorguitgaven te waarborgen.8 Hiertoe dient de minister te beschikken over tijdige, actuele, complete en overzichtelijke informatie over de zorguitgaven. Deze informatie moet de minister vervolgens opnemen in haar jaarverslag, opdat de Tweede Kamer kan toetsen of de minister haar verantwoordelijkheid voor de betaalbaarheid van de zorg waarmaakt.
Uitgavenbeheersing in de zorg
De Algemene Rekenkamer heeft op 3 november 2011 het rapport Uitgavenbeheersing in de zorg uitgebracht (AR, 2011a). De belangrijkste conclusies uit dit onderzoek zijn:
-
1. Er is onvoldoende evenwicht tussen inkomsten en uitgaven. De zorguitgaven worden structureel overschreden. Deze overschrijdingen worden niet volledig in de eigen sector gecompenseerd. De AWBZ bevat een oplopend tekort dat gedekt wordt met leningen uit de schatkist.
-
2. De effectiviteit van de mogelijkheden om uitgaven te beheersen is gebrekkig. Instrumenten om de zorguitgaven te beheersen zijn onvoldoende effectief en soms niet in overeenstemming met de sturingsfilosofie. De minister van VWS werkt met twee ramingen tegelijk, waardoor het proces van aansluiting tussen raming en daadwerkelijke uitgaven niet transparant is.
-
3. De effectiviteit van compenserende maatregelen is onbekend. Ingrijpen op basis van concrete tegenvallers vindt in de praktijk vertraagd plaats met weinig zicht op de achterliggende oorzaken. Er is weinig zicht op de effectiviteit van de compenserende maatregelen.
-
4. De informatievoorziening is regelmatig niet actueel en onduidelijk, waardoor tijdig bijsturen moeilijk is. Definitieve cijfers over de zorguitgaven worden niet gepubliceerd. De informatievoorziening aan de Tweede Kamer schiet tekort wat actualiteit, tijdigheid, eenduidigheid en transparantie betreft.
Jaarverslag 2011
Prestaties: realisatie Budgettair Kader Zorg
Het Jaarverslag 2011 gaat niet in op de in de begroting aangekondigde «introductie van serieus geprikkelde en geïnstrumenteerde countervailing power aan de vraagzijde».
Uit het Financieel Beeld Zorg (FBZ), een bijlage bij het Jaarverslag 2011, blijkt dat het niet is gelukt om de zorguitgaven binnen het BKZ-kader te houden. Het BKZ is in 2011 (wederom) fors overschreden: de (netto) realisatie bedroeg € 61 815 miljoen. Dit betekent een overschrijding van € 2 035 miljoen. Een groot deel van de overschrijding (€ 795 miljoen) werd pas na de Najaarsnota 2011 bekend. Op dat moment kon de minister vrijwel geen maatregelen meer treffen anders dan het opleggen van kortingen in komende begrotingsjaren waarmee de (eerdere) overschrijding wordt gecompenseerd. Dit onderstreept het belang van tijdige en actuele informatie over mogelijke mee- en tegenvallers.
Realisatiecijfers blijken soms jaren later nog de werkelijke zorguitgaven te kunnen beïnvloeden. Ook de overschrijding in 2011, zoals gemeld in het FBZ, is nog niet stabiel.
Voor het begrotings- en verantwoordingsproces is dit een onwenselijke situatie. Immers, de beschikbaarheid van tijdige, actuele informatie is cruciaal voor de minister om de zorguitgaven te kunnen beheersen en zo nodig bij te kunnen sturen.
Uit de toelichting bij het FBZ blijkt dat het grootste deel van de overschrijding uit 2011, namelijk € 1 562 miljoen, voortvloeit uit de «actualisering» van de zorguitgaven. Het andere deel van de overschrijding is het gevolg van onder meer loon- en prijsbijstellingen en besparingsverliezen (dit zijn verliezen die ontstaan wanneer maatregelen die bedoeld zijn ter compensatie van eerdere overschrijdingen, minder opbrengen dan begroot).
We vinden dat de toelichting bij het FBZ aan kwaliteit zou winnen wanneer daarin ook zou worden ingegaan op de achterliggende oorzaken van tegenvallers.
Oorzaken van tegenvallers: toelichting vereist
De VWS-begroting voor 2011 ging uit van een korting voor ziekenhuizen van € 549 miljoen (gelijk aan de overschrijding van 2010). In oktober 2010 bleek dat dit bedrag met € 235 miljoen zou moeten worden verlaagd. Wij vinden de toelichting inzichtelijker als de minister in de toelichting bij het FBZ ook zou ingaan op de oorzaken hiervan: waarom kon er minder worden gekort?
Prestaties: realisatie informatie over zorguitgaven
Zowel de Tweede Kamer als de Algemene Rekenkamer hebben in 2011 aandacht gevraagd voor de actualiteit, volledigheid en overzichtelijkheid van (de informatie over) zorguitgaven:
-
• motie-Van der Veen van 9 juni 2011 (Tweede Kamer, 2011c);9
-
• rapport Uitgavenbeheersing in de zorg van 3 november 2011. (AR, 2011a)
De minister heeft in juni 2011 aangegeven dat ook (ook) zij van mening is dat de informatie over zorguitgaven moet worden verbeterd en versneld (VWS. 2011a). Hiertoe heeft de minister een gezamenlijke Taskforce van VWS en Financiën ingesteld die haar hierover zal adviseren. De minister heeft toegezegd de motie-Van der Veen voortvarend te zullen oppakken.
Bij het Kamerdebat over de VWS-begroting voor 2012 heeft de minister laten weten dat zij hoge prioriteit geeft aan verbetering van de informatievoorziening. «Transparantie is de beste garantie voor het realiseren van doelmatigheid». Zij kwalificeerde de huidige informatievoorziening als «waardeloos en onvoldoende». Zij zegde toe om – met de invoering van «Verantwoord begroten» – nog een aantal wijzigingen door te voeren (VWS, 2012b).
Aandachtspunten
Op basis van de informatie in het jaarverslag 2011 stellen we vast dat de minister van mening is dat de motie-Van der Veen (gericht op verbetering van de informatievoorziening) is uitgevoerd. Wij vinden dat sprake is van vooruitgang, maar zien ook nog mogelijkheden voor verdere verbetering van de informatie over zorguitgaven. In het jaarverslag staan meer toelichtende beschrijvingen en cijfers maar er kan winst worden geboekt door meer inzicht te bieden in de achterliggende oorzaken van met name mee- en tegenvallers. Daarnaast leiden meer cijfers en toelichtingen niet automatisch tot meer transparantie.
Een stap vooruit is de opname van een tabel waarin de aansluiting en de verschillen tussen de cijfers van VWS en het College voor zorgverzekeringen (CVZ) over het zorgverzekeringsfonds worden weergegeven en verklaard.
Een belangrijke voorwaarde voor meer inzicht in en transparantie over de zorguitgaven is de tijdige beschikbaarheid van juiste en actuele informatie. Op dit punt is naar onze mening nog winst te behalen.
Onderstaande tabel bevat een overzicht van de toezeggingen die de minister van VWS deed naar aanleiding van de motie-Van der Veen en naar aanleiding van ons rapport Uitgavenbeheersing in de zorg.
| Aanbevelingen | Toezegging minister van VWS1 | Wijzigingen in FBZ |
|---|---|---|
| Tweede Kamer: Motie-Van der Veen | ||
| Tweede Kamer verzoekt minister om een meer inzichtelijk jaarverslag waarmee beter inzicht komt in de koppeling van ramingen, vraag, aanbod en beleid. | Beschrijving van de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van vraag, aanbod en beleid in de omvangrijkste zorgsectoren. | Het FBZ bevat net als vorig jaar een koppeling van maatregelen met de sectoren en een toelichting. De informatie zou nog inzicht kunnen bieden in vraag en aanbod, anders dan alleen door een korte toelichting op de volumeontwikkeling. |
| Tweede Kamer verzoekt minister om een analyse van kosten en baten. | Rapportage over netto- en bruto BKZ-uitgaven, de ontvangsten en eigen betalingen. | Het FBZ bevat een rapportage zoals toegezegd. De informatiewaarde van de rapportage zou nog kunnen worden verbeterd door een analyse van de kosten en baten op te nemen. |
| Tweede Kamer verzoekt minister om een analyse van overschrijdingen, meevallers, tegenvallers en besparingsverliezen. | Toezegging om meer toelichtingen op te nemen bij de uitgavenmutaties. | De toelichtingen zijn verbeterd. De kwaliteit zou kunnen worden vergroot als hierin ook wordt ingegaan op achterliggende oorzaken van de mutaties. |
| Tweede Kamer verzoekt minister om een analyse van volume- en prijsontwikkelingen. | – | Het jaarverslag bevat cijfers over en beschrijvingen van volume-, nominale en technische ontwikkelingen. Ook hiervan vinden we dat analyses van achterliggende oorzaken de informatiewaarde zou vergroten. |
| Algemene Rekenkamer: Uitgavenbeheersing in de zorg | ||
| Zorg voor tijdige, actuele, complete en overzichtelijke informatie over zorguitgaven zodat tijdig kan worden bijgestuurd en zodat de informatiepositie van de Tweede Kamer wordt verbeterd. | Er is een taskforce opgericht die zich onder meer wijdt aan verbetering van de informatie over zorguitgaven, bijvoorbeeld door de DBC-schade niet toe te rekenen aan het jaar van openen, maar aan het jaar van sluiten (van de DBC).2 | De resultaten van de taskforce worden verwacht voor de zomer. Hierdoor zijn mogelijke verbeteringen die hieruit voortvloeien (nog) niet zichtbaar in het FBZ 2011. |
| Leg verantwoording af over de definitieve realisatiecijfers van de zorguitgaven die onder het BKZ vallen. | Opbouw van een historische reeks. | Er zijn historische reeksen opgenomen maar definitieve realisatiecijfers zijn er nog niet. |
Zoals verwoord in een brief van de minister van VWS d.d. 28 november 2011 over de uitvoering van de motie-Van der Veen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 000 XVI, nr. 88).
VWS (2011c). Invoering Diagnose Behandel Combinaties (DBC’s); Notitie over de verbeteringen van de financiële informatievoorziening cure en care. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 000, nr. 88. Den Haag: Sdu.