De Staten-Generaal autoriseren de bedragen die de minister mag uitgeven wanneer zij de begrotingswetten en de eerste en tweede suppletoire wetten aannemen. De minister mag niet meer uitgeven dan het bedrag dat is geautoriseerd. Als de minister dat wel doet, moet dat alsnog door de Staten-Generaal bij Slotwet worden geautoriseerd, anders zijn de betreffende uitgaven onrechtmatig. In de Slotwet mogen geen beleidsmatige mutaties zijn opgenomen. Beleidsmatige mutaties na de Najaarsnota ondermijnen het budgetrecht van de Staten-Generaal aangezien de Staten-Generaal niet meer beleidsinhoudelijk haar oordeel kan geven over deze mutaties. De Slotwet is in principe dan ook alleen bedoeld voor boekhoudkundige of uitvoeringstechnische wijzigingen. Wanneer de Staten-Generaal de Slotwet aannemen, autoriseren zij daarmee de overschrijdingen en is er geen sprake meer van onrechtmatige uitgaven. Daarom geven wij onze oordelen over de financiële informatie in de jaarverslagen onder het voorbehoud dat de slotwetten door de Staten-Generaal worden aangenomen.
Wij hebben vastgesteld dat in 2011 de geconstateerde overschrijdingen in de verplichtingen € 12 007 miljoen bedroegen. In 2010 was dit bedrag € 7 875,4 miljoen. Verder hebben wij geconstateerd dat in 2011 de overschrijdingen in de uitgaven € 9 764 miljoen bedroegen, tegen een bedrag van € 5 871,3 miljoen over 2010.
| Verplichtingen | Uitgaven | |||
|---|---|---|---|---|
| Overschrijdingen in | Aantal artikelen | Bedrag (€ mln) | Aantal artikelen | Bedrag (€ mln) |
| 2011 | 57 | 12 007,87 | 63 | 9 764,86 |
| 2010 | 58 | 7 875,43 | 61 | 5 871,34 |
| 2009 | 72 | 11 191,86 | 62 | 8 198,17 |
| 2008 | 62 | 6 987,04 | 42 | 12 208,13 |
| 2007 | 58 | 3 890,65 | 47 | 2 204,69 |
Het valt ons op dat de overschrijdingen bij Slotwet soms erg groot zijn en dat in de loop der jaren een stijging is te zien in het aantal uitgavenartikelen met begrotingsoverschrijdingen. Ter illustratie zijn in tabel 5 de tien grootste slotwetmutaties over 2011 op artikelniveau opgenomen (hierbij zijn de mutaties voor loon-en prijsbijstellingen, Nationale Schuld en de toeslagen buiten beschouwing gelaten, omdat dit grote mutaties van administratieve aard zijn). Tevens is aangegeven of deze mutaties beleidsmatig zijn en zo ja, of de Staten-Generaal over deze beleidsmatige wijzigingen zijn geïnformeerd.
| Begrotingshoofdstuk | Artikel | Slotwetmutatie | Beleidsmatig? | Staten-Generaal geïnformeerd over beleidsmatige mutatie? |
|---|---|---|---|---|
| Infrastructuurfonds | 13 Spoorwegen | 151 361 | nee | – |
| Infrastructuurfonds | 18 Overige uitgaven en ontvangsten | 109 163 | nee | – |
| BuZa | 4 Welvaart | 70 490 | voor € 51,2 mln | Ja1 |
| BuZa | 3 Europese samenwerking | 43 052 | nee | – |
| Defensie | 25 Defensie Materieelorganisatie | 42 027 | nee | – |
| Infrastructuurfonds | 12 Hoofdwegennet | 38 746 | nee | – |
| VWS | 98 Algemeen (artikel 10) | 23 911 | nee | – |
| VenJ | 13 Rechtshandhaving en criminaliteitsbestrijding | 22 259 | art 13.4 voor € 17,1 mln | Nee |
| EL&I | 3 Excellent ondernemings- en vestigingsklimaat | 21 816 | nee | – |
| VenJ | 12 Rechtspleging en rechtsbijstand | 18 326 | art. 12.3 voor € 16,7 mln | Nee |
Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 000, nr. 5.
Om recht te doen aan het budgetrecht van de Staten-Generaal is het van belang dat inzichtelijk is wat de aard van de Slotwetmutaties is (beleidsmatig of technisch). In het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2011 heeft de minister van Financiën een overzicht opgenomen waaruit blijkt welke beleidsmatige mutaties zijn gedaan na de Najaarsnota 2011. Dit conform zijn toezegging tijdens het Najaarsnotadebat 2011. Volgens de toelichting bij de bepalingen over de Slotwet in de Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften dient, indien na de vaststelling door de Tweede Kamer van de tweede suppletoire begrotingen (Najaarsnota) alsnog een beleidsmatige of (politiek) relevante mutatie optreedt, deze mutatie zo spoedig mogelijk in een brief aan de Tweede Kamer te worden gemeld. Uit het overzicht in het Financieel Jaarverslag van het Rijk blijkt dat bij vier artikelen van in totaal drie begrotingshoofdstukken zich beleidsmatige mutaties hebben voorgedaan waarover de Tweede Kamer niet is ingelicht. Naast de in de voorgaande tabel opgenomen mutaties betreft het beleidsmatige mutaties bij Koninkrijksrelaties en het Provinciefonds. In totaal is het saldo van de beleidsmatige mutaties € 49,4 miljoen. Over deze uitgaven is de Staten-Generaal niet van te voren geïnformeerd. Dit strookt niet met het budgetrecht van de Tweede Kamer.
De Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) stellen dat aan technische mutaties, die naar hun aard of omvang relevant zijn, in de toelichting bij de Slotwet afzonderlijk aandacht wordt besteed. De RBV stellen geen norm (bedrag en/of percentage) voor het opnemen van een toelichting. Hierdoor ontstaan er (grote) verschillen tussen de toelichtingen op de Slotwetten. Sommige departementen geven in de leeswijzer duidelijk aan welke norm zij hanteren voor het toelichten van de mutaties (OCW bijvoorbeeld hanteert een norm van € 2,2 miljoen, Defensie hanteert een absolute norm van € 5 miljoen en een relatieve norm van 5%). Andere departementen geven geen norm aan, waardoor het onduidelijk blijft waarom een mutatie niet is toegelicht. Ook worden bij sommige departementen de mutaties op de verplichtingen wel toegelicht, bij andere alleen als er een opmerkelijk verschil is met de uitgavenmutaties en bij andere departementen weer in het geheel niet. Deze verschillen doen zich ook voor bij de toelichtingen op de eerste en tweede suppletoire wetten. Ook hiervoor geven de RBV geen normen voor het opnemen van toelichtingen.
Wij bevelen de minister van Financiën aan om in de Rijksbegrotingsvoorschriften normen (absoluut en relatief) te noemen voor het opnemen van een toelichting bij de diverse suppletoire wetten. Deze toelichting kan ook bestaan uit een verwijzing naar relevante beleidsnota’s.