De overheid is van en voor de samenleving. Burgers en bedrijven moeten er daarom op kunnen vertrouwen dat hun overheid integer is, zorgvuldig omgaat met het geld van de belastingbetaler, duidelijk is over wat ze wil en kan bereiken, en de beloofde resultaten haalt.
De overheid staat voor een grote opgave. De internationale financiële crisis houdt veel landen sinds 2008 in een ijzeren greep. Dat geldt zeker ook voor Nederland, dat van oudsher voor een groot deel van zijn welvaart op het buitenland is aangewezen. De directe dreiging van de kredietcrisis werd in 2008 manifest. Die dreiging lijkt gepareerd, maar vanaf 2010 zijn de lidstaten van de Europese Unie in een schuldencrisis terechtgekomen, die tot op de dag vandaag de aandacht vraagt. Overheden hebben in 2008 de financiële sector met miljarden belastinggeld gesteund. Nu staan die overheden onder de verdenking van de financiële markten dat hun eigen schuldpositie niet houdbaar is. Dat heeft in veel landen al tot ongekende ingrepen geleid. De directe economische schade van de crisis is intussen groot. De (sterke) vertraging van de economische groei heeft grote gevolgen gehad voor de schuldpositie van de meeste overheden in de EU, waaronder Nederland. Het is zaak dat er nu op een verantwoorde manier maatregelen worden genomen om de economie te versterken en de houdbaarheid van de schuldpositie van de overheid recht te doen. Als het daarbij gaat om bezuinigingen, betekent dat: verantwoord bezuinigen. En als het gaat om hervormingen, betekent dat dus: verantwoord hervormen.
Het demissionaire kabinet-Rutte/Verhagen heeft bij zijn aantreden bezuinigingen van € 18 miljard aangekondigd. Deze moeten uiterlijk in 2015 zijn gerealiseerd. Inmiddels is duidelijk geworden dat aanvullende maatregelen nodig zijn om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te kunnen waarborgen en aan Europese normen te kunnen voldoen. De omvang van de noodzakelijke maatregelen is zodanig dat het onvermijdelijk is dat de kwaliteit en de omvang van de publieke voorzieningen en diensten die de overheid aan burgers en bedrijven beschikbaar stelt in het geding komen. Dit betekent ook dat voorzieningen die vanzelfsprekend waren, dat niet altijd meer zijn. Niet op rijksniveau en evenmin op het niveau van provincies, gemeenten en andere instellingen die afhankelijk zijn van de rijksoverheid.
Het is van belang dat bezuinigingen en hervormingen verantwoord ingevoerd worden, met een helder antwoord op de vraag wat de overheid wel en niet (meer) tot haar takenpakket rekent. Het is de verantwoordelijkheid van het kabinet om bij alle voorstellen die het aan de Staten-Generaal voorlegt, concreet aan te geven wat de gevolgen zijn voor bedrijven en burgers. Dit geldt in het bijzonder voor de groepen onder hen die in grote mate afhankelijk zijn van overheidsvoorzieningen, zoals werklozen, zieken en ouderen. Alleen dan kunnen misverstanden voorkomen worden over de gevolgen van de besluiten die men neemt. Alleen dan weten burgers en bedrijven waar ze aan toe zijn: wat levert de overheid nog wel en wat niet? Ook al betekent dat in voorkomende gevallen slecht nieuws; de onzekerheden worden er bij burgers en bedrijven door beperkt.
Om de Staten-Generaal bij te staan bij hun afwegingen hebben wij een jaar geleden, op Verantwoordingsdag 2011, de Bezuinigingsmonitor gepresenteerd. Daarin kon iedereen zien hoe de eerste bezuinigingsronde doorwerkte in de plannen van de verschillende ministers. Tot ons genoegen heeft de minister van Financiën op verzoek van de Tweede Kamer deze publicatie voor een groot deel overgenomen. Op Prinsjesdag 2011 publiceerde hij zijn eerste 18 Miljard Monitor. Die kan nog aan helderheid winnen. Wij dringen er op aan dat de toename van de bezuinigingen in de plannen voor 2013 en in de nog te verschijnen publicaties van de (demissionaire) minister goed in beeld komen.
Naast verantwoord bezuinigen en verantwoord hervormen is het afleggen van verantwoording ook van groot belang. Het demissionaire kabinet verantwoordt op de derde woensdag van mei de uitgaven in het afgelopen jaar. Waar is het belasting- en premiegeld naartoe gegaan, wat is er mee bereikt en wat niet? In ons land is deze verantwoording voor een groot deel in orde. Ook in 2011 hebben ministers het geld uitgegeven zoals volgens de begrotingswetten de bedoeling was. Soms schiet de verantwoording tekort, omdat ze onvoldoende helder is over de bereikte resultaten of daarin (nog) geen inzicht biedt. Het is ook van groot belang dat ministers zelf tijdig over de juiste informatie beschikken.
Helaas lukt dat niet altijd. Zo zijn in 2011 (opnieuw) de uitgaven voor zorg groter geweest dan ze door het kabinet waren vastgesteld: € 62 miljard in plaats van € 60 miljard. In tegenstelling tot alle andere collectieve uitgaven, maken de zorguitgaven ook de komende jaren een sterke groei door. Daarbovenop is er ook in 2011, net als in de jaren daarvoor, sprake van een overschrijding. Van deze overschrijding van twee miljard euro is driekwart een gevolg van doorwerking van overschrijdingen uit eerdere jaren. Zo’n € 800 miljoen aan tegenvallers is pas erg laat in het jaar – na de Najaarsnota – in beeld gekomen. Tijdige actie van kabinet en parlement is dan nog amper mogelijk. Het is niet uitgesloten dat er nog meer tegenvallers optreden. In ons recente rapport Uitgavenbeheersing in de zorg hebben wij geconstateerd dat dit de afgelopen tien jaar een terugkerend patroon is (AR, 2011a). Mede op verzoek van de Tweede Kamer onderneemt de inmiddels demissionaire minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) reeds vanaf haar aantreden pogingen hier verbetering in aan te brengen. Zij streeft naar tijdige beschikbaarheid van juiste en actuele informatie over de uitgavenontwikkeling in de zorg. Wij onderschrijven dat van harte. De beheersbaarheid van de groeiende zorguitgaven is zonder tijdige en adequate informatie in het geding.
De organisatie van de rijksdienst wordt momenteel grondig herzien. In twee opzichten: de rijksoverheid stoot steeds meer taken af naar gemeenten en provincies én binnen de rijksdienst worden meer taken gezamenlijk en centraal uitgevoerd.1
Bij het verplaatsen van taken naar andere overheden hoort ook het verplaatsen van geld. Het is van belang dat het kabinet duidelijk aangeeft wat het voor dit budget van de medeoverheden verwacht èn wat burgers en bedrijven op hun beurt van gemeenten en provincies mogen verwachten. Die verwachtingen moeten transparant en realistisch zijn.
De verantwoording over de vraag of met dit geld aan de verwachtingen is voldaan, moet in orde zijn.
Wij constateren dat er een vervaging optreedt tussen de zogeheten algemene en specifieke uitkeringen. Er zijn tussenvormen gekomen: de brede doeluitkering, de verzameluitkering, de integratie-uitkering en de decentralisatie-uitkering. Door het vervagen van het onderscheid tussen algemene en specifieke uitkeringen is niet altijd duidelijk welke bestuurslaag waarvoor verantwoordelijk is. We moeten voorkomen dat we niet meer goed weten wie waarop kan worden aangesproken. Publiek geld kan niet in een niemandsland verantwoord worden. Een kabinet doet er goed aan bij het uitwerken van nieuwe decentralisatievoornemens een meer eenduidige taakverdeling te hanteren. Wij constateren dat de verantwoording over het belastinggeld dat van het Rijk naar de andere overheden gaat, niet altijd op orde is. Zo zijn er al enkele jaren tekortkomingen in het werk van accountants van gemeenten en provincies. In 2011 bestaat er voor € 1,4 miljard onzekerheid over de rechtmatige besteding van specifieke uitkeringen (het totaal van de specifieke uitkeringen is circa € 13 miljard). Bij drie ministeries heeft dit tot overschrijding van toleranties geleid. Wij hebben er bij het kabinet op aangedrongen de verantwoording over deze uitkeringen te verbeteren. Een goede verantwoording is van essentieel belang voor de informatiepositie van de Staten-Generaal en mag niet het kind van de rekening worden.
Ook voor het kabinet zelf is het van belang te weten wat er decentraal met rijksbudget gebeurt. Vooral wanneer het kabinet (systeem)verantwoordelijk blijft, doet het er bij nieuwe decentralisatieoperaties verstandig aan exact aan te geven welke informatie het nodig heeft om die verantwoordelijkheid gestalte te kunnen geven. Om vergelijkbare redenen hebben wij in ons recente onderzoek Prestaties in de Strafrechtketen de minister van Veiligheid en Justitie aanbevolen aan te geven welke prestaties hij van deze keten verlangt en welke informatie hij nodig heeft om zijn verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken (AR, 2012a).
Het doel van het samenvoegen van taken binnen de rijksdienst – de Compacte Rijksdienst – is dat er een goedkopere, kleinere en slimmere overheid ontstaat. Daartoe wil de rijksoverheid onder meer ondersteunende taken voor verschillende departementen bundelen. Denk aan personeels- en salarisadministratie, inkoop van goederen en diensten, en aan ICT-voorzieningen. Wij nemen waar dat het programma Compacte Rijksdienst zijn ambities nog niet geheel waarmaakt. Beoogde besparingen zijn onzeker en slechts voor een deel onderbouwd, de kwaliteit van de uitvoering van taken staat ter discussie en de verantwoordelijkheden, ook tussen ministers, zijn onduidelijk. Het kabinet moet deze aspecten beter uitwerken, zeker als er nog meer samenvoegingen op stapel staan.
Op Europees niveau werken de betrokken landen, waaronder Nederland, zo goed mogelijk samen om de schuldencrisis te bestrijden. Zo zijn er nadere afspraken gemaakt over garanties rond het noodfonds (het Europees Stabiliteitsmechanisme, ESM), waarvan het verdrag nu ter ratificatie in de nationale parlementen voorligt. Al eerder hebben wij bij de Staten-Generaal en de minister van Financiën aandacht gevraagd voor een goede organisatie van de verantwoording over de financiering van landenprogramma’s via het ESM. Immers, ook deze maatregelen moeten verantwoord genomen worden: zorg dat je bij het bedenken van maatregelen meteen voldoende aandacht hebt voor de controle op die maatregelen. En zorg dat je van tevoren weet hoe je later kunt vaststellen of de maatregelen hun beoogde werking hebben. Dat is geen gemakkelijke opgave, want er doen veel spelers in deze Europese arena mee: de Europese Commissie, het Europees Parlement, de Europese Centrale Bank, het Internationaal Monetair Fonds, de ministers van Financiën en de parlementen van de betrokken landen. Juist daarom vinden wij dat het ESM onafhankelijk gecontroleerd moet worden door een Board of auditors. In het ESM-verdrag is daar een voorziening voor getroffen, maar die is nog niet voldoende. Wij vinden dat de Board een breed mandaat voor onderzoek en ruime mogelijkheden tot publicatie moet krijgen. Deze Board moet kunnen vaststellen of de Europese steunprogramma’s rechtmatig worden uitgevoerd en of ze het beoogde doel bereiken. Samen met de andere rekenkamers van de ESM-landen hebben wij daarom voorstellen gedaan voor een ruim onderzoeksmandaat en daarop afgestemde ruime publicatiemogelijkheden van de Board of auditors. Bij het Nederlandse parlement en bij de Europese Commissie lijkt daar veel waardering voor te zijn.
De democratische rechtsstaat is gebaat bij voldoende en juiste informatie die vanuit de overheid naar de samenleving en haar vertegenwoordigers stroomt. Dat geldt bij uitstek in deze in economisch opzicht bijzondere tijden. De controle op de juistheid van die inhoudelijke, juridische of financiële informatie is van groot belang. De departementen beschikken vaak al over meer informatie dan ze nu benutten voor de verantwoording over hun beleid. Maak deze informatie open. Kijk of je dit op een slimme en moderne manier kunt doen. Neem ervaringen uit landen als het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten of van de Europese Commissie over. Zo constateerden we in 2011 in ons rapport over Innovatiebeleid dat het nodig is om in kaart te brengen wie in Nederland het geld voor innovatie krijgt en welke resultaten er mee worden bereikt. Hiervoor kunnen webtechnieken worden benut. De Britse en Amerikaanse overheid hebben daar ervaring mee opgedaan (zie data.gov.uk/openspending en www.recovery.gov).
Voor een evenwichtige ontwikkeling zijn verschillende instellingen binnen onze rechtsstaat essentieel. De Algemene Rekenkamer hoopt daar, onder meer met de beoordelingen die zij op Verantwoordingsdag 2012 bekend maakt, een bijdrage aan te leveren. En om op die manier de integriteit van de overheid mee in stand te houden, te helpen bij fraudebestrijding, de informatiebeveiliging van de overheid op orde te krijgen en te proberen de onrust in de samenleving te verminderen. Burgers en bedrijven rekenen immers op een betrouwbare overheid.
Een kabinet kan daar zelf aan bijdragen door op een verantwoorde manier de gevolgen van zijn voorstellen te presenteren: wat mogen bedrijven, instellingen en burgers nog van de overheid verwachten en wat niet. Wat zijn de gevolgen van hervormingen die een kabinet wil doorvoeren. Het (komende) kabinet dient de verantwoording over de besteding van belasting- en premiegeld en de effecten daarvan te versterken op punten waar deze nu nog tekort schieten, zoals bijvoorbeeld in de zorg, veiligheid, de specifieke uitkeringen en het Europees noodfonds. De Staten-Generaal kunnen die verwachte gevolgen een rol laten spelen bij hun afwegingen. Een kabinet kan op die wijze aangesproken worden als later blijkt dat de effecten voor de samenleving anders zijn dan was voorzien.