Het jaar 2012 is in veel opzichten een overgangsjaar voor de rijksbegroting. Zo zijn de jaarverslagen 2011 de laatste jaarverslagen die betrekking hebben op de begrotingen die het kabinet-Balkenende IV heeft opgesteld. Daarnaast zijn de jaarverslagen 2011 volgens de uitgangspunten van «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» (VBTB) opgezet of conform het experiment «Verbetering begroting en verantwoording», terwijl voor de begrotingen 2012 een begin is gemaakt met de nieuwe systematiek van Verantwoord begroten.
Het doel van begrotingen en jaarverslagen is de Staten-Generaal te voorzien van relevante, toegankelijke en compacte informatie over beoogde en gerealiseerde beleidsresultaten en de daarmee gemoeide kosten. Aanleiding voor het jongste initiatief, het project Verantwoord begroten (zie kader), zijn de knelpunten die de Tweede Kamer heeft gesignaleerd.2 Te denken valt aan de toenemende behoefte aan inzicht in inputinformatie (financiële middelen en personele inzet), de gebrekkige koppeling tussen conclusies uit het jaarverslag en de daarop volgende begroting en de vaak onduidelijke relatie tussen beleidsprioriteiten en beleidsartikelen.
Verantwoord begroten
De kern van Verantwoord begroten is dat de beleidsartikelen in de begrotingen moeten worden opgezet volgens een duidelijke beleidsinzet van de minister: via welke instrumenten zet de minister het budget in teneinde zijn of haar beleid te realiseren? Alleen een heldere verantwoordelijkheid maakt een heldere verantwoording mogelijk. Met Verantwoord begroten wil het kabinet zorgen voor meer relevante en beter gerichte beleidsinformatie. Beleidsinformatie wordt daartoe «nauwkeuriger afgestemd op de beleidsinzet, de rol en de verantwoordelijkheid van de minister op een bepaald beleidsterrein». Beleidsdoorlichtingen zijn hierbij voor het kabinet een belangrijke bouwsteen: deze moeten meer dan tot nu toe weergeven hoe het beleid werkt, hoe de uitgaven tot stand komen en wat er bekend is over de effectiviteit en doelmatigheid van beleid.
Wij hebben in een brief aan de Tweede Kamer aangegeven ons op hoofdlijnen te kunnen vinden in de voorstellen van het kabinet. Tegelijkertijd stelden wij dat veel zal afhangen van de verdere uitwerking. In het belang van de informatiewaarde van begroting en verantwoording moeten ministers zich maximaal inspannen om de relatie tussen beleidsvoornemens en de realisatie van die beleidsdoelen aannemelijk te maken. Bij het beschrijven van de ministeriële verantwoordelijkheid mag de vraag wat de minister wil bereiken niet uit het zicht raken. Ook in de nieuwe begrotingen en jaarverslagen, zo schrijven wij in onze reactie, moet er voldoende aandacht zijn voor de samenhang tussen kosten, prestaties en effecten. Het beschrijven van de ministeriële verantwoordelijkheid betekent een scherpere verantwoording dan voorheen.
Het oogmerk om de beleidsdoorlichtingen te versterken beschouwen we als positief. We hebben er in onze reactie op gewezen dat dit een verdere versterking van de evaluatiefunctie noodzakelijk maakt.
Van ministers verwachten we dat ze in hun jaarverslagen antwoord geven op vragen over de prestaties die ze leveren met het beschikbare belastinggeld en de resultaten die ze daarmee behalen. Voor een degelijk Verantwoordingsdebat over de intensiverings- en bezuinigingsambities van het kabinet en de realisatie daarvan, is het van groot belang dat de Tweede Kamer beschikt over goede antwoorden op deze vragen. Alleen met dit soort relevante beleidsinformatie in de jaarverslagen kan zij haar budgetrecht waarmaken.
Om te kunnen beoordelen in welke mate beleidsinformatie beschikbaar is, zijn wij voor 28 beleidsartikelen nagegaan welke informatie de ministers geven over de geleverde prestaties en de daarmee gerealiseerde doelen en wat het gekost heeft. In § 2.2 vatten we de resultaten daarvan samen. Meer informatie staat in onze rapporten bij de jaarverslagen. Vervolgens gaan we in § 2.3 in op de resultaten van ons onderzoek naar de totstandkoming van beleidsinformatie.
De Tweede Kamer heeft besloten om in het Verantwoordingsdebat vier thema’s centraal te stellen, te weten veiligheid, bereikbaarheid, natuur en duurzaamheid. Voor deze vier thema’s hebben we meer diepgaand de kwaliteit van de beleidsinformatie geanalyseerd. We zijn daarbij uitgegaan van de beleidsprioriteiten van het kabinet-Rutte/Verhagen. Voor de Tweede Kamer is het van belang dat zij kan zien in hoeverre er op deze prioriteiten voortgang is geboekt. Mede in het licht van ons onderzoek Uitgavenbeheersing in de zorg van november 2011 (AR, 2011a), hebben wij daarnaast het thema zorg onder de loep genomen. De thema’s komen aan bod in § 2.4.
We sluiten dit hoofdstuk af met onze belangrijkste aandachtspunten met betrekking tot de kwaliteit van de beleidsinformatie in § 2.5.