Kadertoetsing uitgaven
In het Nederlandse begrotingsbeleid wordt, bij de start van een kabinetsperiode, een uitgavenkader vastgesteld. Het uitgavenkader bevat de maximale uitgaven die jaarlijks gedurende de kabinetsperiode toegestaan zijn. Het totaalkader wordt onderverdeeld in drie deelkaders: het kader Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng), het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt (SZA) en het Budgettair Kader Zorg (BKZ). In deze paragraaf worden de gerealiseerde uitgaven in 2011 getoetst aan het voor 2011 geldende uitgavenkader.
Tabel 2.3.1 laat zien hoe de gerealiseerde uitgaven in 2011 zich verhouden tot het voor 2011 geldende uitgavenkader en de drie deelkaders.
| Startnota | FJR 20111 | Verschil | |
|---|---|---|---|
| Rijksbegroting in enge zin | |||
| Uitgavenkader (in lopende prijzen) | 117,9 | 116,6 | – 1,3 |
| Uitgavenniveau | 117,9 | 114,9 | – 3,0 |
| Over-/onderschrijding | 0,0 | – 1,7 | – 1,7 |
| Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt | |||
| Uitgavenkader (in lopende prijzen) | 69,3 | 69,2 | – 0,1 |
| Uitgavenniveau | 69,3 | 69,1 | – 0,2 |
| Over-/onderschrijding | 0,0 | – 0,2 | – 0,2 |
| Budgettair Kader Zorg | |||
| Uitgavenkader (in lopende prijzen) | 59,7 | 59,8 | 0,1 |
| Uitgavenniveau | 59,7 | 61,8 | 2,1 |
| Over-/onderschrijding | 0,0 | 2,0 | 2,0 |
| Totale uitgavenkader | |||
| Uitgavenkader (in lopende prijzen) | 246,9 | 245,6 | – 1,3 |
| Uitgavenniveau | 246,9 | 245,8 | – 1,1 |
| Over-/onderschrijding | 0,0 | 0,2 | 0,2 |
Het BKZ is met 2 miljard euro overschreden in 2011. De uitgaven binnen het kader RBG-eng en binnen het deelkader SZA zijn daarentegen onder het toegestane uitgavenniveau voor 2011 gebleven. Per saldo is een overschrijding van het totale uitgavenkader van 0,2 miljard euro ontstaan in 2011.
Rijksbegroting in enge zin
Tabel 2.3.2 geeft een overzicht van de mutaties onder het kader RBG-eng sinds de Startnota. De kadercorrecties zijn gescheiden gepresenteerd.
| 2011 | |
|---|---|
| Kadertoetsing Startnota | 0,0 |
| Macromutaties en overige mee- en tegenvallers | |
| Ruilvoet | 0,1 |
| EU-afdrachten | – 0,3 |
| HGIS | – 0,1 |
| Winstafdracht DNB | – 0,1 |
| Dividend staatsdeelnemingen | – 0,1 |
| Beleidsmatige mutaties | |
| Apurement | 0,1 |
| Inzet prijsbijstelling OCW | – 0,1 |
| COA | 0,1 |
| ODA | – 0,1 |
| Wtcg | 0,1 |
| TBU | 0,1 |
| Overige mutaties | |
| Intertemporele compensaties | – 0,8 |
| Afwikkeling FES | – 0,1 |
| Ramingsbijstelling studiefinanciering | – 0,1 |
| Diversen uitvoeringsbeeld | – 0,2 |
| Stand kadertoetsing Financieel Jaarverslag van het Rijk 2011 | – 1,7 |
| (Winstafdracht DNB | 0,5) |
| (Rente-uitgaven | – 1,5) |
| (Overige kadercorrecties | – 0,1) |
Binnen de uitgaven onder het kader RBG-eng hebben zich gedurende het jaar verschillende mutaties voorgedaan.
Macromutaties en overige mee- en tegenvallers
Binnen het kader RBG-eng is in 2011 sprake van ruilvoetverlies als gevolg van de nominale ontwikkeling uit het CEP 2011. De prijsontwikkeling nationale bestedingen waarmee het kader wordt geïnfleerd is licht afgenomen terwijl de loon- en prijsbijstelling van de overheidsuitgaven opwaarts is bijgesteld. Het saldo van deze effecten, de ruilvoet, geeft daarmee een verlies.
De EU-afdrachten vallen 0,3 miljard euro mee ten opzichte van de raming bij Startnota. De meevaller wordt met name veroorzaakt door het overschot van de begroting 2010 dat is ontstaan door onderuitputting van de EU-begroting.
Als gevolg van een lager bruto nationaal product ten opzichte van de raming bij Startnota zijn de uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking afgenomen. Het budget voor ontwikkelingssamenwerking (ODA) is gekoppeld aan het bruto nationaal product, en beweegt derhalve mee met de ontwikkeling hiervan.
De winstafdracht DNB laat een kaderrelevante meevaller van 0,1 miljard euro zien. Deze wordt veroorzaakt doordat in 2011 een hoger dan geraamd slotdividend over 2010 is uitgekeerd. Dit betreft de reguliere winst. Het niet-uitkeren van het interimdividend 2011 wordt bij de correcties besproken. Daarnaast staat een aanvullende toelichting in box 2.3.1.
De dividenden van de staatsdeelnemingen vallen eveneens mee. Het betreft dan voornamelijk meevallende dividenden van de BNG.
Beleidsmatige mutaties
Om het ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie in de gelegenheid te stellen een aantal (toekomstige) financiële correcties vanuit de EU op te kunnen vangen is 140 miljoen euro vrijgemaakt binnen de eigen begroting. Het betreft correcties op Nederlandse declaraties bij Europese fondsen voor die gevallen, waarbij de uitvoering naar de mening van de Commissie niet conform Europese regelgeving heeft plaatsgevonden. Dit staat bekend als «apurement».
De Tweede Kamer is op 13 april 2011 per brief geïnformeerd over de fasering van de maatregelen uit het regeerakkoord betreffende passend onderwijs en langstudeerders (verhoging collegegeld en efficiencykorting op instellingen)3. In deze brief is een tabel opgenomen met de budgettaire gevolgen van deze fasering en de bijbehorende dekking. Onderdeel van deze dekking is een gedeelte van de prijsbijstelling tranche 2011.
De kosten van eerstejaarsopvang van asielzoekers uit ontwikkelingslanden worden volgens internationale afspraken toegerekend aan ODA (Official Development Assistence). De toerekening wordt voor 2011 op basis van de relevante variabelen voor 2011 en de realisatiegegevens 2010 verhoogd. De hogere asieltoerekening leidt tot herprioritering binnen het ontwikkelingssamenwerkingbudget. Het bedrag dit jaar bestaat voor een deel uit een hogere toerekening voor 2011 en voor een deel uit de realisatie uit 2010.
De overschrijding op de Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten (Wtcg) wordt gedekt onder het kader Rijksbegroting in enge zin.
De met ingang van 1 januari 2009 afgeschafte regeling tegemoetkoming buitengewone uitgaven (TBU) laat 0,1 miljard euro additionele uitgaven zien in 2011. De reden hiervoor is dat aanspraak op de regeling wordt gemaakt via de aangifte (en systematiek van de) inkomstenbelasting over het jaar 2008.
Overige mutaties
De post intertemporele compensatie diverse begrotingen bestaat uit meerdere componenten. Zoals in de Najaarsnota 2010 gemeld is, hebben in 2010 vooruitbetalingen plaatsgevonden inzake de OV-studentenkaart en het basispakket Beheer en Onderhoud Hoofdwegennet. Daarnaast vindt in 2011 (de in de Najaarsnota gemelde) terugontvangst van teveel bevoorschotte inburgeringsmiddelen plaats. Verder worden verschillende intertemporele compensaties geaccommodeerd binnen onder andere het Infrastructuurfonds, de HGIS en de begroting van OCW. Het totaal aan mutaties leidt tot een kaderonderschrijding van 0,8 miljard euro in 2011.
Bij de Slotwet 2010 heeft de laatste verrekening van het Fonds Economische Structuurversterking (FES) plaatsgevonden. Sommige projecten lieten in 2010 onderuitputting zien en sommige projecten kenden een overschrijding. Deze zijn toegelicht in het jaarverslag 2010 van het FES. De onderuitputting of overschrijding in 2010 is gesaldeerd met de geraamde uitgaven in 2011. Het saldo hiervan bedraagt 103 miljoen euro negatief.
De ramingsbijstelling studiefinanciering in het voorjaar van 2011 was het effect van een aantal ontwikkelingen. Bij de omzetting van de prestatiebeurs in een gift wordt op grond van actuele inzichten een meevaller verwacht. Daarnaast wordt minder gebruik gemaakt van de aanvullende beurs dan eerder werd geraamd. Dit leidt tot een meevaller.
Tenslotte resteren diverse overige mutaties in het uitvoeringsbeeld, waaronder de onderuitputting op de diverse departementale begrotingen onder het kader Rijksbegroting in enge zin. Deze komen samen uit op ongeveer 0,2 miljard euro.
Kadercorrecties
Het uitstel van het uitkeren van het interim-dividend DNB heeft geleid tot een niet-kaderrelevante tegenvaller van 0,5 miljard euro in 2011 ten opzichte van de raming bij de Startnota. Om te voorkomen dat het uitstel van het uitkeren van de winst over 2011 zorgt voor een kaderbelasting in 2011 en extra ruimte onder het kader in 2012, is een symmetrische kadercorrectie toegepast. Meer toelichting is te vinden in box 2.3.1.
De rente-uitgaven laten een meevaller zien van 1,5 miljard euro ten opzichte van de raming bij de Startnota. Dit wordt met name veroorzaakt door de lagere rentevoet. De effectieve rente op de leningen was lager dan de rekenrente. Zoals is vastgelegd in de begrotingsregels leiden meevallende rentelasten niet tot ruimte onder het kader, maar tot een verbetering van EMU-saldo en -schuld.
Daarnaast is sprake van een aantal overige kadercorrecties dat tot een meevaller van 0,1 miljard euro leidt.
Box 2.3.1: Winstafdracht van De Nederlandsche Bank
Tijdelijke correctie op de winstafdracht
DNB heeft over 2011 een winst behaald van 1,213 miljard euro. Normaliter keert DNB hiervan 95 procent uit aan de Staat en wordt ieder boekjaar 5 procent van de winst aan de algemene reserve toegevoegd. Voor 2011 is van deze lijn afgeweken omdat de risico’s sterk zijn toegenomen als gevolg van het sterk toegenomen aantal ongebruikelijke transacties vanwege de crisis. Met name in de tweede helft van 2011 was dit het geval. Het betreft hierbij in het bijzonder het reactiveren van het Securities Market Programme (SMP) in augustus 2011, het Covered Bond Purchase Programme (CBPP) en de Open Market Operations (OMO). De hiermee gepaard gaande risico’s zijn vanaf dat moment navenant verder gestegen.
Aangezien DNB – in tegenstelling tot een aantal andere centrale banken zoals bijvoorbeeld de Bundesbank – geen voorzieningen voor dit type risico’s kan treffen, is besloten om de opbrengsten die DNB vanwege de crisisgerelateerde markttransacties heeft verkregen, vooralsnog toe te voegen aan de algemene reserve. Het gaat daarbij om een bedrag van 463 miljoen euro. De Staat heeft zodoende in 2012 geen 1152 miljoen euro – 95 procent van 1213 – als slotdividend ontvangen, maar 750 miljoen euro. Het stelsel van centrale banken beraadt zich over een aanpassing van de boekhoudregels. Dit om meer uniformiteit te verkrijgen in de regels voor het treffen van voorzieningen door de nationale centrale banken. Een besluit hierover wordt in de loop van dit jaar verwacht. Op dat moment zal opnieuw gekeken worden naar de met DNB gemaakte afspraak over de winstbestemming.
De beslissing om geen interimdividend uit te keren
Tegen de achtergrond van deze sterk toegenomen balansbrede risico’s heeft DNB op 15 december 2011 besloten om geen interim-dividend over 2011 uit te keren.4 Aangezien de toename van de balansbrede risico’s wordt veroorzaakt door eerder genoemde (euro)crisisgerelateerde maatregelen, is in december in de Nota van Wijziging van de suppletoire begroting IXB begrotingsregel 24 van toepassing verklaard. Begrotingsregel 24 stelt dat de kosten en opbrengsten van maatregelen genomen met het oog op de financiële stabiliteit van de eurozone niet relevant zijn voor het uitgavenkader. Het besluit van DNB leidde bij Najaarsnota zodoende tot een tegenvaller van 575 miljoen euro, waarvoor het uitgavenkader is gecorrigeerd.
Gezien genoemd besluit heeft het ministerie van Financiën DNB verzocht om in de voor 2011 verwachte winst een onderscheid te maken tussen reguliere winst en crisisgerelateerde winst. Dit onderscheid is nodig om een symmetrische toepassing van begrotingsregel 24 te waarborgen. Op het moment van het besluit van DNB om geen interim-dividend uit te keren maakte dit onderscheid echter geen onderdeel uit van de informatievoorziening. Daardoor was ten tijde van de Nota van Wijziging en het debat over de Najaarsnota dat onderscheid in de winstraming nog niet beschikbaar. Wel heeft DNB toegezegd deze cijfers na het vaststellen van de jaarrekening beschikbaar te stellen, zodat de Kamer hierover in dit Financieel Jaarverslag Rijk kan worden geïnformeerd. Hiermee wordt voldaan aan het verzoek van de Kamer tijdens het debat over de Najaarsnota5 om een uitsplitsing tussen crisis- en niet crisisgerelateerde winst te maken.
Stand van zaken bij Najaarsnota
Bij de Najaarsnota 2011 was de jaarraming voor de winst DNB 1 119 miljoen euro. Hiervan was 916 miljoen euro kaderrelevant en 203 miljoen euro niet-kaderrelevant aangezien dit een vermogenswinst betreft. In december 2011 heeft DNB aangegeven geen interim-dividend uit te keren. In afwachting van het definitieve voorstel inzake het slotdividend is, gegeven de motivatie van crisismaatregelen, gekozen voor een correctie van het uitgavenkader van 575 miljoen euro, conform begrotingsregel 24. De raming voor de uit te keren winst kwam daarmee uit op 544 miljoen euro, het van DNB in 2011 ontvangen slotdividend over boekjaar 2010.
Stand van zaken na vaststelling van de jaarrekening
Met de vaststelling van de jaarrekening van DNB en de winstafdracht, kan een definitief beeld worden geschetst van de gevolgen van de crisismaatregelen van DNB voor de overheidsfinanciën.
Uit de jaarrekening blijkt dat de winst DNB over 2011 in totaal 1 213 miljoen euro bedraagt. Een deel van deze winst (463 miljoen euro) is toe te rekenen aan baten die DNB als gevolg van de crisisgerelateerde maatregelen heeft gerealiseerd. Deze onconventionele transacties gaan echter gepaard met forse onconventionele risico’s. De additionele opbrengsten die hiermee samenhangen kunnen derhalve gezien worden als een (verzekerings)premie. Daarom is gekozen om de opbrengsten van onconventionele transacties over 2011 pas uit te keren wanneer de risico’s verbonden aan de crisisgerelateerde maatregelen afnemen. Voor het Rijk impliceert dit kosten in de vorm van lagere inkomsten omdat de winstafdracht verlaagd wordt door de inhouding voor de onconventionele risico’s.
Het door DNB uit te keren slotdividend van 750 miljoen euro impliceert dat het niet uitkeren van het interim-dividend in 2011 niet meer beschouwd kan worden als een crisisgerelateerde maatregel. Het uitgavenkader 2011 wordt daarom met 575 miljoen euro neerwaarts bijgesteld, waarmee de kadercorrectie vanwege het niet uitkeren van het interimdividend is teruggedraaid. Vervolgens is – conform de gebruikelijke verhouding van interim en slotdividend – 2/3 deel van het slotdividend – 500 miljoen euro – toegerekend aan het uitgavenkader 2011. Per saldo resteert ten opzichte van de Najaarsnota voor 2011 een tegenvaller van 75 miljoen euro. Voor 2012 betekent dit dat 250 miljoen winstuitkering onder het uitgavenkader valt. Hiermee is een consistente verwerking van de winstafdracht over de jaren 2011 en 2012 geborgd.
Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt
Tabel 2.3.3 geeft een overzicht van de mutaties onder het kader SZA sinds de Startnota.
| 2011 | |
|---|---|
| Kadertoetsing Startnota | 0,0 |
| Werkloosheidsuitgaven | – 0,6 |
| WAZO | – 0,1 |
| Vangnet Ziektewet | 0,2 |
| WAO | 0,1 |
| Bevoorschotting Wajong | 0,4 |
| Overig | – 0,2 |
| Stand kadertoetsing Financieel Jaarverslag van het Rijk 2011 | – 0,2 |
Het kader SZA laat in 2011 een onderschrijding zien van 0,2 miljard euro. De grootste meevallers hebben zich voorgedaan bij de werkloosheidsuitgaven als gevolg van een lager dan verwacht beroep op de WW en de bijstand. Ook het gebruik van de deeltijd-WW viel lager uit.
Het aantal vrouwen met een zwangerschapsuitkering was in 2011 lager dan geraamd. Daarnaast was ook de gemiddelde uitkering lager dan waar eerder rekening mee werd gehouden. Dit heeft geleid tot een meevaller bij de uitgaven aan de WAZO.
Bij het vangnet Ziektewet deed zich een tegenvaller voor doordat zowel het aantal uitkeringen als de hoogte van de gemiddelde uitkering in 2011 hoger uitviel dan waarmee eerder werd gerekend. Dit komt onder meer doordat de groep eindedienstverbanders is gestegen. Samen met de groep uitzendkrachten vormt deze groep ongeveer de helft van het Ziektewetvolume. Ook de uitgaven aan de WAO waren in 2011 hoger dan eerder werd verwacht. Dit werd veroorzaakt doordat de gemiddelde uitkering hoger was en er een lagere doorstroom van WAO volledig naar WAO gedeeltelijk was.
Om het uitgavenbeeld in 2012 te ontzien is een deel van de bevoorschotting van de Wajong een jaar naar voren gehaald.
Daarnaast is sprake van een aantal overige mutaties dat optelt tot een meevaller van 0,2 miljard euro.
Budgettair Kader Zorg
Tabel 2.3.4 geeft een overzicht van de mutaties onder het BKZ sinds de Startnota.
| 20111 | |
|---|---|
| Kadertoetsing Startnota | 0,0 |
| Ruilvoet | 0,2 |
| Mee- en tegenvallers en beleidsmatige mutaties | |
| Eerstelijnszorg | 0,3 |
| Ziekenhuizen, ZBC's medisch specialisten en overig curatief | 1,1 |
| Genees- en hulpmiddelen | – 0,4 |
| Geneeskundige GGZ | 0,4 |
| AWBZ | 0,6 |
| Overig | 0,0 |
| Stand kadertoetsing Financieel Jaarverslag van het Rijk 2011 | 2,0 |
Het Budgettair Kader Zorg (BKZ) is in 2011 met 2 miljard euro overschreden onder andere door toegenomen zorggebruik. Vanaf 2012 is een aantal maatregelen genomen om deze overschrijding grotendeels te compenseren, zoals beschreven is in de Miljoenennota 2012. Dit moet ervoor zorgen dat de zorguitgaven vanaf 2014 binnen het kader blijven.
De actualisering van de zorguitgaven op basis van gegevens over 2010 en 2011 van het College voor Zorgverzekeringen (CVZ) en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) bracht tegenvallers aan het licht als gevolg van hogere uitgaven aan vooral ziekenhuizen, zelfstandige behandelcentra, de medisch specialisten, de ggz en de zorg in AWBZ-instellingen.
De tegenvaller in de eerstelijnszorg blijkt uit de meest actuele cijfers over de zorguitgaven. De hogere uitgaven doen zich vooral voor bij de huisartsen, de paramedische zorg, de tandheelkundige zorg, en de multidisciplinaire zorgverlening. Verder is sprake van een meevaller bij de genees- en hulpmiddelen. Bij de geneeskundige ggz doen zich hogere uitgaven vooral voor bij de vrijgevestigden en de ggz-instellingen.
In de AWBZ doen zich onder andere hogere uitgaven voor bij de zorg geleverd door instellingen. Het gaat daarbij om zowel de langdurige geestelijke gezondheidszorg, de gehandicaptenzorg en de verpleging en verzorging. Daarnaast is er een meevaller bij de persoonsgebonden budgetten. Tot slot zijn in 2011 nog AWBZ-uitgaven betaald die betrekking hadden op 2010. Een nadere toelichting op de overschrijding is te vinden in het jaarverslag van het ministerie van VWS.