In 2013 is het EMU-saldo uitgekomen op een tekort van 15,2 miljard euro, hetgeen neerkomt op een tekort van 2,5 procent bbp. In de Startnota werd nog uitgegaan van een tekort van 2,6 procent bbp. Dit betekent dat ten opzichte van deze raming sprake is van een verbetering van 0,1 procentpunt.
Sinds 2009 is het tekort groter geweest dan het toegestane niveau van 3 procent van het bbp uit het Stabiliteits- en Groeipact, zoals te zien is in figuur 2.4.1. Het feit dat het EMU-saldo 2013 onder deze norm is gebleven is positief; daarentegen is nog steeds sprake van een tekort. Bovendien is dit niet voldoende om uit de buitensporigtekortprocedure ontslagen te worden (abrogatie). Voor abrogatie dient het begrotingstekort van een lidstaat duurzaam onder de grenswaarde van – 3 procent te blijven. Naast realisatie van het EMU-saldo over 2013, is ook de raming hiervan voor de komende jaren van belang. De voorjaarsraming van de Europese Commissie (Spring Forecast) zal meer duidelijkheid bieden over de verwachte ontwikkeling van het EMU-saldo in 2014 en 2015.
Figuur 2.4.1 Ontwikkeling EMU-saldo 1970–2013
Tabel 2.4.1 geeft inzicht in de ontwikkeling van het EMU-saldo tussen de Startnota en het Financieel Jaarverslag over 2013. Ondanks de tegenvallende belasting- en premie-inkomsten, is sprake van een lichte verbetering van het EMU-saldo in 2013. Dit wordt voor een belangrijk deel verklaard door de opbrengst van de frequentieveiling voor mobiele telefonie en mobiel internet (4G). De veiling heeft geleid tot een eenmalige saldomeevaller van 3,8 miljard euro (0,6 procent bbp) in 2013.8
Daarnaast hebben zich meevallers voorgedaan onder de uitgavenkaders Rijksbegroting in enge zin en bij de zorguitgaven. Als gevolg van onder andere een hogere olieprijs laten ook de gasbaten een meevaller zien ten opzichte van de raming bij Startnota. Een andere meevaller voor het EMU-saldo wordt veroorzaakt door de lagere rentevoet dan werd verwacht bij Startnota. Dit heeft geleid tot lagere rentelasten. Ook bij de rest van de centrale overheid (bijvoorbeeld het onderwijs) doet zich een meevaller voor, wat leidt tot een verbetering van het EMU-saldo. Het EMU-saldo van de lokale overheden is eveneens gunstiger uitgekomen dan werd verwacht ten tijde van de Startnota. Tot slot heeft zich in 2013 een noemereffect voorgedaan dat saldoverslechterend werkt. Dit effect is veroorzaakt door de neerwaartse bijstelling van het bbp.
| 2013 | ||
|---|---|---|
| EMU-saldo Startnota | – 2,6 | |
| Belasting- en premie-inkomsten | – 1,7 | |
| Uitgaven | ||
| waarvan Rijksbegroting in enge zin | 0,2 | |
| waarvan Sociale zekerheid (incl. werkloosheidsuitkeringen) | 0,0 | |
| waarvan Zorguitgaven | 0,3 | |
| Gasbaten (transactiebasis) | 0,3 | |
| Rentelasten | 0,1 | |
| Rest centrale overheid | 0,1 | |
| EMU-saldo lokale overheden | 0,3 | |
| 4G-veiling | 0,6 | |
| Overige uitgaven | 0,1 | |
| Noemereffect | – 0,1 | |
| EMU-saldo Financieel Jaarverslag Rijk 2013 | – 2,5 | |
Het EMU-saldo van de landen in de eurozone is weergegeven in figuur 2.4.2. Het gemiddelde EMU-saldo van de eurozone bedraagt in 2013 – 3,1 procent bbp. Met een EMU-saldo van – 2,5 procent bbp zit Nederland in 2013 onder dit gemiddelde.
Figuur 2.4.2 EMU-saldo eurozone 2013 (in procenten bbp)
Bron: Winter Forecast 2014 Europese Commissie
Structureel EMU-saldo
Het structurele EMU-saldo is het feitelijke EMU-saldo gecorrigeerd voor de stand van de conjunctuur en incidentele componenten. Tabel 2.4.2 laat zien hoe het structurele saldo zich heeft ontwikkeld ten opzichte van de Startnota. De conjuncturele component weerspiegelt de tegenvallende economische groei. Daarnaast heeft zich in 2013 een eenmalige saldoverbetering voorgedaan als gevolg van de frequentieveiling voor mobiele telefonie en mobiel internet (4G). Het structurele saldo is hiervoor gecorrigeerd. In 2013 is het structurele EMU-saldo uitgekomen op een tekort van – 1,1 procent bbp. Ten opzichte van de Startnota is dit een verbetering van 0,1 procentpunt.
Het structurele saldo speelt een rol in de voor Nederland geldende Europese saldodoelstellingen. Zo zijn de doelstellingen in de zogenoemde Medium-Term Objective (MTO) van het Stabiliteits- en Groeipact opgehangen aan onder andere het structurele saldo. Ook in de buitensporigtekortprocedure worden eisen gesteld aan (de verbetering van) het structurele saldo.
Het is hierbij van belang in ogenschouw te nemen dat de conjunctuurcorrectie vrij onzeker is en veelal achteraf wordt bijgesteld. Hoewel de richting waarin het structurele saldo zich ontwikkelt redelijk betrouwbaar is, is het structurele saldo een minder harde variabele dan het ongeschoonde (feitelijke) EMU-saldo9 en minder structureel dan de naam doet vermoeden.
| Startnota | FJR 2013 | |
|---|---|---|
| Feitelijk EMU-saldo | – 2,6 | – 2,5 |
| Af: conjuncturele component / incidentele componenten | – 1,4 | – 1,4 |
| Structureel EMU-saldo | – 1,2 | – 1,1 |
Ontwikkeling van de EMU-schuld
De EMU-schuld is in 2013 uitgekomen op 73,5 procent bbp. Dit is een verslechtering van 3,1 procentpunt ten opzichte van de raming ten tijde van de Startnota, waarin uit werd gegaan van een EMU-schuld van 70,4 procent bbp. Tabel 2.4.3 geeft de ontwikkeling van de EMU-schuld ten opzichte van de verwachting in de Startnota weer.
| 2013 | |
|---|---|
| EMU-schuld Startnota | 70,4 |
| Realisatie schuld ultimo 2012 | – 0,2 |
| Mutatie EMU-saldo | – 0,2 |
| Noemereffect | 2,6 |
| Financiële transacties en overig | |
| Nationalisatie SNS (schuldeffect) | 1,5 |
| ING back-up faciliteit | – 0,6 |
| EFSF | 0,1 |
| Leningen en mutaties in rekening courant agentschappen, sf en rwt's | – 0,2 |
| Schatkistbankieren | 0,1 |
| EMU-schuld Financieel Jaarverslag van het Rijk 2013 | 73,5 |
Ten opzichte van de raming bij de Startnota is de overheidschuld in 2013 verslechterd. Allereerst wordt de hoogte van de schuld altijd beïnvloed door de ontwikkeling van de schuld in voorgaande jaren. Deze veranderingen verlagen de schuld in 2012 en daarmee ook de beginstand van de schuld voor 2013.
Het begrotingstekort werkt door op de EMU-schuld. De verbetering van het begrotingstekort ten opzichte van de raming ten tijde van Startnota leidt tot een verbetering van de overheidsschuld.
Daarnaast speelt het noemereffect een grote rol. Wijzigingen in (de raming van) het bbp leiden tot wijzigingen in de schuld uitgedrukt als het percentage van het bbp. Het bbp is in 2013 lager uitgekomen dan de raming van het bbp voor 2013 bij de Startnota. Als gevolg van het lagere bbp stijgt de schuld uitgedrukt in het percentage van het bbp.
Ook de financiële transacties die gerelateerd zijn aan de financiële crisis zorgen voor een aanpassing van de schuldraming. De nationalisatie van SNS begin 2013 heeft geleid tot een additionele schuldverslechtering van 1,5 procent bbp in 2013. Voorts heeft de afwikkeling van de ING back-up faciliteit geleid tot een verbetering van de EMU-schuld in 2013. De toerekening aan het EFSF is in 2013 hoger dan waar in Startnota rekening mee werd gehouden. Dit heeft een schuldverhogend effect.
De financieringsbehoefte van de overheid wordt tevens beïnvloed door de rekeningen courant van de agentschappen, sociale fondsen (sf) en rechtspersonen met een wettelijke taak (rwt’s). Het positieve saldo heeft een schuldverlagend effect.
Tot slot heeft het verplicht schatkistbankieren voor decentrale overheden geleid tot schuldreductie van 5,6 miljard euro in 2013. Ten opzichte van de raming bij Startnota is de schuldreductie echter lager dan verwacht (0,1 procent)10.
De historische ontwikkeling van de schuld wordt geïllustreerd in figuur 2.4.3. Zoals ook in deze figuur te zien is, blijft de Nederlandse EMU-schuld in 2013 boven de in Europa afgesproken grens van 60 procent van het bbp.
Figuur 2.4.3 Ontwikkeling EMU-schuld 1970–2013
In figuur 2.4.4 is voor de eurozone het EMU-saldo en de EMU-schuld weergegeven. Te zien is dat een groot aantal landen een hoge schuld heeft. Dit geldt niet alleen voor landen met een hoog tekort (linksboven in de figuur), maar ook voor landen met een EMU-saldo lager dan – 3 procent bbp, zoals Nederland (rechtsboven in de figuur).
Figuur 2.4.4 EMU-saldo en EMU-schuld eurozone 2013 (in procenten bbp)
Box 2.4.1 Voortgang beleidspakketten
In 2013 is een groot aantal maatregelen uit het Regeerakkoord van het kabinet Rutte-Asscher en de begrotingsafspraken 2014 in wet- en regelgeving verankerd, een uitgebreide toelichting hierop is te vinden in de verantwoordingsbrief 2013. Hieronder wordt nader ingegaan op de budgettaire voortgang van de verschillende (Regeer)akkoorden.
Tabel 2.4.4 presenteert de ex ante EMU-saldoverbetering van de (Regeer)akkoorden sinds het Regeerakkoord van het kabinet Rutte-Verhagen. De gepresenteerde akkoorden zijn verwerkt in het niveau van de uitgaven- en lastenkaders. De totale ex ante EMU-saldoverbetering van de verschillende pakketten bedraagt 21 miljard euro. In 2012 bedroeg de ex ante EMU-saldoverbetering 8 miljard euro. Door afronding kan de som der delen afwijken van het totaal.
| 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1. | Regeerakkoord Rutte-Verhagen | – 7 | – 10 | – 15 | – 18 | – 19 | – 19 |
| 2. | Begrotingsakkoord 2013 | – 2 | – 12 | – 10 | – 8 | – 10 | – 10 |
| 3. | Regeerakkoord Rutte-Asscher (incl. motie Zijlstra-Samsom en sociaal akkoord) | 0 | – 3 | – 10 | – 13 | – 16 | |
| 4. | Woningmarktpakket | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,3 | |
| 5. | Aanvullend pakket (incl. begrotingsafspraken 2014) | 2 | – 6 | – 6 | – 6 | – 6 | |
| 6. | Ex ante EMU-saldoverbetering | – 8 | – 21 | – 34 | – 42 | – 47 | – 51 |
| Waarvan uitgaven | – 6 | – 12 | – 19 | – 27 | – 31 | – 35 | |
| Waarvan lasten | – 2 | – 9 | – 10 | – 12 | – 12 | – 12 | |
| Waarvan niet lastenrelevante inkomsten | – 1 | – 5 | – 2 | – 4 | – 4 | ||
Let op: bij Rutte-Verhagen zijn de lasten in netto contante waarde (NCW) en voor 2016 en 2017 geëxtrapoleerd op het niveau 2015 (uitgezonderd SDE+heffing).
Voor het Regeerakkoord Rutte-Verhagen en het Begrotingsakkoord 2013 geldt dat beide nagenoeg geheel afgerond zijn. Enkele maatregelen zijn nog niet (parlementair) afgerond; deze tellen op tot minder dan 0,4 miljard in 2017 en kennen een individuele opbrengst lager dan 100 miljoen. Waar relevant zijn deze maatregelen alternatief gedekt binnen het uitgavenkader.
Tabel 2.4.5 maakt vanaf 2014 inzichtelijk welk deel van de maatregelen uit de (Regeer)akkoorden vanaf het Regeerakkoord Rutte-Asscher inmiddels is afgerond. Voor het jaar 2013 geldt dat de maatregelen volledig zijn afgerond (en om deze reden niet opgenomen in de tabel). In de tabel is onderscheid gemaakt tussen maatregelen waarvan de parlementaire behandeling reeds volledig is afgerond, maatregelen die in de Tweede Kamer zijn aangenomen maar waarvan behandeling in de Eerste Kamer nog moet plaatsvinden en nog niet gerealiseerde maatregelen. Door afronding kan de som der delen afwijken van het totaal.
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
|---|---|---|---|---|---|
| 1. | Regeerakkoord Rutte-Asscher (incl. motie Zijlstra-Samsom en sociaal akkoord) | – 3 | – 10 | – 13 | – 16 |
| Waarvan afgerond | – 2 | – 3 | – 4 | – 6 | |
| Waarvan aangenomen door Tweede Kamer | – 1 | – 6 | – 8 | – 9 | |
| Waarvan nog niet gerealiseerd | 0 | 0 | 0 | – 1 | |
| 2. | Woningmarktpakket | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,3 |
| Waarvan afgerond | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,3 | |
| 3. | Aanvullend pakket (incl. begrotingsafspraken 2014) | – 6 | – 6 | – 6 | – 6 |
| Waarvan afgerond | – 6 | – 5 | – 4 | – 4 | |
| Waarvan aangenomen door Tweede Kamer | 0 | 0 | 0 | 0 | |
| Waarvan nog niet gerealiseerd | 0 | – 1 | – 2 | – 2 | |
| 4. | Ex ante EMU-saldoverbetering | – 9 | – 15 | – 18 | – 22 |
| Waarvan afgerond | – 8 | – 8 | – 8 | – 9 | |
| Waarvan aangenomen door Tweede Kamer | – 1 | – 6 | – 8 | – 9 | |
| Waarvan nog niet gerealiseerd | 0 | – 1 | – 2 | – 3 | |
Hieronder zijn voor het Regeerakkoord Rutte-Asscher en het aanvullend pakket (inclusief begrotingsafspraken 2014) uit elke categorie, waar relevant, de vier maatregelen met de grootste budgettaire opbrengst in 2017 beschreven.
De afgeronde maatregelen met de grootste budgettaire opbrengst uit het Regeerakkoord Rutte-Asscher betreffen de verhoging van de assurantiebelasting, de taakstelling op de Rijksdienst, de korting op ontwikkelingshulp en de hoofdlijnenakkoorden in de zorg. De maatregelen met de grootste budgettaire opbrengst die zijn aangenomen in de Tweede Kamer maar nog niet in de Eerste Kamer betreffen de aanpassing van de WMO, de aanpassingen in de opbouw van aanvullend pensioen (Witteveen), de hervorming van de kindregelingen en de aanpassing van de WW en het ontslagrecht. De grootste maatregelen in de categorie nog niet gerealiseerd zijn de aanpassingen in de langdurige zorg, verschillende aanpassingen in de AOW en het invoeren van stringent pakketbeheer.
Voor het aanvullend pakket (inclusief begrotingsafspraken 2014) geldt dat de grootste maatregelen in de categorie afgerond gevormd worden door de verdere aanscherping van de hoofdlijnenakkoorden in de zorg, het samenhangend geheel aan maatregelen op het gebied van geneesmiddelen, de maatregel op het gebied van de stamrecht BV’s en het bevriezen van de belastingschijven en heffingskortingen. De categorie aangenomen in de Tweede Kamer maar nog niet in de Eerste Kamer wordt volledig verklaard door de hervorming van de kindregelingen. De grootste maatregelen in de categorie nog niet gerealiseerd zijn de invoering van de huishoudentoeslag, de verlaging van de AO-tegemoetkoming, de verlaging van de marge in het gebruikelijk loon in box 2 en de herschikking van subsidies.