Het scherp volgen van zowel impliciete als expliciete risico’s, die aanzienlijke invloed kunnen hebben op de overheidsfinanciën, acht het kabinet van groot belang. De afgelopen jaren is er consequent aandacht besteed aan de ontwikkeling van risico’s en de beleidsreactie daarop. Dit hoofdstuk brengt in lijn daarmee de belangrijkste ontwikkelingen in de risico's voor de overheidsfinanciën in beeld die zich het afgelopen jaar voordeden. Er wordt onder andere stil gestaan bij het eerste volledig jaar van het aangescherpte garantiebeleid en het verplicht schatkistbankieren voor decentrale overheden, ontwikkelingen in de financiële sector en de Europese steunfondsen. Daarmee komt dit hoofdstuk, net als voorgaande jaren, tegemoet aan het verzoek van het parlement om periodiek en integraal de ontwikkeling van de risico's in beeld te brengen25.

Risico’s voor de overheid zijn er in allerlei soorten en maten. Onverwachte gebeurtenissen van grote omvang, die bijvoorbeeld vanuit marktfalen bij de overheid terechtkomen, kunnen tot grote kosten leiden. Denk aan natuurrampen, die naast heel veel menselijk leed doorgaans de overheid ook veel geld kosten. Ook trendmatige ontwikkelingen zijn niet zonder risico. Denk aan de kosten die komen kijken bij klimaatverandering. Ramingen van trendmatige ontwikkelingen, maar ook ramingen van ontwikkelingen dichterbij in de tijd als uitgavenramingen in het lopende jaar, zijn altijd met enige mate van onzekerheid omgeven. Weer heel anders zijn de risico’s die de overheid loopt bij staatsdeelnemingen. Deze bedrijven acteren in een markt met de daarbij behorende ondernemersrisico’s, waaraan de overheid zich via het (gedeeltelijke) staatsaandeelhouderschap ook blootstelt.

Een sterk fundament kan een zwaar huis dragen. Zo werkt de verhouding tussen de overheidsfinanciën en risico’s ook26. Met een relatief lage overheidsschuld en een begrotingsoverschot kan de overheid beter onverwachte klappen opvangen dan wanneer een schok zich aandient op moment dat de overheid een grote schuld heeft en jaarlijks meer uitgeeft dan er binnenkomt. Omdat Nederland voor de financiële crisis van 2008 een overschot op de begroting en een relatief lage overheidsschuld had, kon Nederland de schok van de crisis opvangen. Dat onderstreept het belang om, nu de schuld fors is opgelopen, de overheidsfinanciën te verbeteren en de risico’s nauwlettend in de gaten te houden.

Een brede inventarisatie van mogelijke onzekerheden en risico's waar de rijksbegroting mee te maken krijgt, is terug te vinden in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2012, de Miljoenennota 2013 en de Miljoenennota 2014. De reikwijdte van die inventarisaties neemt niet weg dat, zoals het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2012 verwoordde, «het per definitie niet mogelijk is om alle impliciete risico’s te beschrijven en kwantificeren, omdat er in principe een oneindige hoeveelheid gebeurtenissen mogelijk zijn die kunnen leiden tot schades voor de overheidsfinanciën27». De eerdere risicoschetsen doen nog steeds opgeld. Dit Financieel Jaarverslag van het Rijk zoomt specifiek in op veranderingen in de risico’s voor de overheid in 2014.

Overheidsbalans

Het Financieel Jaarverslag van het Rijk bevatte tot en met de terugblik op 2012 een staatsbalans. De staatsbalans presenteert doorgaans een negatief vermogen. De rijksoverheid gaat namelijk vaak schulden aan voor bezittingen die grotendeels op een andere plek in de collectieve sector belanden, zoals bij decentrale overheden, zelfstandige bestuursorganen en scholen. De staatsbalans gaf daarmee een onvolledig beeld van de positie van de overheid. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) heeft besloten jaarlijks een overheidsbalans te publiceren. Deze overheidsbalans geeft een integraal beeld van de vermogenspositie van de gehele overheid.

Bij de Miljoenennota 2015 was de overheidsbalans nog niet beschikbaar. Om die reden bevat dit Financieel Jaarverslag van het Rijk in bijlage 3 voor het eerst een overheidsbalans. Definitieve cijfers over 2014 zijn nog niet beschikbaar. Deze overheidsbalans geeft dus een beeld van de positie van de overheid in 2013. De overheidsbalans is een aanvulling op de in hoofdstuk 2 behandelde EMU-schuld van de overheid.