Terugblikkend op het eerste jaar waarvoor het kabinet Rutte-Asscher de begroting heeft opgesteld, springt – naast de aantrekkende economie als beschreven in het vorige hoofdstuk – het verlaten van de buitensporigtekortprocedure van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) in het oog. De opeenvolgende beleidspakketten en de aantrekkende economie drukten het feitelijke tekort in 2013 al onder de 3 procent van het bruto binnenlands product (bbp)1. In het late voorjaar van 2014 lieten de ramingen ook voor 2014 en 2015 een tekort zien dat minder dan 3 procent van het bbp bedroeg2. Voor het eerst sinds 2009 kon Nederland het spreekwoordelijke strafbankje van het SGP verlaten.
Voor de gevolgen van de internationale spanningen maakte het kabinet in 2014 extra middelen vrij voor zowel internationale noodhulp als de eerstejaars opvang van asielzoekers3. Van de ongeveer 950 miljoen euro vrijgemaakte middelen is nog ruim 700 miljoen euro beschikbaar. De middelen voor noodhulp zijn flexibel inzetbaar in de gehele kabinetsperiode. Het geld voor asielzoekers is nodig om de opvang van personen te bekostigen die vorig jaar Nederland binnenkwamen.
Box 2.1.1 Verschillende begrotingsmomenten
Het Financieel Jaarverslag van het Rijk vormt de afsluiting van een begrotingsjaar. Het begrotingsjaar start op Prinsjesdag met de presentatie van de Miljoenennota. Verantwoordingstukken blikken normaal gesproken terug aan de hand van de oorspronkelijke begroting.
Voor 2014 heeft het kabinet in oktober 2013, dus na publicatie van de Miljoenennota 2014 met daarin het zogenoemde «zesmiljardpakket»4, aanvullende afspraken5 gemaakt met de oppositiepartijen D66, ChristenUnie en SGP om voldoende draagvlak voor de beleidsvoornemens te creëren in de Eerste Kamer. Na deze begrotingsafspraken is het uitgavenkader opnieuw vastgesteld. Dit hoofdstuk toetst de uitgaven aan het uitgavenkader na deze aanvullende afspraken.
De gaswinning en de aardbevingen in Groningen waren een terugkerend onderwerp in de actualiteit. Om de gevolgen van de gaswinning voor de provincie en haar inwoners te beperken besloot het kabinet begin 2014 om de gasproductie uit de velden bij Loppersum terug te schroeven van 53,8 miljard kuub in 2013 tot 42,5 miljard kuub in 2014. Dat leidde tot een daling van de aardgasbaten van 700 miljoen euro ten opzichte van de ramingen6. Inmiddels is de gasproductie verder teruggeschroefd7. Deze inkomstendaling slaat neer in 2015 en daarna.
| MN 2014 | FJR 2014 | Verschil | ||
|---|---|---|---|---|
| Netto uitgaven onder de kaders | 251,2 | 246,6 | – 4,6 | |
| waarvan Rijksbegroting in enge zin | 105,5 | 106,5 | 1,0 | |
| waarvan Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt | 77,8 | 75,0 | – 2,9 | |
| waarvan Budgettair Kader Zorg | 67,8 | 65,1 | – 2,7 | |
| Overige netto uitgaven | 3,9 | 2,0 | – 2,0 | |
| waarvan gasbaten (kasbasis) | – 11,9 | – 10,5 | 1,3 | |
| waarvan rentelasten | 8,9 | 8,8 | – 0,1 | |
| waarvan zorgtoeslag | 4,1 | 4,1 | 0,0 | |
| waarvan overig | 2,8 | – 0,4 | – 3,2 | |
| Totale netto uitgaven | 255,1 | 248,5 | – 6,6 | |
| Inkomsten (belastingen en sociale premies) | 237,2 | 235,6 | – 1,6 | |
| EMU-saldo centrale overheid | – 17,9 | – 12,9 | 5,0 | |
| EMU-saldo lokale overheden | – 2,0 | – 2,1 | – 0,1 | |
| Feitelijk EMU-saldo | – 19,9 | – 15,0 | 4,9 | |
| Feitelijk EMU-saldo (in procenten bbp) | – 3,3% | – 2,3% | 1,0% | |
| EMU-schuld | 466,3 | 451,0 | – 15,3 | |
| EMU-schuld (in procenten bbp) | 76,1% | 68,8% | – 7,2% | |
| bbp | 613,0 | 655,4 | 42,3 | |
De overheidsfinanciën zijn in grote mate afhankelijk van macro-economische ontwikkelingen. Zodra bijvoorbeeld de economische groei tegenvalt en de werkloosheid stijgt, dalen de belastinginkomsten en stijgen de uitgaven aan de Werkloosheidswet (WW) en de bijstand. Beide effecten verslechteren vervolgens het saldo en de schuld. Andersom geldt dat natuurlijk ook; bij een aantrekkende economie vallen de uitgaven aan de WW en bijstand vaak terug. Tabel 2.1.2 bevat de ontwikkeling van de macro-economische kernvariabelen in 2014. Ten tijde van de Miljoenennota 2014 lag de raming van de economische groei op 0,5 procent. De economie is in 2014 echter gegroeid met 0,9 procent.
| MN 2014 | FJR 2014 | Verschil | |
|---|---|---|---|
| Volume bbp | 0,5% | 0,9% | 0,4% |
| Contractloon markt | 1,5% | 1,1% | – 0,4% |
| Consumentenprijsindex | 2,1% | 1,0% | – 1,1% |
| Werkloosheid (in duizenden personen, internationale definitie) | 670 | 660 | – 10 |
| Lange rente | 2,5% | 1,5% | – 1,0% |
| Eurokoers (dollar per euro) | 1,32 | 1,33 | 0,01 |
| Olieprijs (dollar per vat) | 103 | 99 | – 4 |
Dit hoofdstuk beschrijft het samenvattende beeld van de overheidsfinanciën in 2014, en licht de verschillen toe ten opzichte van de ramingen uit de Miljoenennota 2014 en daar waar nodig ten opzichte van de Begrotingsafspraken uit oktober 2013. Achtereenvolgens passeert in paragraaf 2.2 de ontwikkeling van het EMU-saldo en de EMU-schuld en in paragraaf 2.3 de ontwikkeling van de uitgaven, inclusief de kadertoetsingen. Ten slotte werpt paragraaf 2.4 licht op de inkomstenontwikkeling van de overheid.
Box 2.1.2 Herziening macro-economische gegevens
De macro-economische gegevens van Nederland, waaronder ook die over de overheidsfinanciën, zijn per september 2014 herzien. De aanleiding is de invoering van het European System of Accounts (ESA) 2010 in alle lidstaten van de Europese Unie. Deze ESA-methode is de voorgeschreven manier om Europese economieën te beschrijven, die eens per vijftien jaar herzien wordt. ESA2010 vervangt dan ook ESA95. Tegelijkertijd met deze herziening is het Centraal Bureau voor de Statistiek gebruik gaan maken van nieuwe, actuelere en verbeterde bronnen. Ook daardoor zijn de statistieken gewijzigd. Ten slotte is de definitie van het EMU-saldo gewijzigd, waardoor het resultaat uit renteswaps8 niet langer meetelt voor het EMU-saldo.
De herziening heeft het bruto binnenlands product van Nederland flink opwaarts bijgesteld. In de periode tussen 2010 en 2013 is sprake van een gemiddelde stijging van 7 procent, ruim 40 miljard euro. Statistisch is de Nederlandse welvaart dus gestegen, maar op de koopkracht van burgers of de inkomsten van de overheid heeft dat geen effect. Er is dus geen sprake van winst of hogere economische groei.
De overheidsschuld en het -tekort volgens de EMU-definitie zijn grootheden uitgedrukt als percentage van het bbp van de lidstaat. Vanwege de statistische groei van het bbp is EMU-schuld als percentage van het bbp structureel gedaald, een zogenoemd «noemereffect» van tussen de 4 en 5 procent. Het noemereffect bij het EMU-tekort is jaarlijks 0,1 tot 0,2 procent van het bbp. De bronnenrevisie leidt via de teller van het EMU-saldo tot een in de tijd kleiner wordend effect van – 0,3 procent van het bbp in 2010 tot 0,0 procent van het bbp in 2015. De definitiewijziging – renteswaps tellen niet meer mee – heeft voor 2014 een effect van 0,0 procent van het bbp9.
Dit Financieel Jaarverslag van het Rijk gebruikt cijfers van na de herziening. Dat maakt een vergelijking tussen de ramingen in de Miljoenennota 2014 uit september 2013 en de realisaties in dit Financieel Jaarverslag van het Rijk niet geheel juist.