Het verschil tussen de raming voor de Miljoenennota 2016 en dit Financieel Jaarverslag Rijk is in absolute zin voornamelijk ontstaan bij de grote belastingsoorten. Dat is ook terug te zien in figuur 2.4.1. De ontvangsten uit de vennootschapsbelasting zijn 4,9 miljard euro hoger dan eerder geraamd. De ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing zijn 3,3 miljard euro hoger dan oorspronkelijk geraamd, terwijl de omzetbelasting bijna 2 miljard euro hoger uitkomt.

Figuur 2.4.1 De raming uit Miljoenennota 2016 en de gerealiseerde belasting- en premieontvangsten in 2016 (in miljarden euro)

Bron: Ministerie van Financiën

In tabel 2.4.2 wordt de oorsprong van de hogere dan in Miljoenennota 2016 geraamde ontvangsten nader geduid. De verschillen tussen geraamde en gerealiseerde belasting- en premieontvangsten vallen uiteen in twee categorieën: gevolgen van beleidswijzigingen na de Miljoenennota 2016 en veranderingen met andere verklaringen zoals een andere (samenstelling van de) economische groei dan eerder verwacht of wijzigingen in de uitvoering die nog niet waren voorzien (de zogenaamde endogene ontwikkeling).

Beleidswijzigingen na de Miljoenennota 2016

Beleidswijzigingen die na de publicatie van de Miljoenennota 2016 in de begroting verwerkt zijn, zorgden per saldo voor 0,5 miljard euro lagere ontvangsten. Allereerst kwam de gemiddelde nominale zorgpremie in 2016 lager uit dan bij Miljoenennota 2016 werd verwacht. Dit zorgde voor 0,6 miljard euro lagere ontvangsten uit de zorgpremies. Daarnaast leidden aanpassingen van het oorspronkelijke Belastingplan in het najaar van 2016 (verschillende nota’s van wijzigingen en een novelle) tot een opwaartse bijstelling van de belastingontvangsten. Het ging daarbij om aanpassingen in de energiebelasting, de verbruiksbelasting, de accijns op rooktabak en verschillende schuiven binnen de loon- en inkomensheffing.

Endogene ontwikkeling van de gerealiseerde ontvangsten ten opzichte van de geraamde ontwikkeling

De endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten over 2016 is per saldo 11,5 miljard euro hoger uitgekomen dan verwacht. Dit verschil laat zich voor de meeste belastingsoorten verklaren door de anders samengestelde economische ontwikkeling. Er waren over de hele linie meevallers, vooral bij de vennootschapsbelasting (4,9 miljard euro), de loon- en inkomensheffing (3,4 miljard euro) en de omzetbelasting (1,9 miljard euro). Er waren ook enkele (veel kleinere) tegenvallers bij de invoerrechten, de dividendbelasting en de energiebelasting.

Het grootste verschil met de raming uit Miljoenennota 2016 is te vinden bij de ontvangsten uit de vennootschapsbelasting (vpb), die 4,9 miljard euro hoger bleken dan eerder geraamd.10 Dat verschil laat zich niet volledig verklaren door bijgestelde macro-economische indicatoren. Ook de ingewikkelde vormgeving van de vpb en uitvoeringsaspecten speelden een rol. De grilligheid van de ontvangsten van de vpb is dan ook niet iets van de laatste jaren. Box 2.4.1 gaat verder in op de grilligheid en vormgeving van de vpb.

De hogere vpb-ontvangsten hingen als eerste samen met hogere bedrijfswinsten in 2016, maar ook in eerdere jaren – vooral 2015 – waarover in 2016 meer belasting is afgedragen dan eerder werd ingeschat. In tabel 2.4.3 zijn in lijn daarmee fors hogere ontvangsten over jaar T (2016) en jaar T-1 (2015) terug te vinden dan in voorgaande jaren, en ook dan eerder geraamd. Daarbij speelt ook het aflopen van compensabele verliezen uit het verleden een grote rol.11 Dat droeg waarschijnlijk bij aan de sterke groei van de kasontvangsten in 2016. Een andere verklaring is het actiever opleggen van voorlopige aanslagen over 2016 door de Belastingdienst. Dat zorgde voor een sterke stijging in jaar T die bij Miljoenennota 2016 nog niet in beeld was. Tot slot bleken ondernemingen in 2016 vaker dan in het verleden en dan in de raming was voorzien om een (aangepaste) voorlopige aanslag over jaar T-1 gevraagd te hebben, om op een later moment geen belastingrente te hoeven betalen.

Box 2.4.1. De grillige ontwikkeling van de vennootschapsbelasting12

De vennootschapsbelasting (vpb) is een van de meest volatiele belastingsoorten en kent op korte termijn nauwelijks een directe relatie met de waardeontwikkeling van het bbp. De grondslagen van de loonheffing en de btw – de lonen en consumptie – hangen zeker op korte termijn veel sterker samen met de waardeontwikkeling van het bbp dan de (fiscale) winsten, de grondslag van de vpb. De ontwikkeling van de vpb-ontvangsten heeft daarmee grotere afwijkingen ten opzichte van de ontwikkeling van het bbp, die lastig te ramen zijn (figuur).

Figuur 2.4.2 Verschil jaarlijkse groei belastingontvangst en waardegroei bbp

Bron: Ministerie van Financiën

Het grillige karakter van de mutaties in de vpb-ontvangsten, met hoge toppen en diepe dalen, wordt allereerst veroorzaakt doordat winsten sterk reageren op omslagpunten in de economie. Daarnaast zorgt de mogelijkheid van voorwenteling (carry forward) en terugwenteling (carry back) van fiscale verliezen uit het ene jaar met belastbare winst uit het andere jaar voor volatiliteit. Als veel (grote) bedrijven een flinke voorraad verliezen hebben opgebouwd en dat verrekenen kan het een aantal jaren duren voordat de vpb-ontvangsten weer aantrekken. Maar zodra deze verliesvoorraad is opgedroogd, kan het ineens hard gaan met de vpb-ontvangsten. Ten slotte speelt de grote vertraging tussen het moment van de allereerste en de definitieve aanslag een rol. Daar kunnen vele jaren tussen zitten. Rond economische omslagpunten kunnen zich dus forse kaseffecten voordoen.

De figuur laat ook zien dat de vpb-ontvangsten sinds 2014 weer in de lift zitten en harder groeiden dan het bbp, in 2016 met ongeveer 30 procent bij een bbp-groei van 3,1 procent. De groei kwam nadat de economische crisis in 2009 een fors effect op de winsten van bedrijven gehad had, waardoor de vpb-ontvangsten in dat jaar met 40 procent daalden. Overigens kenden de vpb-ontvangsten ook voor de financiële crisis in 2009, bijvoorbeeld in 2005, een relatief grillig verloop.

De endogene ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing zijn 3,4 miljard euro hoger uitgevallen dan in de Miljoenennota 2016 geraamd werd, een verschil van 3,5 procent. Een belangrijke factor voor hogere ontvangsten uit de loonheffing is de groei van de werkgelegenheid.13 Het arbeidsvolume in arbeidsjaren steeg in 2016 1,0 procentpunt meer (tabel 2.4.4). Deze groei was bijna twee keer zo sterk als geraamd in de Miljoenennota 2016. De ontvangsten uit de inkomensheffing komen fors hoger uit door de sterker afgenomen omvang van de hypotheekrenteaftrek dan eerder ingeschat. Daarnaast vielen de winsten van ondernemers belastingplichtig voor de inkomstenbelasting uit eerdere jaren (met name 2014) flink hoger uit. Het is zeer waarschijnlijk dat de tijdelijke verlaging van het tarief van box 2 in 2014 daar een rol bij heeft gespeeld.

In lijn met de sterkere groei van de grondslag, voornamelijk door een sterkere toename van de werkgelegenheid, kwamen ook de ontvangsten uit de premies werknemersverzekeringen 1,0 miljard euro hoger uit dan geraamd.

De endogene ontvangsten uit de omzetbelasting waren in 2016 1,9 miljard euro hoger dan geraamd bij de Miljoenennota. Als eerste kwamen de over 2015 gerealiseerde ontvangsten hoger uit dan bij Miljoenennota 2016 geraamd. De ontwikkeling in het jaar 2016 werd daardoor afgezet tegen een hoger niveau. Daarnaast zorgden de relevante economische indicatoren per saldo voor een opwaarts verschil. De particuliere consumptie ontwikkelde zich weliswaar iets minder gunstig (– 0,6 procent) dan tijdens de Miljoenennota geraamd werd, maar de waardetoename van de woninginvesteringen was beduidend groter (+ 10,8 procent). Bij de aankoop van een nieuwbouwwoning betaalt een particulier geen overdrachtsbelasting, maar wel btw.

De endogene ontvangsten van de overdrachtsbelasting zijn 0,3 miljard euro hoger uitgevallen dan geraamd in de Miljoenennota 2016. Een hogere volumemutatie van bestaande woningen (+ 10,5 procent) en hogere woningprijzen (+ 2,1 procent) dan eerder geraamd verklaren dit verschil. De endogene ontvangsten uit de accijnzen zijn met 0,4 miljard euro toegenomen ten opzichte van de raming in de Miljoenennota 2016. Onderliggend gaat het om de brandstofaccijnzen van minerale (bijvoorbeeld diesel) en lichte (bijvoorbeeld benzine) oliën.