Inhoudsopgave blz.

A. ALGEMEEN

1. VOORWOORD

Indien provincies, gemeenten en Wgr-plusregio’s werk zelf doen (oftewel «inbesteden»), wordt er (slechts) btw1 betaald over de ingekochte goederen. Wanneer provincies, gemeenten en Wgr-plusregio’s het werk uitbesteden, moeten zij btw betalen over het totale werk. Dit laatste geldt bijvoorbeeld voor het uitbesteden van het onderhoud van straten of het onderhoud van provincie- en gemeentegebouwen. De btw beïnvloedt derhalve de afweging tussen het uitbesteden van werkzaamheden en het zelf uitvoeren van werkzaamheden. De btw kan bijvoorbeeld in de kostenafweging net dát verschil maken dat de keuze tussen uitbesteden of inbesteden doet doorslaan. De te betalen btw vormt daarmee een mogelijk obstakel voor een doelmatigere bedrijfsvoering. Het BTW-compensatiefonds beoogt een eind te maken aan de btw als mogelijk doorslaggevende factor in het afwegingsproces. Hiertoe compenseert het fonds provincies, gemeenten en Wgr-plusregio’s voor de btw over niet-ondernemersactiviteiten.

Voorliggend jaarverslag van het BTW-compensatiefonds (BCF) schetst de belangrijkste ontwikkelingen en prestaties uit het jaar 2009.

2. AANBIEDING EN DECHARGEVERLENING

AAN de voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer van de Staten-Generaal.

Hierbij bied ik het jaarverslag met betrekking tot het BTW-compensatiefonds over het jaar 2009 aan.

Onder verwijzing naar de artikelen 63 en 64 van de Comptabiliteitswet 2001 verzoek ik de beide Kamers van de Staten-Generaal de Minister van Financiën decharge te verlenen over het in het jaar 2009 gevoerde financiële beheer.

Ten behoeve van de oordeelsvorming van de Staten-Generaal over dit verzoek tot dechargeverlening is door de Algemene Rekenkamer als externe controleur op grond van artikel 82 van de Comptabiliteitswet 2001 een rapport opgesteld. Dit rapport wordt separaat door de Algemene Rekenkamer aan de Staten-Generaal aangeboden. Het rapport bevat de bevindingen en het oordeel van de Rekenkamer met betrekking tot:

a. het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer;

b. de ten behoeve van dat beheer bijgehouden administraties;

c. de financiële informatie in het jaarverslag;

d. de betrokken saldibalans;

e. de totstandkoming van de informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering;

f. de in het jaarverslag opgenomen informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering.

Bij het besluit tot dechargeverlening dienen verder de volgende, wettelijk voorgeschreven, stukken te worden betrokken:

a. het Financieel jaarverslag van het Rijk over 2009;

b. het voorstel van de slotwet over het jaar 2009 die met het onderhavige jaarverslag samenhangt

c. het rapport van de Algemene Rekenkamer over het jaar 2009 met betrekking tot het onderzoek van de centrale administratie van ’s Rijks schatkist en van het Financieel jaarverslag van het Rijk;

d. de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer met betrekking tot de in het Financieel jaarverslag van het Rijk over 2009 opgenomen rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk over 2009, alsmede met betrekking tot de Saldibalans van het Rijk over 2009 (de verklaring van goedkeuring, bedoeld in artikel 83, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001). Het besluit tot dechargeverlening kan niet worden genomen, voordat de betrokken slotwet is aangenomen en voordat de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer is ontvangen.

Dechargeverlening door de Tweede Kamer

Onder verwijzing naar artikel 64 van de Comptabiliteitswet 2001 verklaart de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal dat de Tweede Kamer aan het hiervoor gedane verzoek tot dechargeverlening tegemoet is gekomen door een daartoe strekkend besluit, genomen in de vergadering van

De Voorzitter van Tweede Kamer,

Handtekening:

Datum:

Op grond van artikel 64, tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2001 wordt dit originele exemplaar van het onderhavige jaarverslag, na ondertekening van de hierboven opgenomen verklaring, ter behandeling doorgezonden aan de voorzitter van de Eerste Kamer.

Dechargeverlening door de Eerste Kamer

Onder verwijzing naar artikel 64 van de Comptabiliteitswet 2001 verklaart de voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal dat de Eerste Kamer aan het hiervoor gedane verzoek tot dechargeverlening tegemoet is gekomen door een daartoe strekkend besluit, genomen in de vergadering van

De Voorzitter van de Eerste Kamer,

Handtekening:

Datum:

Op grond van artikel 64, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 wordt dit originele exemplaar van het onderhavige jaarverslag, na ondertekening van de hierboven opgenomen verklaring, doorgezonden aan de Minister van Financiën.

3. LEESWIJZER

In dit jaarverslag vindt u een beleidsverslag en een verantwoordingsverslag.

Beleidsverslag, onderdeel B

In de begroting 2009 van het BTW-compensatiefonds werden de verwerking van de uitkomsten van de beleidsdoorlichting op het BTW-compensatiefonds en het afhandelen van de garantstelling van het Rijk voor Europese subsidies als beleidsprioriteiten benoemd. In dit jaarverslag onderdeel B, het Beleidsverslag over het afgelopen jaar, wordt de invulling van deze prioriteiten besproken, alsmede de invulling van de (overige) activiteiten en instrumenten die gedurende het jaar 2009 zijn ingezet.

Jaarrekening, onderdeel C

De verantwoordingsstaat over 2009 van het BTW-compensatiefonds en de bijbehorende saldibalans per 31 december 2009 zijn in onderdeel C, de Jaarrekening opgenomen.

B. BELEIDSVERSLAG

4. BELEIDSPRIORITEITEN

In de begroting 2009 van het BTW-compensatiefonds zijn twee beleidsprioriteiten genoemd:

1. Verwerken van de uitkomsten van de beleidsdoorlichting op het BTW-compensatiefonds;

2. Afhandelen van de garantstelling van het Rijk voor Europese subsidies en btw.

Verwerken van de uitkomsten van de beleidsdoorlichting op het BTW-Compensatiefonds

In de begroting voor 2009 is aangekondigd dat de evaluatie van het BTW-compensatiefonds in 2009 zou worden afgerond. Dit is echter niet gerealiseerd en daarom zal deze afronding in 2010 plaatsvinden1. In 2009 is er echter wel een begin gemaakt aan de evaluatie waar in 2010 verder aan wordt gewerkt. De evaluatie heeft de vorm van een beleidsdoorlichting, dat wil zeggen dat het bestaanrecht van het fonds onder de loep wordt genomen èn dat de evaluatie een synthese zal bevatten van de eerder gehouden onderzoeken. De uitkomsten van de eerder gehouden evaluatie naar de beleving en omvang van de administratieve lasten, zullen bijvoorbeeld in de beleidsdoorlichting meegenomen worden. Naar verwachting zal deze evaluatie in de zomer van 2010 afgerond zijn en dan zal bezien worden of de uitkomsten van de evaluatie reden geven tot een beleids- danwel uitvoeringsaanpassing. De evaluatie zal in 2010 besproken worden in het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen (BOFV).

Afhandelen van de garantstelling van het Rijk voor Europese subsidies en btw

De Europese Commissie (EC) heeft besloten dat btw niet bij de EC gedeclareerd kan worden indien de btw reeds gecompenseerd is door het BTW-compensatiefonds. De betrokken subsidieontvangers (gemeenten en provincies) hoeven de door hun gedeclareerde btw (over projecten die voor 18 juni 2007 positief zijn beschikt) echter niet terug te betalen, omdat het ministerie van Financiën een garantstelling afgegeven heeft om subsidieverstrekkers en -ontvangers voor de genoemde periode schadeloos te stellen. In de begroting voor 2009 was aangekondigd dat het afhandelen van de garantstelling van het Rijk voor Europese subsidies en btw één van de beleidsprioriteiten voor 2009 zou zijn2. In de praktijk heeft zich in 2009 echter weinig activiteit voorgedaan uit hoofde van bovengenoemde garantstelling.

Het totale garantieplafond bedraagt ca. € 48,5 mln, waarvan in 2008 (bij Najaarsnota 2008) ca. € 35,3 mln. is verwerkt. De uitkering van de garantie is verlopen via begroting IXB en is terug te vinden Verticale Toelichting van de Najaarsnota 20083 en het Jaarverslag van het BTW-Compensatiefonds over 2008. In 2009 is (slechts) een bedrag van € 5,9 mln. uitgekeerd uit hoofde van de garantie. Dit bedrag hangt samen met de projecten ESF en EQUAL en is uit de algemene middelen toegevoegd aan de begroting van SZW.

5. BELEIDSARTIKELEN

5.1. Algemene beleidsdoelstelling

Gemeenten, provincies en kaderwetgebieden hebben de mogelijkheid om een evenwichtige keuze te maken tussen in- en uitbesteding.

Doelbereiking en maatschappelijke effecten

Gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s kunnen (onder bepaalde voorwaarden) bij het BTW-compensatiefonds (BCF) verzoeken om compensatie van de door hen betaalde btw. Gesteld kan worden dat hiermee de verstorende werking van de btw is weggenomen, immers, na compensatie wordt de btw-last niet meer gedragen door gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s.

Echter, het feit dat het BCF bestaat, betekent niet automatisch dat het BCF ook daadwerkelijk werkt. Om een antwoord te verkrijgen op onder andere deze vraag worden de effecten van het BCF momenteel geëvalueerd. De evaluatie gaat onder andere in op de vraag in hoeverre gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s de compensatie van btw betrekken in hun afweging tussen zelf doen of uitbesteden van een dienst (bijvoorbeeld groenvoorziening of huisvuilinzameling).

5.2. Tabel budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting bij Tabel budgettaire gevolgen van beleid

Uitgaven

Gemeenten declareren in absolute zin meer btw bij het BTW-compensatiefonds dan provincies. Dit declaratiepatroon ligt in het verlengde van de ruimere budgettaire mogelijkheden van gemeenten ten opzichte van provincies, het Gemeentefonds is namelijk groter dan het Provinciefonds.

In relatieve zin declareren de provincies meer bij het BTW-compensatiefonds. De provincies zijn vooral actief op het gebied van verkeer en vervoer, een uitgavencategorie die veelal voor compensatie van btw-bedragen in aanmerking komt. Dit is een mogelijke oorzaak voor het feit dat provincies in vergelijking tot gemeenten een relatief groot beroep doen op het BTW-compensatiefonds.

Ontvangsten

De ontvangsten zijn gelijk aan de uitgaven omdat de terugbetaalde btw-bedragen tevens belastinginkomsten zijn (zie ook begroting IXB Financiën).

Apparaat

De begroting van het BTW-compensatiefonds kent géén apparaatsuitgaven. De personeelskosten en materiële kosten voor het beheer van het fonds zijn in de begroting van het ministerie van Financiën opgenomen (IXB). De Belastingdienst draagt zorg voor de uitvoering van het BTW-compensatiefonds.

5.3. Operationele doelstelling

De Belastingdienst compenseert gemeenten, provincies en kaderwetgebieden voor betaalde btw over niet-ondernemersactiviteiten.

Activiteiten

Controles op de toepassing van de Wet op het BTW-compensatiefonds door de Belastingdienst

Rol van de Belastingdienst

Bij de uitvoering van de Wet op het BTW-compensatiefonds is een centrale rol toegekend aan de Belastingdienst. Dit vanwege de nauwe relatie tussen de heffing van de omzetbelasting op grond van de Wet op de Omzetbelasting en de compensatie van de omzetbelasting op grond van het BTW-compensatiefonds.

Beleid ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik

De uitkering uit het BTW-compensatiefonds is in beginsel gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O), omdat de hoogte van de uitkering afhankelijk is van gegevens die gemeenten en provincies zelf verstrekken. Voor de controle van het BTW-compensatiefonds wordt aangesloten bij de algemene controle-aanpak van de Belastingdienst ten aanzien van misbruik en oneigenlijk gebruik belastingen. Risicogericht werken, onder andere op basis van klantbeeld, signalen en financieel belang, staat daarbij centraal. De Belastingdienst heeft de controle van de compensatie-opgaven opgenomen in het reguliere controleproces. Daarbij wordt ook aandacht besteed aan mogelijk misbruik en oneigenlijk gebruik. Het tegengaan van M en O is een geïntegreerd onderdeel van het rechtshandhavingsbeleid van de Belastingdienst. De uitvoering van de werkzaamheden kent beperkingen. De werkzaamheden worden uitgevoerd binnen de beschikbaar gestelde personele en financiële middelen. Dat betekent dat de Belastingdienst (risicogericht) keuzes maakt over de inzet van personeel. Verder zijn er maatschappelijke begrenzingen door wettelijke bepalingen die controlemogelijkheden beperken of verhinderen. Dit betekent dat er ook bij een toereikend M en O-beleid sprake blijft van een inherente onzekerheid over de rechtmatigheid van de besteding door de klantgroep.

Controlebeleid

De gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s (in totaal circa 500) behoren tot de overheid en daarmee niet tot de grootste risicogroep. Dit mede ook vanwege het per 1 januari 2004 ingevoerde rechtmatigheidsonderzoek bij gemeenten en provincies (artikel 213 van de Gemeentewet respectievelijk artikel 217 van de Provinciewet). In de afgelopen vijf jaar heeft de Belastingdienst ruim de helft van de totale doelgroep van het BTW-Compensatiefonds (te weten 500 gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s) op de traditionele wijze gecontroleerd. Omdat de kans op (systematische) fouten aanzienlijk kleiner is geworden vanwege het verbeteren van de toepassing van de regelgeving door de gemeentes en provincies en gelet op de wens om meer vanuit horizontaal toezicht controle uit te oefenen (zie hieronder) zal het aandeel traditionele BCF-controles in verhouding tot de totale controlelast vanaf 2009 naar verwachting verminderen.

Horizontaal Toezicht

De algemene beleidsdoelstelling van de Belastingdienst is het onderhouden en versterken van compliance bij belastingplichtigen. Om dat te bereiken zet de Belastingdienst meerdere toezichtinstrumenten in. Een van die instrumenten is het horizontaal toezicht, waarbij de relatie is gebaseerd op vertrouwen. De vorm en intensiteit van het toezicht van de Belastingdienst wordt daarbij aangepast aan de kwaliteit van de interne organisatie van de gemeenten en provincies.

Een goede interne beheersing bij gemeenten en provincies van de gehele fiscale problematiek, inclusief BTW-compensatie, is een belangrijke voorwaarde. In het traject naar horizontaal toezicht werkt een gemeenten/provincie aan haar interne procedures met als doel het opstellen en indienen van aanvaardbare aangiften en opgaven voor het BTW-compensatiefonds.

Het streven is om, gegeven de inzetbare capaciteit, bij zoveel mogelijk provincies en gemeenten een horizontaal traject te starten. In het traject naar horizontaal toezicht wordt door de Belastingdienst systematisch nagegaan hoe door de betreffende provincie of gemeente de fiscale risico’s worden afgedekt. Een traditioneel onderzoek wordt met ingang van 2010 alleen nog ingesteld indien daar gerede aanleiding voor is.

In 2009 is bij 75 gemeenten en 5 provincies een horizontaal toezichtstraject gestart. Dit traject omvat onder andere een complianceverkenning en moet uiteindelijk leiden tot een fiscaal beheersingssysteem voor de betreffende gemeente. Met 12 gemeenten en 3 provincies is in 2009 een convenant getekend.

Traditioneel toezicht

Uit oogpunt van eenvoud en efficiency is ervoor gekozen de Wet op het BTW-compensatiefonds in belangrijke mate aan te laten sluiten bij het systeem van heffing van omzetbelasting in de Algemene wet inzake rijksbelastingen. Dit betekent onder meer dat de controle van het BTW-compensatiefonds onderdeel deel uitmaakt van de reguliere controle bij gemeenten en provincies van de aangiften omzetbelasting. Dit is destijds ook zo gecommuniceerd met de Tweede Kamer1. De handelwijze van de Belastingdienst met betrekking tot de opgaaf BTW-compensatiefonds is, gezien de nauwe relatie met het systeem van heffing van omzetbelasting, niet anders dan die met betrekking tot de aangifte omzetbelasting. Dit betekent in beginsel controle achteraf gedurende een periode van 5 jaar.

Inherent aan het systeem van heffing van omzetbelasting (voldoening op aangifte met slechts beperkte informatie) is dat de controle op de juistheid van de ingediende aangiften achteraf en op basis van risicoselectie plaatsvindt. Dit is ook het geval indien sprake is van een zogenoemde negatieve aangifte (de voorbelasting overtreft de verschuldigde belasting).

Slechts in uitzonderingsgevallen vormt de aangifte omzetbelasting zelf aanleiding tot het instellen van een boekenonderzoek. Voornoemde handelswijze met betrekking tot het BTW-compensatiefonds betekent dat de Belastingdienst niet per uitkeringsjaar vaststelt in welke mate de uitbetaalde bedragen rechtmatig zijn geweest, maar binnen het algemene controlebeleid op basis van klantbeelden voortdurend beoordeelt welke gemeenten en provincies op welke aspecten het meest voor controle in aanmerking komen.

Uitkomsten traditionele controles

Door de Belastingdienst zijn over 2009 en eerdere jaren traditionele controles ingesteld naar de juistheid van de door gemeenten en provincies ingediende opgaven BTW-compensatiefonds. In de tabel zijn de naar aanleiding van de uitkomsten van deze controles aangebrachte correcties in 2008 en 2009 weergegeven.

* Berekeningswijze: bedrag jaardeclaratie(s) toegerekend naar de gecontroleerde periode.

In 2009 zijn door de Belastingdienst 49 controles, waaronder enkele grote gemeenten, afgerond. Per saldo is daarbij in 2009 € 37 miljoen gecorrigeerd ten laste van gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s.

5.4 Overzicht afgeronde onderzoeken

Toelichting

De effectiviteitsevaluatie zal in 2010 afgerond worden en is reeds beschreven in paragraaf 4 Beleidsprioriteiten (zie p. 10).

6. BEDRIJFSVOERINGSPARAGRAAF

Financiën besteedt op een gestructureerde wijze aandacht aan de bedrijfsvoering van het BTW-compensatiefonds. Op basis van de periodieke informatie over de beleids- en bedrijfsvoeringsprocessen en de risico’s die daarbij aan het licht treden, wordt systematisch bewaakt of het BTW-compensatiefonds zijn doelstellingen op doelmatige en rechtmatige wijze realiseert. Waar nodig wordt bijgestuurd.

Over het begrotingsjaar 2009 hebben zich geen bedrijfsvoeringsvraagstukken voorgedaan die in deze bedrijfsvoeringsparagraaf behoren te worden gemeld.

Rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering BTW Compensatiefonds

Op basis van de mij beschikbare informatie bevatten:

– de verantwoordingsstaat van het BTW-compensatiefonds over 2009 met de financiële toelichtingen daarbij;

– de saldibalans van het BTW-compensatiefonds per 31 december 2009 met de toelichting daarbij

geen zodanige onrechtmatigheden en/of onzekerheden, dat deze op grond van de rapportagetoleranties of vanwege in het bijzonder te signaleren risico’s vermeld dienen te worden.

Totstandkoming van niet-financiële beleidsinformatie BTW Compensatiefonds

Op basis van de mij beschikbare informatie zijn er geen belangrijke tekortkomingen geconstateerd die vermelding behoeven in de bedrijfsvoeringparagraaf met betrekking tot de totstandkoming van de niet-financiële beleidsinformatie.

Conclusie

Met inachtneming van de hierboven genoemde zaak, is over het begrotingsjaar 2009 sprake geweest van beheerste bedrijfsprocessen. Deze bedrijfsprocessen voorzien tevens in waarborgen voor een rechtmatige begrotingsuitvoering, inclusief een toereikend beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik.

C. JAARREKENING

7. VERANTWOORDINGSSTAAT

De financiële toelichting bij deze verantwoordingsstaat is opgenomen in paragraaf 5.2 Budgettaire gevolgen van beleid.

8. SALDIBALANS

In 2009 heeft de Belastingdienst in totaal € 2 577 mln. uitgekeerd aan de gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s. Hiervan is een bedrag van € 276 mln. een voorschot dat in 2010 wordt verrekend.