A. Onvolkomenheden in het financieel- en materieel beheer

Hieronder wordt op de afwikkeling van de onvolkomenheden van de Algemene Rekenkamer ingegaan, waarmee tevens wordt voldaan aan het verzoek van de Vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (brief d.d. 3 september 2015) om te worden geïnformeerd over het behalen van de gestelde doelen bij de onvolkomenheden zoals geconstateerd door de Algemene Rekenkamer.

Subsidiebeheer

Over het jaar 2014 en 2013 constateerde de Algemene Rekenkamer dat er sprake was van een tekortkoming op het beheer van de subsidies die door DUO worden verstrekt. Over 2015 kan worden gesteld dat het Ministerie van OCW het subsidieproces voldoende heeft beheerst.

In het voorjaar van 2015 is een verbeterplan opgesteld waarover de Tweede Kamer in juni 2015 is geïnformeerd (Kamerstuk 34 200 VIII, nr. 2). De inspanningen zoals die in het plan van aanpak zijn beschreven, hebben in 2015 tot de gewenste resultaten geleid. De verbeterde procesinrichting is halverwege 2015 geïmplementeerd en digitaal ondersteund met het nieuwe work-flow-managementsysteem, waardoor onder meer termijnbewaking beter mogelijk is. De regie over het subsidieproces is eenduidig bij DUO neergelegd, waardoor er beter en gerichter gestuurd wordt op het proces en duidelijker gerapporteerd wordt over de werking van het proces. Over de resultaten is op verzoek van het Ministerie van OCW gedurende 2015 door de Auditdienst Rijk gerapporteerd. Vanaf halverwege het jaar zijn er geen onrechtmatigheden in de beschikkingen geconstateerd en voldoet het financieel beheer aan de normen.

Per 1 februari 2016 is de uitvoering van het subsidieproces onderdeel geworden van de Dienst Uitvoering Subsidies voor Instellingen (DUS-I), een samenwerking van de Ministeries van OCW, SZW en VWS. Daardoor kan het proces nog meer geoptimaliseerd worden.

Verder heeft de Vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap bij brief d.d. 3 september 2015 de Minister gevraagd een inschatting te geven van de kosten van onrechtmatige subsidies die niet teruggevorderd konden worden. In 2015 is geen sprake van een (nieuwe) constatering van een onrechtmatigheid waarbij de subsidie niet teruggevorderd kon worden.

Informatiebeveiliging Dienst Uitvoering Onderwijs en bestuursdepartement

De Algemene Rekenkamer onderkende in haar rapport over 2014 twee onvolkomenheden op het terrein van informatiebeveiliging. Bij Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) was de informatiebeveiliging nog niet op orde, bij het bestuursdepartement moest de informatiebeveiliging zich nog in praktijk bewijzen. Voor zowel DUO als het bestuursdepartement kan over 2015 worden gesteld dat de informatiebeveiliging vrijwel op orde is. DUO heeft in 2015 de aanbevelingen uitgevoerd en tussentijds geëvalueerd. In 2016 dient DUO het behaalde niveau vast te houden en de werking blijvend aan te tonen.

Het bestuursdepartement van het Ministerie heeft in 2015 de kaders zoveel mogelijk aantoonbaar geïmplementeerd. Middels vraaggerichte audits heeft de Auditdienst Rijk hierop tussentijds getoetst en heeft het Ministerie vervolgens bijgestuurd. De uitkomsten van deze audits geven aan dat OCW informatiebeveiliging in voldoende mate beheerst. In 2016 zal de werking zich volledig gaan bewijzen. Dit vraagt nog wel aandacht en inspanning in 2016 bij de kleinere dienstonderdelen.

Verder stuurt het Ministerie van OCW via de interne planning en controlcyclus op de diverse aspecten van integrale beveiliging. Het management maakt daarbij gebruik van onder meer de jaarlijkse zelfevaluaties van de directeuren en baseert zich mede op de periodieke risicoanalyses, uit te voeren op de bedrijfskritische processen en systemen. Ook wordt in 2016 invulling gegeven aan de gevolgen van de meldplicht datalekken. Verder staan vergroting van het veiligheidsbewustzijn en integriteit nadrukkelijk op de agenda. Ook wordt in 2016, mede door de komst van een nieuwe versie van de Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst (BIR), de aandacht voor het risicomanagement verder vergroot.

Inkoopbeheer Nationaal Archief

De inspanningen van het Nationaal Archief hebben tot het gewenste resultaat geleid; de opzet van de processen voldoen en zijn in 2015 op beheerste wijze verlopen. Gedurende 2015 heeft het Nationaal Archief de aanbevolen beheersmaatregelen en overige aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer en Auditdienst Rijk opgevolgd, onder meer door de inhoudelijke voortgangsrapportages op gebied van projecten en prestaties te koppelen aan de tussentijdse financiële verantwoordingen. Voor 2015 is verder het doel gerealiseerd om de spendanalyse, het contractregister en de aanbestedingskalender te borgen en een samenhangend geheel te laten vormen.

Financieel beheer Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed

De Algemene Rekenkamer constateerde in haar rapport over 2014 dat de samenwerking met betrekking tot inkoopbeheer tussen het Inkoop Uitvoeringscentrum Noord (IUC-N) en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed nog niet optimaal was. Verder constateerde de Algemene Rekenkamer dat er nog een achterstand was bij het vaststellen van subsidies bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed heeft de gewenste verbeteringen doorgevoerd zodat over 2015 gesteld kan worden dat het inkoopproces nu wordt beheerst. De achterstanden in het vaststellen van subsidies heeft de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed grotendeels weggewerkt en is daarmee ook bijna op orde. De laatste vaststellingen vinden plaats in de eerste helft van 2016.

B. Beleid ten aanzien van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen en overige onderkende frauderisico’s

De Nederlandse burger moet in het contact met de overheid uit kunnen gaan van een betrouwbare overheid waarbij alle toevertrouwde gegevens veilig worden verwerkt en bewaard. Maar ook de overheid zelf moet erop kunnen vertrouwen dat de gegevens in de eigen systemen voldoen aan de betrouwbaarheidseisen (beschikbaarheid, integriteit en vertrouwelijkheid) en dat de van derden verkregen gegevens juist en volledig zijn. De invulling van de betrouwbaarheidseisen is mede vastgelegd in de hierboven genoemde rijksbrede beveiligingskaders, aangevuld met handleidingen voor het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen. Het Ministerie van OCW sluit bij deze kaders aan. Dit helpt bij de aanpak om de kans op interne en externe fraude en misbruik en oneigenlijk gebruik zo beperkt mogelijk te houden. Het Ministerie van OCW heeft zicht op zowel externe als interne risico’s op fraude die de organisatie bedreigen.

Interne risico’s op fraude

Voor de interne organisatie gaat het Ministerie van OCW uit van het principe dat iedere medewerker, van Secretaris-Generaal tot medewerker van de facilitaire dienst, een eigen verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van beveiliging met inbegrip van het verstandig omgaan met risico’s op bijvoorbeeld fraude. Alle medewerkers overleggen bij hun aantreden een verklaring omtrent gedrag (VOG) en medewerkers in vertrouwensfuncties ondergaan een veiligheidsonderzoek door de AIVD. Het Ministerie van OCW is een veilige organisatie met regelmatig aandacht door uiteenlopende bewustwordingsactiviteiten voor het tegengaan van fraude en misbruik. Voor de lijnmanagers is een speciale «toolbox (informatie)beveiliging en privacy» ontwikkeld. Deze toolbox bevat ook een richtlijn incidentenregistratie. Incidenten, waaronder fraude, worden daardoor snel en zorgvuldig gemeld, waardoor indien nodig direct corrigerend kan worden opgetreden. Periodiek legt de lijnmanager daarnaast verantwoording af aan de Secretaris-Generaal hoe hij binnen zijn dienstonderdeel omgaat met de (dreiging op) onderdelen van integrale beveiliging. Net als bij iedere organisatie kan er af en toe toch sprake zijn van «opzettelijke misleiding om een onrechtmatig of onwettig voordeel te verkrijgen». Kwader trouw bij medewerkers is mogelijk bij bijvoorbeeld financiële zaken (subsidies, aanbestedingen, vergelijkende offertes), voor informatie (bewerken van brieven, antwoorden op Kamervragen, memo's aan bewindslieden), voor ICT (manipulatie van systemen, onklaar maken van systemen), voor personele zaken (collega's bewerken, manipuleren, chanteren, van verkeerde informatie voorzien). Over 2015 zijn er geen meldingen dat het Ministerie van OCW hiermee te maken heeft gehad.

Externe risico’s op misbruik, oneigenlijk gebruik en fraude

Het is het uitgangspunt dat het Ministerie van OCW regelgeving tot stand brengt die zo min mogelijk gevoelig is voor fraude, misbruik of oneigenlijk gebruik. Jaarlijks worden de risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik geïnventariseerd. Waar nodig wordt het voorlichtings-, controle-, sanctie- of evaluatiebeleid aangescherpt, daarbij de wenselijkheid en doelmatigheid van deze middelen in ogenschouw nemend.

Het Ministerie van OCW neemt actief deel aan de ministeriële commissie Aanpak Fraude, met name met het oog op de studiefinanciering. Het Ministerie van OCW heeft het project «Terughalen en terugvorderen in het buitenland» gecoördineerd. Daarin hebben verschillende overheden, waaronder CJIB, Belastingdienst, Openbaar Ministerie, Inspectie SZW en DUO, onderling expertise uitgewisseld en zijn meerdere maatregelen geïdentificeerd om met meer kracht te kunnen invorderen in het buitenland. Het project is inmiddels afgerond en de afzonderlijke uitvoeringsorganisaties pakken de invordering in het buitenland versterkt op.

Restrisico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik

In sommige gevallen zijn de getroffen beheersmaatregelen niet voldoende om misbruik en oneigenlijk gebruik geheel uit te sluiten, bijvoorbeeld wanneer de kosten van controles hoger zijn dan de baten of de wettelijke mogelijkheden begrensd zijn. Er is dan sprake van restrisico of «restant M&O». Dit is de gevoeligheid voor misbruik en oneigenlijk gebruik die (bewust) overblijft nadat alle adequate maatregelen ten aanzien van voorlichting, controle, sanctie en evaluatie zijn getroffen. Aan de volgende geldstromen met een restrisico groter dan € 1 miljoen kleven na inzet van deze instrumenten toch nog risico’s:

1. Gewichtenregeling Primair Onderwijs

Scholen met veel achterstandsleerlingen krijgen via de gewichtenregeling extra geld voor personeel en materieel. De bepaling van het leerlingengewicht is gebaseerd op de ouderverklaring over het opleidingsniveau van de ouder(s). Het leerlingengewicht werkt ook door in de uitkering van de impulsgebieden. Met de gewichtenregeling, waaronder de regeling impulsgebieden, is een bedrag gemoeid van € 326,0 miljoen.

Het gewicht kan worden gecontroleerd aan de hand van de door de ouders ingevulde ouderverklaring. Hierdoor neemt het risico van foutieve opgaaf (afwijkend van ingevulde formulieren) door de school af. Omdat het aantal fouten dat scholen de laatste jaren maken bij de – op basis van bedoelde ouderverklaring – gewichttoekenning toeneemt, vindt een aanvullende controle plaats om deze onrechtmatigheid terug te brengen. In een eerste ronde hebben de scholen die gezamenlijk 80% van de gewichtenmiddelen krijgen hulp gekregen om de gewichtenadministratie op orde te krijgen en fouten te corrigeren. Dit leverde echter veel gevallen op waarbij de verantwoordingsinformatie niet volledig was en die daardoor een onzekerheid over de rechtmatigheid opleverden. Scholen hebben daarna de gelegenheid gekregen om de ontbrekende informatie aan te vullen en in een vervolgcontrole worden deze gewichten opnieuw beoordeeld. Onzekerheid wordt in deze vervolgcontrole niet meer geaccepteerd. Het is de verwachting dat de onrechtmatigheid hiermee in de toekomst aanzienlijk afneemt. Hiermee wordt echter niet het risico ondervangen dat ouders een verkeerde opgaaf doen. Het risico blijft bestaan dat scholen een onjuist gewicht toekennen op basis van weliswaar volledig ingevulde, maar niet op waarheid berustende ouderverklaringen. De opleidingsgegevens van ouders zouden slechts getoetst kunnen worden aan documenten (diploma’s etc.) die hun opleidingsniveau bevestigen. Een dergelijke toets mag een school niet uitvoeren. Daarom wordt gezocht naar mogelijkheden om in de toekomst via andere manieren buiten de scholen om het gewicht toe te kennen. Het CBS onderzoekt alternatieven om dit via koppeling van gegevensbestanden te bereiken en is daar vooralsnog positief over. De Tweede Kamer wordt hierover binnenkort nader geïnformeerd.

Het is lastig om in te schatten wat het restrisico is. Daarom wordt het totale bedrag aan gewichtenmiddelen van € 326,0 miljoen als restrisico aangemerkt.

2. Leerlingen met een niet-Nederlandse culturele achtergrond

Scholen met leerlingen met een niet-Nederlandse culturele achtergrond komen in aanmerking voor een aanvullende vergoeding. De uitgaven voor leerlingen met een niet-Nederlandse culturele achtergrond bedragen in 2015 € 17,6 miljoen.

De opgaven van de scholen worden gecontroleerd aan de hand van de door ouders of verzorgers getekende verklaringen of inschrijfformulieren. De inhoud van de verklaringen kan niet sluitend worden gecontroleerd. Voor 2015 is het restrisico bij leerlingen met een niet-Nederlandse culturele achtergrond € 17,6 miljoen.

3. Nederlands Onderwijs aan Anderstaligen

Voor kinderen met een niet-Nederlandse achtergrond, en niet afkomstig uit Suriname, de Nederlandse Antillen of Aruba, wordt in de materiële instandhouding een NOAT-bekostiging gegeven voor Nederlands Onderwijs aan Anderstaligen. De uitgaven voor leerlingen met een dergelijke achtergrond bedragen in 2015 € 4,2 miljoen. De opgave van de school wordt steekproefsgewijs gecontroleerd aan de hand van de door de ouders ingevulde ouderverklaringen. De ouderverklaringen kunnen niet op juistheid worden gecontroleerd. Voor 2015 is het restrisico van de uitgaven aan Nederlands onderwijs aan anderstaligen € 4,2 miljoen.

4. Studiefinanciering uitwonenden

Op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000) en de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (WTOS) komen studerenden in aanmerking voor extra beurs wanneer ze uitwonend zijn. Het levert een studerende dus financieel voordeel op om zich als uitwonende te laten registreren in de Basisregistratie Personen (BRP). De extra basisbeurs voor een uitwonende student is circa € 2.000 per jaar. De totale uitgaven bedroegen in 2015 ruim € 500 miljoen (WSF 2000). De bijdrage die op grond van de WTOS (regeling TS18+) aan uitwonenden is verstrekt, bedroeg in 2015 € 4,5 miljoen. In 2015 is voor de WTOS de omvang van het restant M&O maximaal gelijk aan het hiervoor genoemde bedrag van € 4,5 miljoen.

In de studiefinanciering wordt nu uitgegaan van het adres in de BRP, maar niet alle studerenden wonen daadwerkelijk op het geregistreerde adres. Daarom worden fysieke controles op het opgegeven woonadres uitgevoerd, zodat het risico op misbruik van de uitwonendenbeurs wordt beperkt. Er zijn in 2015 ongeveer 3.000 controles uitgevoerd op basis van een risicoprofiel. In bijna de helft van de geselecteerde gevallen is vastgesteld (voor bezwaar en beroep) dat de studerende niet op het in de BRP geregistreerde adres woonachtig was. Dit aantal is ongeveer gelijk aan de bevindingen uit 2014. Studenten moeten de onterecht ontvangen studiefinanciering terugbetalen en krijgen een boete opgelegd.

Het bovenstaande betreft studerenden die in Nederland wonen. Bij studerenden in het buitenland wordt anders gecontroleerd. Er wordt gecontroleerd of de student aan de instelling in het buitenland is ingeschreven. Er wordt aangenomen dat hij in het buitenland woonachtig is. Omdat er geen adrescontrole plaatsvindt, is er voor studerenden in het buitenland een restrisico.

In 2010 is gestart met fysieke controles op het adres in de BRP. Als gevolg van de maatregelen van de afgelopen vier jaar om misbruik met de uitwonendenbeurs aan te pakken, is dit misbruik substantieel afgenomen. Het restrisico wordt veroorzaakt door onjuiste inschrijving in het BRP en wordt niet aan het Ministerie van OCW toegerekend. Er is dus sprake van geïmporteerd risico.

In het tweede kwartaal van 2014 is een a-selecte steekproef uitgevoerd om het restrisico voor studerenden met een binnenlands woonadres vast te stellen. Het huidige restrisico voor de WSF wordt ingeschat op een bedrag tussen € 12 miljoen en € 22 miljoen. Ten opzichte van begin 2011 betekent dit een daling van het risico op misbruik van ongeveer € 30 miljoen. De verwachting is dat het risico de komende jaren verder zal afnemen als gevolg van de voortzetting van de controles en het vervallen van het onderscheid tussen uit- en thuiswonenden onder het studievoorschot.

5. Aanvullende beurs

Van ouders wordt verwacht dat zij bijdragen aan de studie van hun kind. Kunnen ze dat niet of onvoldoende, dan kan de studerende een aanvullende beurs krijgen. De hoogte van de beurs hangt mede af van het ouderlijk inkomen. Het ouderlijk inkomen kan niet in alle gevallen juist en volledig worden vastgesteld. In 2015 is in totaal circa € 730 miljoen aan aanvullende beurs verstrekt. Daarvan is circa € 30,0 miljoen aan studenten met ouders in het buitenland verstrekt.

Wanneer ouders in Nederland wonen, is het risico op misbruik beperkt. Op grond van artikel 8, eerste lid Awir beheert de Belastingdienst het inkomensgegeven uit het basisregister inkomen. DUO is bevoegd deze inkomensgegevens van de Belastingdienst te gebruiken en is ook afhankelijk van deze gegevens. Er zijn circa 12.000 studenten met ouders in het buitenland en in deze gevallen vraagt DUO bewijsstukken van het buitenlands inkomen op. Gegevensuitwisseling met buitenlandse Belastingdiensten komt in beperkte mate tot stand.

DUO vraagt de bewijsstukken op, maar de juistheid en volledigheid van het opgegeven buitenlands inkomen is niet volledig met zekerheid vast te stellen door DUO noch door de Belastingdienst. Hierdoor is er sprake van restrisico bij studenten met een aanvullende beurs met ouders in het buitenland van circa € 22,4 miljoen.

6. Terugbetalen studieschulden

Van oud-studenten met een studieschuld is niet altijd een adres bekend, met name wanneer zij in het buitenland verblijven. Bij betalingsachterstanden zijn zij dan niet bereikbaar voor inningsactiviteiten. Daarnaast kunnen oud-studenten dan niet worden geïnformeerd over de draagkrachtregeling en worden zij geconfronteerd met extra invorderingskosten. Aanpalend risico is dat in het buitenland het inkomen van de debiteur en van een eventuele partner (voor zover relevant) niet in alle gevallen juist en volledig kan worden geverifieerd en moet worden volstaan met de klantopgave (incl. bewijsstukken). Gegevensuitwisseling met het buitenland komt immers in beperkte mate tot stand. Ultimo 2015 ontbrak nog van circa 4 procent van debiteuren een betrouwbaar adres (circa 30.000 van de circa 715.000 debiteuren).

DUO slaagt er in om steeds meer debiteuren op te sporen en tot betaling aan te zetten (zie ook Kamerstukken 24 724, nr. 122 en 17 050, nr. 450). Het adres van in totaal circa 25.000 oud-studenten is inmiddels sinds 2013 achterhaald. Door een actievere strategie en extra inspanningen is ten opzichte van 2012 in 2013 € 3,2 miljoen extra ontvangen, in 2014 € 8,2 miljoen extra en in 2015 was dat al € 19,0 miljoen.

5. Overige aspecten van de bedrijfsvoering

A. Grote, lopende ICT-projecten

Het Ministerie van OCW kent 7 ICT-projecten groter dan € 5 miljoen: Doorontwikkelen BRON, Programma Erfgoed Digitaal, Programma Krachtig Leraarschap en Lerarenregister, Studievoorschot in WSF-systemen, Vervangen Gefis, Programma Vernieuwing Studiefinanciering en Digitale Taken Rijksarchieven. Jaarlijks rapporteert het ministerie over deze projecten conform het daarvoor afgesproken rapportagemodel. Van alle projecten wordt de stand van zaken openbaar gemaakt via het Rijks ICT-dashboard www.rijksictdashboard.nl. Het gaat om informatie over onder andere het doel van het project, de geraamde kosten, de doorlooptijd en de uitgebrachte kwaliteitstoetsen. Raadpleging van het dashboard maakt het mogelijk in een oogopslag het verloop van kosten en doorlooptijd te zien. Ook maakt een grafiek de ramingen en de feitelijk gemaakte kosten zichtbaar. Verder is aangegeven aan welk beleidsterrein het project bijdraagt.

Voor alle projecten geldt dat door CIO- en privacyfunctionarissen van de betreffende organisatie(onderdelen) wordt geadviseerd over de risico’s voor de privacy en uitvoering. Door de advisering door CIO- en privacyfunctionarissen, maar ook door de inzet van instrumenten als «Gateway», BIT-toetsen en de OCW risicorapportage worden dergelijke risico’s tijdig in kaart gebracht en zijn deze continu onder de aandacht. Daartoe worden in de projecten zelf ook waarborgen ingebracht om risico’s voor de uitvoering te onderkennen. De Functionarissen gegevensbescherming van het Ministerie van OCW en DUO zien toe op navolging van de wet Bescherming Persoonsgegevens. Verder is binnen het Ministerie van OCW eind 2013 een procedure geïmplementeerd voor het opstellen van Privacy Impact Assessments (PIA’s) bij nieuwe wetgeving en grote ICT projecten. Hierdoor is advisering door de CIO aan de voorkant geoptimaliseerd.

B. Audit Committee

Het Audit Committee (AC) heeft in 2015 viermaal vergaderd. Het AC heeft tot taak het adviseren van het departementale management op ten minste de volgende drie onderdelen:

• • Het borgen van de kwaliteit van de bedrijfsvoering, inclusief de financiële verslaglegging;

• • De regie op het auditbeleid;

• • Het risicomanagementbeleid en de uitkomsten daarvan.

De Secretaris-Generaal is voorzitter van het AC. De MT-OCW leden, vier niet-ambtelijke leden, directeur FEZ en directeur Auditdienst Rijk vormen samen het AC. Er is een open stoel voor de Algemene Rekenkamer en FEZ voert het secretariaat.

Vaste agendapunten zijn:

• • Vergadering maart: Departementaal jaarverslag OCW, Samenvattend auditrapport Auditdienst Rijk;

• • Vergadering mei: Verantwoordingsonderzoek Algemene Rekenkamer, Risicomanagementbeleid, reviewplan OCW;

• • Vergadering oktober: Interim-rapportage Auditdienst Rijk, bevindingen gespreksronde externe leden;

• • Vergadering december: Auditplan Auditdienst Rijk, Jaarwerkplan Inspectie van het Onderwijs, Onderwijsverslag en meerjarenplanning Inspectie van het Onderwijs.