Artikel
Algemene doelstelling
De overheid biedt een basisinkomen aan personen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt en stimuleert de opbouw van en waarborgt de aanvullende arbeidspensioenen.
De overheid vindt dat iedere gepensioneerde minimaal een basisinkomen dient te hebben. Daarom verschaft zij een basispensioen (AOW) aan diegenen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt. Dit is de eerste pijler van het Nederlandse pensioenstelsel. Daarnaast bevordert de overheid het opbouwen van toekomstbestendige aanvullende pensioenen, zodat werknemers na hun pensionering niet te maken krijgen met een grote inkomensachteruitgang. Momenteel bouwt ruim 90% van de werknemers een aanvullend arbeidspensioen op door verplichte deelname aan pensioenregelingen die werkgevers en werknemers meestal zelf beheren. Met regelgeving en toezicht waarborgt de overheid een zorgvuldig beheer van de ingelegde pensioengelden. Dit betreft de tweede pijler van het Nederlandse pensioenstelsel. In de derde pijler van het pensioenstelsel kunnen mensen naar eigen wens individuele pensioenverzekeringen afsluiten.
De overheid biedt onder voorwaarden een inkomensondersteuning aan AOW-gerechtigden en biedt een overbruggingsuitkering aan mensen die per 1 januari 2013 reeds deelnemen aan een vut- of prepensioenregeling of een daarmee vergelijkbare regeling en die zich niet hebben kunnen voorbereiden op de verhoging van de AOW-leeftijd.
Inwoners van Caribisch Nederland die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt, ontvangen een basispensioen op grond van de Algemene Ouderdomsverzekering (AOV).
Rol en verantwoordelijkheid
De Minister financiert de inkomensondersteuning met begrotingsgefinancierde uitkeringsregelingen. Bij de premiegefinancierde uitkeringsregelingen en de aanvullende arbeidspensioenen regisseert de Minister. Hij45 is in deze rollen verantwoordelijk voor:
-
• De vormgeving, het onderhoud en de werking van het stelsel van wet- en regelgeving;
-
• De vaststelling van het niveau van de uitkeringen van de onderscheiden regelingen voor zover de overheid hier zelf verantwoordelijkheid voor draagt;
-
• De sturing van en het toezicht op de rechtmatige, doeltreffende en doelmatige uitvoering door de SVB;
-
• De vormgeving van het toezicht met betrekking tot de arbeidspensioenen door De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM);
-
• De organisatie van de eigen uitvoering binnen het verband van de Rijksdienst Caribisch Nederland (RCN).
Beleidsconclusies
In de uitvoering hebben zich, behoudens bij de OBR, geen bijzonderheden voorgedaan. Het gebruik van de OBR is veel lager uitgevallen dan verwacht. Naar het (niet)-gebruik van de OBR wordt in 2016 onderzoek gedaan.
De in de begroting 2015 aangekondigde beleidswijzigingen zijn grotendeels gerealiseerd. Het gaat bijvoorbeeld om het verder verhogen van de AOW-leeftijd en het afschaffen van de partnertoeslag in de AOW voor nieuwe instroom per 1 januari 2015. Daarnaast heeft een aantal aanvullende beleidswijzigingen plaatsgevonden.
Het kabinet heeft het afgelopen jaar besloten de invoering van de kostendelersnorm AOW verder uit te stellen van 1 juli 2016 naar 1 januari 2018. Uit het in 2015 afgeronde onderzoek naar de effecten van de kostendelersnorm in de AOW op de mantelzorg komt geen sluitend beeld van de effecten naar voren46. Daarnaast speelt mee dat ouderen in 2016 te maken krijgen met een stapeling van nieuw beleid, ook in het kader van decentralisaties.
Het wetsvoorstel inkomensondersteuning AOW en het intrekken van de Wet MKOB is één maand later dan gepland in werking getreden, namelijk per 1 februari 201547. Hiermee is zoals beoogd een nieuwe inkomensondersteuning voor ouderen geïntroduceerd die afhankelijk is van de AOW-opbouw. Ouderen hebben ook in januari 2015 de nieuwe inkomensondersteuning AOW ontvangen via de Tijdelijke regeling inkomensondersteuning AOW-pensioengerechtigden48. Het Algemene Inkomensbesluit socialezekerheidswetten is bij besluit van 18 juni 2015 met terugwerkende kracht tot 1 december 2014 aangepast49. De afkoopsom van een klein pensioen wordt hierbij niet langer als inkomen beschouwd voor de volksverzekeringen en sociale voorzieningen.
Zoals beoogd heeft het kabinet de Tweede Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van het nationale pensioendialoog. In de brief van 6 juli 201550 heeft het kabinet op basis van de uitkomsten van de Nationale Pensioendialoog de hoofdlijnen aangegeven waarlangs een herziening van het pensioenstelsel kan plaatsvinden om het beter te laten aansluiten bij de veranderde maatschappelijke omstandigheden. Als hoofdlijnen zijn genoemd de overgang naar een actuarieel correcte pensioenopbouw, een transparant pensioencontract, een toereikend pensioen voor alle werkenden, en de mogelijkheid van maatwerk en keuzemogelijkheden. Bij brief van 18 december 201551 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de planning van het werkprogramma voor de uitwerking van deze hoofdlijnen in verschillende concrete varianten. Daarbij worden de bevindingen van de door SER in een voorjaar 2016 uit te brengen rapportage betrokken. De uitwerking zal bovendien in overleg met de Stichting van de Arbeid, pensioenuitvoerders en de toezichthouders DNB en AFM plaatsvinden. Gestreefd wordt om deze uitwerkingsnota voor de zomer van 2016 aan de Tweede Kamer aan te bieden. Hiermee zijn belangrijke verdere stappen gezet voor het toekomstbestendig maken van het huidige stelsel.
Om een oplossing te bieden voor gebleken knelpunten in het huidige stelsel is in 2015 een aantal maatregelen in werking getreden. Een deel van deze maatregelen was niet aangekondigd cq niet voorzien in de begroting van SZW over 2015 of heeft vertraging opgelopen.
De regeling voor waardeoverdracht is aangepast52 om de gevolgen van de bijbetalingsverplichting voor de werkgever of de pensioenuitvoerder te beperken. Hierbij is een brief aan de Tweede Kamer53 aangekondigd over een bredere herziening van het systeem van waardeoverdracht.
Het in 2015 ingediende wetsvoorstel variabele pensioenuitkering54 brengt verbeteringen aan in de premie- en kapitaalovereenkomsten door de mogelijkheid te introduceren het opgebouwde pensioenkapitaal na de pensioendatum te blijven beleggen, risico’s met anderen te delen, en mee- en tegenvallers in de tijd te spreiden. Als overbruggingsmaatregel is op 8 juli 2015 de Tijdelijke regeling pensioenknip55 opnieuw opengesteld. Deze staat het toe bij dergelijke overeenkomsten de uitkering te splitsen in een direct ingaande tijdelijke en een daarop aansluitende levenslange uitkering.
De Tweede Kamer is op 24 december 2015 een wetsvoorstel56 aangeboden om de bestaande wetgeving over de positie van ondernemingsraden inzake pensioen te verduidelijken en een lacune in de wetgeving op te vullen voor situaties waarin momenteel geen instemmingsrecht bestaat.
In 2015 is de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Algemeen pensioenfonds57 afgerond, waarmee deze wetgeving op 1 januari 2016 in werking kon treden. Dit is later dan de beoogde inwerkingtreding per begin 2015. De wet maakt het mogelijk om, met behoud van identiteit van en solidariteit binnen de eigen collectiviteit, schaalvoordelen te realiseren waarmee de bestuurlijke lasten en uitvoeringskosten kunnen worden beperkt.
In 2015 is eveneens het wetsvoorstel vrijlating lijfrenteopbouw en inkomsten uit arbeid en bevordering vrijwillige voortzetting pensioenopbouw aanvaard. De wet58 is op 1 april 2016 in werking getreden; dit is iets later dan de beoogde inwerkingtreding in 2015. De Staatssecretaris van SZW heeft gemeenten echter gevraagd in 2015 al rekening te houden met deze nieuwe wet en heeft gemeenten gecompenseerd voor de kosten. Met het wetsvoorstel wordt uitwerking gegeven aan een van de afspraken in het Witteveenakkoord om de pensioenopbouw van zelfstandigen te bevorderen. Bij brief van 2 december 201559 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de ministeriële regeling waarmee enkele uitvoeringsaspecten nader zijn ingevuld.
Budgettaire gevolgen van beleid
| artikelonderdeel | Realisatie 2011 | Realisatie 2012 | Realisatie 2013 | Realisatie 2014 | Realisatie 2015 | Begroting 2015 | Verschil 2015 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Verplichtingen | – | – | 1.262.819 | 1.011.827 | 102.168 | 31.890 | 70.278 |
| Uitgaven | 636.954 | 1.138.684 | 1.262.819 | 1.011.827 | 102.168 | 31.890 | 70.278 |
| Inkomensoverdrachten | 636.954 | 1.138.684 | 1.262.536 | 1.011.606 | 101.951 | 31.890 | 70.061 |
| MKOB | 624.200 | 1.123.204 | 1.213.849 | 985.000 | 1.199 | 0 | 1.199 |
| Overbruggingsregeling | 0 | 0 | 32.500 | 11.300 | 6.378 | 16.601 | – 10.223 |
| AOV incl. tegemoetkoming | 12.754 | 15.480 | 15.537 | 15.254 | 18.274 | 15.289 | 2.985 |
| (Caribisch Nederland) | |||||||
| Tegemoetkoming wijziging inkomensbegrip AOW/Anw | 0 | 0 | 650 | 52 | 0 | 0 | 0 |
| Tijdelijke regeling inkomensondersteuning AOW | – | – | – | – | 76.100 | – | 76.100 |
| Opdrachten | 0 | 0 | 283 | 221 | 217 | 0 | 217 |
| Opdrachten | 0 | 0 | 283 | 221 | 217 | 0 | 217 |
| Ontvangsten | 0 | 0 | 0 | 32.212 | 621 | 0 | 621 |
| artikelonderdeel | Realisatie 2011 | Realisatie 2012 | Realisatie 2013 | Realisatie 2014 | Realisatie 2015 | Begroting 2015 | Verschil 2015 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Uitgaven | 30.479.000 | 31.415.000 | 32.719.000 | 34.119.000 | 35.813.500 | 35.778.265 | 35.235 |
| Inkomensoverdrachten | 30.479.000 | 31.415.000 | 32.719.000 | 34.119.000 | 35.813.500 | 35.465.812 | 347.688 |
| AOW | 29.995.000 | 31.415.000 | 32.719.000 | 34.119.000 | 34.968.000 | 34.555.530 | 412.470 |
| Inkomensondersteuning AOW | 0 | 0 | 0 | 0 | 845.500 | 910.282 | – 64.782 |
| Tegemoetkoming AOW | 484.000 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Nominaal | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 312.453 | – 312.453 |
| Ontvangsten | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
A. Inkomensoverdrachten
Toelichting financiële instrumenten
A1. Mogelijkheid koopkrachttegemoetkoming oudere belastingplichtigen (MKOB) en Regeling koopkrachttegemoetkoming niet-KOB-gerechtigden met een AOW-pensioen
De MKOB is op 1 juni 2011 ingevoerd om oudere belastingplichtigen die koopkrachtverminderingen ondervinden als gevolg van beleidsmaatregelen in de fiscale sfeer compensatie te bieden. In het najaar van 2013 is daarnaast de Regeling koopkrachttegemoetkoming niet-KOB-gerechtigden met een AOW-pensioen in werking getreden met terugwerkende kracht tot 1 juni 2011. Per 1 januari 2015 zijn beide regelingen afgeschaft.
Budgettaire ontwikkelingen
De uitgaven aan de MKOB in 2015 ad. € 1,2 miljoen betreft een nabetaling van SZW aan de SVB, omdat de daadwerkelijke uitkerigslasten in 2014 hoger lagen dan de bevoorschotting gedurende 2014 (€ 985 miljoen).
A2. Overbruggingsregeling (OBR)
De OBR beoogt voor mensen die op 1 januari 2013 reeds deelnamen aan een VUT- en prepensioenregeling of een vergelijkbare regeling en zich niet hebben kunnen voorbereiden op de voor hen geldende verhoging van de AOW-leeftijd compensatie te bieden voor inkomensverlies tussen het einde van de VUT- of prepensioenregeling en de verhoogde AOW-leeftijd.
Budgettaire ontwikkelingen
De gerealiseerde uitkeringslasten OBR komen ruim € 10 miljoen lager uit dan de begrote uitgaven. Naast de gemiddeld lagere OBR-uitkering is met name het aantal personen dat gebruik heeft gemaakt van de regeling lager dan verwacht. Er is een aantal mogelijke verklaringen waarom er een lager gebruik is van de OBR dan aanvankelijk werd verwacht. Ten eerste blijkt een aantal grote en middelgrote pensioenfondsen (waaronder het ABP) een eigen overbruggingsregeling te kennen. Bij deze regelingen wordt het AOW-gat van de deelnemer overbrugd met de eigen pensioenregeling. Daarnaast kan het (eerder) in (laten) gaan van het aanvullende pensioen zijn gebruikt ter overbrugging. Het ingaan van zulke (pre)pensioenregelingen drukt o.a. het aantal deelnemers aan de regeling. Verder is een mogelijke verklaring voor het lagere gebruik van de OBR dat de te overbruggen periode in 2015 maximaal drie maanden bedroeg. Een deel van de doelgroep kan de overbrugging van deze maanden op een andere manier gefinancierd hebben.
Beleidsrelevante kerncijfers
De introom in de OBR komt aanzienlijk lager uit dan bij het opstellen van de begroting werd verwacht. Naar het (niet)-gebruik van de OBR wordt in 2016 onderzoek gedaan.
| Realisatie 2013 | Realisatie 2014 | Realisatie 2015 | Begroting 2015 | Verschil 2015 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Instroom Overbruggingsregeling (x 1.000 uitkeringen) | 6,7 | 8,2 | 2,4 | 10,2 | – 7,8 |
A3. Algemene Ouderdomsverzekering (Caribisch Nederland)
Inwoners van Caribisch Nederland die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt ontvangen een ouderdomspensioen op grond van de Algemene ouderdomsverzekering (AOV). Naast het ouderdomspensioen wordt op St. Eustatius en Saba een tegemoetkoming verstrekt die recht doet aan de prijsverschillen tussen de eilanden.
Budgettaire ontwikkelingen
Ten opzichte van de begroting 2015 is € 3,0 miljoen méér uitgegeven aan de AOV-CN. Dit wordt veroorzaakt door de daling met 18% van de eurokoers ten opzichte van de raming. Daarnaast is het aantal AOV-gerechtigden licht hoger dan geraamd. In onderstaande tabel is deze stijging door het gebruik van afgeronde cijfers niet zichtbaar.
Beleidsrelevante kerncijfers
| Realisatie 2013 | Realisatie 2014 | Realisatie 2015 | Begroting 2015 | Verschil 2015 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Volume AOV (x 1.000 personen, ultimo) | 4,0 | 3,9 | 4,1 | 4,1 | 0 |
A4. Tijdelijke regeling inkomensondersteuning AOW
Per 1 januari 2015 is een inkomensondersteuning voor AOW-gerechtigden geïntroduceerd die afhankelijk is van de opbouwjaren op grond van de AOW. Die regeling wordt uitgevoerd door de SVB en gefinancierd uit het Ouderdomsfonds. Omdat de wetgeving voor de premiegefinancierde inkomensondersteuning niet op tijd is aangenomen, is op basis van de tijdelijke regeling gedurende één maand een begrotingsgefinancierde inkomensondersteuning uitgekeerd met dezelfde bedragen en voorwaarden. De uitgaven onder A4 hebben betrekking op januari 2015. Zie verder bij A6 Inkomensondersteuning AOW.
A5. Algemene Ouderdomswet (AOW)
De AOW is een volksverzekering en heeft als doel het verschaffen van een basispensioen aan degenen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt. Daarnaast kent de AOW een partnertoeslag voor AOW-gerechtigden van wie de partner jonger is dan de AOW-leeftijd en geen of weinig inkomen heeft. De partnertoeslag in de AOW is per 1 januari 2015 afgeschaft voor nieuwe instroom60. De AOW-leeftijd wordt vanaf 2013 geleidelijk verhoogd. In 2015 is de AOW-leeftijd verhoogd tot 65 jaar en drie maanden.
Budgettaire ontwikkelingen
De uitkeringslasten AOW komen € 412 miljoen hoger uit dan begroot. Indien rekening wordt gehouden met de ten tijde van de begrotingsopstelling geraamde loon- en prijsbijstelling (€ 304 miljoen, in tabel 8.2 onderdeel van de post nominaal) is de realisatie € 108 miljoen hoger dan begroot.
De uitkeringslasten AOW zijn in 2015 voornamelijk hoger dan begroot doordat de uitgaven aan partnertoeslag hoger zijn uitgevallen dan geraamd bij het opstellen van de begroting. Daarnaast komt het aantal AOW-gerechtigden hoger uit dan verwacht.
Beleidsrelevante kerncijfers
Het aantal personen met een AOW-uitkering is iets hoger dan geraamd ten tijde van het opstellen van de begroting 2015. Het percentage personen met een onvolledige AOW-uitkering en het gemiddelde kortingspercentage voor personen met een onvolledige AOW-uitkering komen (afgerond) overeen met de toenmalige raming.
| Realisatie 2013 | Realisatie 2014 | Realisatie 2015 | Begroting 2015 | Verschil 2015 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Volume AOW (x 1.000 personen, jaargemiddelde) | 3.172 | 3.259 | 3.3292 | 3.325 | 4 |
| Personen met een onvolledige AOW-uitkering (% van totaal, ultimo) | 19 | 19 | 19 | 19 | 0 |
| Gemiddeld kortingspercentage AOW-uitkering i.v.m. niet verzekerde jaren (%) | 47 | 46 | 47 | 47 | 0 |
Handhaving
De gepercipieerde detectiekans en de kennis van de verplichtingen zijn licht gedaald ten opzichte van 2014. De verschillen zijn niet significant en niet nader te duiden. Het aantal geconstateerde overtredingen met financiële benadeling en het totale benadelingbedrag zijn licht gestegen ten opzichte van 2014. Hiervoor is geen verklaring te geven. De incassoratio’s laten een stabiel beeld zien.
| Realisatie 2013 | Realisatie 2014 | Realisatie 2015 | |
|---|---|---|---|
| Preventie1 | |||
| Gepercipieerde detectiekans (%) | – | 70 | 66 |
| Kennis van de verplichtingen (%) | – | 89 | 87 |
| Opsporing2 | |||
| Aantal geconstateerde overtredingen met financiële benadeling (x 1.000) | 1,3 | 0,6 | 0,7 |
| Totaal benadelingbedrag (x € 1 mln) | 5,6 | 2,7 | 4,0 |
| Terugvordering2 | |||
| Incassoratio 2013 (%) | 39 | 65 | 72 |
| Incassoratio 2014 (%) | –3 | 21 | 43 |
| Incassoratio 2015 (%) | –3 | –3 | 22 |
A6. Inkomensondersteuning AOW
Per 1 januari 2015 is een inkomensondersteuning voor AOW-gerechtigden geïntroduceerd die afhankelijk is van de opbouwjaren op grond van de AOW. De regeling wordt uitgevoerd door de SVB en gefinancierd uit het Ouderdomsfonds.
Budgettaire ontwikkelingen
De uitkeringslasten Inkomensondersteuning AOW komen € 65 miljoen lager uit dan begroot. Indien rekening wordt gehouden met de ten tijde van de begrotingsopstelling geraamde loon- en prijsbijstelling (€ 8 miljoen, in tabel 8.2 onderdeel van de post nominaal) is de realisatie € 73 miljoen lager dan begroot.
Omdat de wetgeving voor de premiegefinancierde inkomensondersteuning niet op tijd is aangenomen, is op basis van de tijdelijke regeling gedurende één maand (januari 2015) een begrotingsgefinancierde inkomensondersteuning uitgekeerd met dezelfde bedragen en voorwaarden (zie A4 Tijdelijke regeling inkomensondersteuning AOW).
De totale uitkeringslasten van de Tijdelijke regeling inkomensondersteuning AOW en de premiegefinancierde Inkomensondersteuning AOW komen uit op € 922 miljoen. Dit is in lijn met de begrote uitgaven aan de (premiegefinancierde) inkomensondersteuing AOW.
Beleidsrelevante kerncijfers
| Realisatie 2013 | Realisatie 2014 | Realisatie 2015 | Begroting 2015 | Verschil 2015 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Volume inkomensondersteuning AOW (x 1.000 personen, jaargemiddelde) | – | – | 3.329 | 3.325 | 4 |
B. Opdrachten
In 2015 is ten behoeve van de beleidsvoorbereiding op het terrein van de pensioenen voor een totaal bedrag van € 164.640 aan (onderzoeks)opdrachten verstrekt. De financiële middelen zijn door middel van budgettair neutrale herschikkingen toegevoegd aan artikel 8. De onderzoeken betroffen werkzaamheden in het kader van de Nationale Pensioendialoog en onderzoeken naar de grote verplichtstelling (SEO), naar solidariteit, normen en waarden pensioendeelnemers (uitgevoerd door het SCP) en voor ondersteuning bij het onderzoek naar de uniforme rekenmethodiek (KPMG).
C. Ontvangsten
De ontvangsten hebben betrekking op de OBR en betreffen een terugbetaling van de SVB van teveel ontvangen middelen in 2014. Het voorschot dat in 2014 aan de SVB is overgemaakt, bleek achteraf hoger te liggen dan de uitgaven van de SVB gedurende dat jaar. Dit is in 2015 terugbetaald.
Aanvullende arbeidspensioenen
Aanvullend pensioen is een arbeidsvoorwaarde. Sociale partners zijn verantwoordelijk voor de inhoud en de reikwijdte van pensioenregelingen. De overheid stelt regels vast om te bevorderen dat toezeggingen ook daadwerkelijk worden nagekomen.
Beleidsrelevante kerncijfers
Als kerncijfers zijn het aantal pensioenfondsen opgenomen en het aantal pensioenfondsen met een dekkingsgraad onder de 130%, alsmede de daarbij betrokken deelnemers en gepensioneerden. De maatstaf van 130% is gekozen omdat een dergelijke dekkingsgraad gemiddeld genomen toereikend is om de pensioenverplichtingen na te komen.
Het aantal pensioenfondsen neemt jaarlijks af. Het gaat hierbij vooral om de pensioenfondsen die vanwege de geringe omvang niet langer in staat zijn om te voldoen aan de eisen die worden gesteld aan een verantwoord beheer.
Het aandeel pensioenfondsen – ook in termen van daarbij betrokken deelnemers en gepensioneerden – met een dekkingsgraad lager dan 130% is vergelijkbaar met dat van voorafgaande jaren.
| Realisatie 2013 | Realisatie 2014 | Realisatie 2015 | |
|---|---|---|---|
| Totaal aantal pensioenfondsen2 | 281 | 245 | 231 |
| Aantal pensioenfondsen met dekkingsgraad ≤130% | 263 | 227 | 212 |
| Aantal bij deze fondsen betrokken deelnemers (x 1.000) | 5.266 | 5.130 | 5.082 |
| Aantal bij deze fondsen betrokken gepensioneerden (x 1.000) | 2.897 | 2.943 | 3.039 |