A: Algemene doelstelling

Vrede en veiligheid voor ontwikkeling door het voorkomen en terugdringen van conflictsituaties en het bevorderen van rechtsstaatontwikkeling, wederopbouw, vredesopbouw, legitieme en democratische staatsstructuren en het bestrijden van corruptie. Tevens het verlenen van noodhulp ter leniging van humanitaire nood wereldwijd.

B: Rol en verantwoordelijkheid

De Minister is verantwoordelijk voor:

Financieren

• • Programma’s en partners op het terrein van veiligheid & rechtsorde, gericht op het aanpakken van de grondoorzaken van conflict, waaronder early warning, early action en conflictpreventie, veiligheid van mensen, rechtsstaatontwikkeling, vredesprocessen, politieke staatsopbouw en sociaaleconomische wederopbouw. Voor een deel worden deze gefinancierd uit het geïntegreerde Budget Internationale Veiligheid (Defensiebegroting) en het Stabiliteitsfonds (BZ-begroting), waarmee het geïntegreerde karakter van de inzet van diplomatieke, civiele en/of militaire activiteiten wordt geborgd.

• • Humanitaire hulpverlening door gespecialiseerde VN-organisaties, het Internationale en Nederlandse Rode Kruis, en Nederlandse ngo’s (Dutch Relief Alliance).

• • Programma’s gericht op innovatie van de humanitaire hulpverlening.

• • Programma’s gericht op duurzame opvang van vluchtelingen in de regio.

Stimuleren

• • Programma’s gericht op veiligheid & rechtsorde en «legitieme stabiliteit» in partnerlanden, in landen waarin zich actuele crises voordoen en in de regio’s van het Grote Merengebied en de Hoorn van Afrika. Onder deze programma’s valt ook grote inzet op fysieke veiligheid van burgers via humanitair ontmijnen en clustermunitie-programma’s.

• • Innovatie en hervorming bij noodhulporganisaties om efficiënter en effectiever te werken en om de onderlinge coördinatie te versterken.

• • Vergroten van paraatheid voor tijdige en effectieve rampenrespons.

• • Betrekken van kwetsbare groepen in humanitaire situaties bij beleid en uitvoering en het tegengaan van seksueel geweld.

Regisseren

• • Handhaving en bevordering van internationaal humanitair recht en humanitaire principes en vergroten van effectiviteit van humanitaire hulpverlening door onder andere innovatie. Nederland blijft tevens aandringen op het nakomen en stimuleren van afspraken gemaakt in de Grand Bargain en tijdens de World Humanitarian Summit in 2016.

• • Samenwerking met actoren zoals de VN, het Rode Kruis en ngo’s voor een effectievere noodhulpverlening, en met de Europese Commissie Office for Humanitarian Aid Department (ECHO) en EU-lidstaten.

• • Betere samenwerking op veiligheid & rechtsorde tussen UNDP (team rechtsstaatsontwikkeling) en VN-DPKO via multi-donor dialoog over het Global Focal Point for Justice, Police and Corrections.

• • Meer interne cohesie tussen EU-lidstaten en -instellingen, met name de Europese Commissie en EDEO, op crisisbeheersing en conflictpreventie, onder meer via het Comprehensive Approach Action Plan, het EU-wide Security Sector Reform framework en de Joint Communication on Capacity Building in support of security and development waarbij Nederland eigen best practices inbrengt.

• • Bevordering van herstel na crises en stimulering van een belangrijke rol voor het maatschappelijk middenveld bij lokale conflictpreventie, het bevorderen van participatie van burgers en sociaaleconomische wederopbouw.

C: Beleidsconclusies

Het Nederlandse conflictpreventiebeleid is meer geïntegreerd door betere verankering van dit beleid in de beleidsnota BHOS, de Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie (GBVS) en de Defensienota. Nederland zette zich in voor conflictsensitiever beleid bij onder andere de Wereldbank, de VN en in vredesopbouw in fragiele en conflictlanden. Daarbij legde Nederland sterke nadruk op operationalisering en implementatie van het VN/Wereldbank-rapport «Pathways for Peace» op landenniveau.

Nederland zette tevens in op een betere koppeling tussen de lange termijn aanpak van grondoorzaken van conflict en de kortere termijn inzet om conflict- en geweldsescalatie te voorkomen – voornamelijk in de focusregio’s. Uit het Nederlandse Stabiliteitsfonds werden in de regio’s rond Europa activiteiten gefinancierd die bijdragen aan conflictpreventie. Met deze activiteiten is in 2018 onder andere gewerkt aan het gericht bevorderen van inclusievere politieke systemen en openbaar bestuur, het verbeteren van lokale early warning systemen, monitors om verkiezingsgeweld te helpen voorkomen en SSR-activiteiten. In 2018 is er onder andere in de Democratische Republiek Congo een monitor om verkiezingsgeweld te voorkomen opgezet en zijn er bijdrages gemaakt aan het SSR-fonds ten behoeve van Noord-Afrika.

Op basis van de beleidsnota zijn partnerschappen afgesloten met internationale organisaties op het gebied van conflictpreventie/mediation die werkzaam zijn in de MENA-, Sahel- en Grote Merenregio, alsook de Hoorn van Afrika en Afghanistan.

Enkele consortium partners van het Addressing Root Causes (ARC) programma, dat beoogt grondoorzaken van conflict en irreguliere migratie aan te pakken, ondervonden uitdagingen bij de implementatie van hun activiteiten. In Burundi en Pakistan stelde de centrale overheid aanvullende voorwaarden aan registratie van ngo’s of trok eenzijdig de registratie van ngo’s in. Hoewel de programma’s in Burundi zoals gepland voorlopig voortgezet kunnen worden, is het nog onduidelijk of alle programma’s in Pakistan voortgezet kunnen worden zoals beoogd. De regering heeft besloten om het programma in Syrië voortijdig te beëindigen, de Kamer is hierover schriftelijk geïnformeerd.

In 2018 was Nederland covoorzitter van de internationale Task Force on Justice , onderdeel van de Pathfinders for Peaceful, Just and Inclusive Societies . Met dit initiatief is het politieke draagvlak voor het verbeteren van toegang tot recht op internationaal niveau vergroot.

Nederland werkte aan het tegengaan van de uitdagingen die geïmproviseerde mijnen in fragiele staten vormen, bijvoorbeeld door bij te dragen aan het opstellen van ontruimingstandaarden voor deze mijnen en door bij internationale fora een leidende rol te spelen bij het bepalen van beleid. Zo zorgde Nederland ervoor dat het gevaar die deze geïmproviseerde mijnen vormen voor burgers in getroffen staten is teruggebracht.

Humanitaire hulp

Omdat voorspelbaarheid, snelle beschikbaarheid en flexibiliteit van hulp essentieel zijn om in crisissituaties levens te redden en de waardigheid van mensen te herstellen blijft Nederland inzetten op humanitaire hulp via ongeoormerkte bijdragen aan het VN-noodhulpfonds Central Emergency Response Fund (CERF), UN-OCHA, het Internationale Comité van het Rode Kruis (ICRC), UNHCR, UNRWA, UNICEF en WFP. Ook spoort Nederland andere landen aan om ongeoormerkte bijdragen te leveren. De meerjarige overeenkomsten met deze organisaties en fondsen liepen in 2018 af. Nederland is in 2018 met hen in gesprek gegaan over de voorwaarden om opnieuw meerjarig te kunnen bijdragen. Essentieel zal daarbij zijn het vergroten van de zichtbaarheid van resultaten onder meer via IATI en de aanpak van seksueel grensoverschrijdend gedrag. Nederland zet in op uitvoering van de afspraken in de Grand Bargain , teneinde het systeem effectiever en efficiënter te maken en humanitaire hulpverleners beter in staat te stellen mensen in nood te helpen. Ook in risicovolle gebieden.

Geoormerkte bijdragen voor specifieke crisissituaties via VN-organisaties, het Nederlandse Rode Kruis en Nederlandse ngo’s verenigd in de Dutch Relief Alliance dragen bij aan de mogelijkheden voor beïnvloeding van beleid op crisisniveau, en zullen daarom worden voortgezet. Ook de inzet om financieel en anderszins bij te dragen aan de versterking van thematische prioriteiten zoals onderwijs in crisissituaties, rampenparaatheid, innovatie, veiligheid van hulpverleners, humanitaire toegang en verbetering van het humanitaire systeem draagt bij aan de prioriteiten van Nederland op het gebied van humanitaire hulp en zal eveneens worden voortgezet.

De realisatie dat geestelijke gezondheid en psychosociale steun een essentieel onderdeel moeten zijn in humanitaire respons krijgt mede als gevolg van het in 2018 gestarte Nederlandse initiatief steeds meer tractie onder donoren en hulporganisaties, en vormt de basis voor de focus van de Nederlandse inzet.

Op initiatief van Nederland werd resolutie 2417 over de verbanden tussen conflict en honger unaniem in 2018 aangenomen door de Veiligheidsraad, waarmee de Raad en de internationale gemeenschap een instrument in handen hebben om de vaak desastreuze gevolgen van conflict voor voedselzekerheid aan te pakken, onder andere door advocacy in multi- en bilaterale betrekkingen, door preventie-activiteiten en door de inzet en ontwikkeling van juridisch instrumentarium om criminalisering van uithongering als oorlogswapen mogelijk te maken. De resolutie heeft in 2018 reeds praktische resultaten geboekt doordat deze ingezet kon worden om de Veiligheidsraad aan te sporen tot actie in de humanitaire crises in Jemen en Zuid-Soedan. Innovatie – ook in de vorm van financiering – heeft haar intrede gedaan in de sector, maar de uitdaging is nog steeds om deze verder te ontwikkelen, te testen en vooral toe te passen op grote schaal. Nederland blijft investeren in verbinden van partijen en het investeren in nieuwe manieren van noodhulp verlenen.

Opvang en bescherming in de regio

Gezamenlijk optreden is essentieel gebleken voor menswaardige en duurzame opvang van vluchtelingen in landen van opvang en om hen toegang te laten krijgen tot lokale diensten en deel te laten nemen aan de economie. Nederland heeft hiertoe in 2018 een meerjarig partnerschap ontwikkeld met UNHCR, UNICEF, ILO, WB en IFC als partners. Met hen zijn landenprogramma’s in ontwikkeling voor interventies in Libanon, Jordanië, Irak, Ethiopië, Oeganda, Kenia, Soedan en Egypte. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan het VN-Vluchtelingencompact en de relevante SDGs. In het kader van het partnerschap zijn gezamenlijke outcome indicatoren overeengekomen ten behoeve van meer eenduidige verantwoording en resultaatmeting.

Ondanks dat er de nodige voortgang is geboekt op het gebied van het verbeteren van toegang tot regulier onderwijs voor vluchtelingenkinderen en kwetsbare groepen in opvanglanden, blijft steun van de internationale gemeenschap noodzakelijk. Nu het armoedeniveau van vluchtelingen in de Syrië-regio stijgt, is het risico groot dat kinderen thuisblijven om kosten te besparen of ingezet worden om inkomen te verwerven. Dit treft in het bijzonder jongeren, wat cijfers ook uitwijzen. Dit onderstreept het belang van een integrale aanpak in de ondersteuning van onderwijs, inclusief aandacht voor punten als transport, discriminatie, geweld op scholen en psychosociale zorg. Het illustreert tevens het belang van aandacht voor de aansluiting van onderwijs op werkgelegenheid.

Het creëren van duurzame banen voor vluchtelingen vergt een specifieke aanpak. Toegang tot werk ligt in veel landen politiek gevoelig en vluchtelingen blijven te veel afhankelijk van werk in de informele sector. De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking heeft zich tijdens verschillende evenementen en bezoeken2 hard gemaakt voor het vergroten van handel en investeringen in opvanglanden, als voorwaarde voor duurzame banengroei en gaf veel aandacht aan de decent work-agenda, bijvoorbeeld via een ILO-programma in Jordanië. Voorts is een aantal innovatieve programma’s ontwikkeld ter vergroting van de betrokkenheid van de private sector bij het creëren van werkgelegenheid voor vluchtelingen.

Ngo’s, bedrijven en kennisinstellingen spelen een waardevolle, aanvullende rol bij het verbeteren van de bescherming van en perspectieven voor vluchtelingen en kwetsbare gastgemeenschappen. Om dat te stimuleren is in september 2018 het subsidiebeleidskader migratie en ontwikkeling 2019–2022 gelanceerd. Zowel in Nederland als in de betreffende acht opvanglanden is brede bekendheid gegeven aan deze tender.

Ook via Europese weg droeg Nederland in belangrijke mate bij aan opvang en bescherming in de regio. Zo zijn via de EU faciliteit voor Vluchtelingen in Turkije (FRIT) vluchtelingen gesteund in hun fundamentele behoeften, zo concludeerde de Europese Rekenkamer in een rapport over de faciliteit d.d. 13 november 2018. Het onderzoek illustreerde tevens het belang van voortgaande transitie van humanitaire steun naar duurzame steun voor vluchtelingen, gericht op versterken van sociaaleconomische perspectieven; de noodzaak van goede coördinatie om parallelle initiatieven te voorkomen; en het belang van een goed resultatenraamwerk. Nederland zal zich blijven inzetten voor deze punten.

D: Budgettaire gevolgen van beleid

E: Toelichting op de financiële instrumenten

Verplichtingen

Ten opzichte van de vastgestelde begroting is het verplichtingenbudget met EUR 226,5 miljoen verhoogd.

Bij de eerste suppletoire begroting is het verplichtingenbudget met EUR 180,4 miljoen opwaarts bijgesteld. Dit betrof regeerakkoord-intensiveringen, zoals voor onderwijs, humanitaire hulp en voor opvang van vluchtelingen in de regio.

Bij de tweede suppletoire begroting is het verplichtingenbudget nogmaals opgehoogd met EUR 50 miljoen volgend uit de Miljoenennota 2019 (Verticale toelichting 3) en EUR 131,9 miljoen aan overige mutaties. Dit betrof respectievelijk de EU Facility for Refugees in Turkey II (EUR 50 miljoen), de samenwerking met strategische partners waaronder International Alert en Interpeace, het programma in Somalië en Mali (EUR 103,9 miljoen), EUR 18 miljoen voor het aangaan van meerjarige verplichtingen voor humanitaire hulp en tenslotte EUR 10 miljoen voor migratie en ontwikkeling.

Tenslotte is na de tweede suppletoire begroting het verplichtingenbudget met EUR 135,7 miljoen naar beneden bijgesteld. Met name op artikel 4.1 humanitaire hulp is het voorziene verplichtingenbudget minder aangesproken doordat voor eind 2018 voorziene aan te gane verplichtingen zijn verschoven naar 2019.

Uitgaven

Artikel 4.1:

Ten opzichte van de vastgestelde begroting is per saldo EUR 32,2 miljoen meer besteed. Hiervan is bij eerste suppletoire begroting een verhoging van het budget met EUR 17 miljoen toegelicht, onder andere vanwege hogere uitgaven op humanitaire hulp zoals afgesproken in het regeerakkoord en onderwijs aan kinderen van vluchtelingen via een bijdrage aan Education Cannot Wait.

Aanvullend is bij de tweede suppletoire begroting het budget voor humanitaire hulp nog eens verhoogd met EUR 14,1 miljoen voor bijdragen aan een aantal multilaterale partners en hulp aan Jemen en Zuid-Soedan.

Na de tweede suppletoire begroting is EUR 1,1 miljoen meer besteed. Dit betreft het saldo van de extra uitgave aan WFP (EUR 4 miljoen) zoals vermeld in de Kamerbrief van 31 oktober 2018 (Kamerbrief 32 605 nr. 216) inzake additionele bijdragen lastens het noodhulpbudget van 2018 en lager uitgevallen afrekeningen van eerder aangegane verplichtingen.

Artikel 4.3:

Ten opzichte van de vastgestelde begroting is per saldo EUR 182 miljoen meer besteed. Bij de eerste suppletoire begroting is het budget met EUR 133 miljoen verhoogd als gevolg van een groot aantal oorzaken. De belangrijkste hiervan waren de regeerakkoordintensivering voor opvang van vluchtelingen in de regio in verband met inzet op strategische partnerschappen en de inzet van middelen die zich speciaal richten op het bevorderen van toegang tot onderwijs en het creëren van banen.

Bij de tweede suppletoire begroting is een verhoging per saldo van EUR 50 miljoen toegelicht in verband met mutaties naar aanleiding van de Miljoenennota 2019 (Verticale toelichting 4 de Nederlandse bijdrage aan de EU Facility for Refugees in Turkey II) en EUR 7 miljoen aan overige mutaties. Dit laatste betrof een overheveling vanuit artikel 5.3 «migratie en ontwikkeling» voor activiteiten op het gebied van opvang in de regio, en een verlaging vanwege vertraging bij activiteiten in Afghanistan en Rwanda.

Na de tweede suppletoire begroting is het budget per saldo met EUR 8,6 miljoen verlaagd. De belangrijkste thematische mutaties hierbij waren een lager dan geplande uitgave op het thema «Opvang in de regio» van EUR 6,8 miljoen vanwege lager dan geraamde liquiditeitsbehoefte bij uitvoerders waarmee reeds verplichtingen waren aangegaan en EUR 1,8 miljoen op de sub-thema’s die onder het resultatenkader van het thema Veiligheid en Rechtsorde vallen.

Artikel 4.4:

Ten opzichte van de vastgestelde begroting is per saldo EUR 10,1 miljoen meer besteed. Bij de eerste suppletoire begroting is het budget met EUR 8 miljoen verhoogd in verband met een betaling aan het Relief Fund die eind 2017 geen doorgang meer kon vinden. Eind 2018 is het budget voor de uitgaven op het aflopende noodhulpfonds nog eens met EUR 2,1 miljoen verhoogd. De betalingen van (tot en met 2017) aangegane verplichtingen vielen hoger uit dan geraamd.

Landenprogramma’s

Zoals aangegeven in de leeswijzer vindt een toelichting op de landenprogramma’s plaats onder de betreffende beleidsartikelen

Rechtsorde

In Afghanistan is EUR 13,2 miljoen meer uitgegeven dan oorspronkelijk begroot vanwege extra uitgaven aan het Afghan Rehabilitation Trustfund.

In Mali is EUR 5 miljoen meer uitgeven dan oorspronkelijk begroot vanwege de financiering van het vervolg van het programma Tien Siera en het nieuwe programma fonds Primes Municipalités du Contrat Social.