Inleiding

In deze leeswijzer wordt de indeling van het jaarverslag voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) toegelicht, waarbij een aantal afwijkingen van de Rijksbegrotingsvoorschriften wordt beschreven.

Het Jaarverslag 2018 vormt in principe een spiegel van de memorie van toelichting zoals deze op Prinsjesdag 2017 aan de Kamer is aangeboden. 2018 was echter een bijzonder jaar, want de begroting kwam tot stand tijdens de demissionaire kabinetsperiode van Rutte II en werd vanwege deze bijzondere situatie een «beleidsarme» begroting. Op 10 oktober volgde het regeerakkoord van het kabinet Rutte III «Vertrouwen in de toekomst». De ambities en uitdagingen van het kabinet werden uitgewerkt in diverse beleidsnota’s en brieven waaronder de beleidsnota Investeren in Perspectief , GBVS 2018–2022 en de integrale migratieagenda. Dus naast een spiegel van de memorie van toelichting zijn ook het regeerakkoord en de diverse beleidsnota’s hierin geïntegreerd.

De inzet op het Nederlandse buitenlandbeleid komt tot uitdrukking in de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS). Door deze bundeling wordt de onderlinge samenhang geïllustreerd en samenwerking en afstemming binnen de betrokken Ministeries bevorderd.

Buitenlandse betrekkingen zijn een zaak van het Koninkrijk der Nederlanden: Nederland in Europa, Aruba, Curaçao en Sint-Maarten, alsmede de Nederlandse openbare lichamen in het Caribisch gebied (Bonaire, Sint-Eustatius en Saba). Waar dit jaarverslag spreekt over «Nederland» of «Nederlands» wordt daarmee bedoeld: «(van) het Koninkrijk der Nederlanden», tenzij het gaat om zaken die specifiek het land Nederland betreffen, zoals het EU-lidmaatschap en ontwikkelingssamenwerking.

Focusonderwerp

Er is voor het Jaarverslag 2018 een focusonderwerp door de Tweede Kamer aangewezen. Het focusonderwerp is de onderbouwing van de ramingen van inkomsten en uitgaven. Er is gekozen om het focusonderwerp te behandelen in het Financieel jaarverslag van het Rijk (FJR), middels een algemene tekst over ramingen aan de inkomsten- en uitgavenkant van de begroting, gevolgd door een aantal specifieke casussen ter illustratie. BHOS maakt geen onderdeel uit van de casussen.

Beleidsverslag

Het beleidsverslag begint met de beleidsprioriteiten. Daarna is een tabel opgenomen met daarin de realisatie van de beleidsdoorlichtingen en een overzicht van risicoregelingen. Artikelsgewijs is op hoofdlijnen gerapporteerd over de resultaten van 2018, waarbij ingegaan wordt op de algemene doelstelling, de rol en verantwoordelijkheid van de Minister en de beleidsconclusies. In de beleidsconclusies is per artikel aangegeven welke beleidswijzigingen hebben plaatsgevonden in de uitvoering van het beleid en welke beleidswijzigingen hebben plaatsgevonden als gevolg van het in 2018 afgeronde evaluatieonderzoek, waarbij met name wordt ingegaan op de beleidsdoorlichtingen.

Rapportage over resultaten

In het Wetgevingsoverleg van 21 juni 2017 nam de Tweede Kamer de motie-Smaling c.s. (Kamerstuk 34 475-XVII, nr. 8) aan om, net als bij de begroting voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, ook bij het jaarverslag doelen en resultaten nog inzichtelijker te presenteren. De motie vraagt om – zo kwantitatief mogelijk – inzichtelijk te maken in hoeverre doelen zijn behaald en welke factoren daarbij een rol hebben gespeeld. Het kabinet heeft de Kamer op 15 september 2016 een brief gestuurd met daarin de wijze van uitvoering van deze motie.

In de begroting voor 2018 zijn voor de tweede keer (15) indicatoren en streefwaarden opgenomen. Deze indicatoren zijn te vinden onder de beleidsprioriteiten van het beleidsverslag. Daarnaast is in bijlage 3 van dit jaarverslag (departement-specifieke bijlage) een nadere toelichting en analyse per indicator opgenomen. De behaalde resultaten zijn conform de toezegging in de genoemde brief van 15 september 2016 in dit jaarverslag opgenomen. Dit is in lijn met de systematiek van verantwoord begroten, zoals vastgelegd in de Rijksbegrotingsvoorschriften model 3.22b/ 1.33b Rol en verantwoordelijkheid.

Indicatoren maken het effect van interventies meetbaar en drukken dit uit in te bereiken en bereikte streefwaarden op diverse niveaus: impact, outcome, output en input. De indicatoren en (waar van toepassing) streefwaarden in deze begroting liggen voornamelijk op outcome niveau, en zijn zoveel mogelijk SMART geformuleerd (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden). Voor de indicatoren zijn methodologische notities opgesteld.

De streefwaarden en indicatoren zijn mede afgeleid van de duurzame ontwikkelingsdoelstellingen (SDGs), die internationaal zijn afgesproken tijdens de VN-top daarover in september 2015. Deze doelen worden zowel nationaal als internationaal gemonitord. In de indicatorentabel (opgenomen in paragraaf 3. Beleidsprioriteiten) is een verwijzing opgenomen naar de corresponderende SDG.

Naast de SDGs vormen de Theories of Change een belangrijke basis. Deze geven aan hoe en waarom de door Nederland gesteunde interventies en activiteiten bijdragen aan de gewenste maatschappelijke en economische veranderingen en resultaten. De Theories of Change zijn aangepast op basis van de nieuwe BHOS-nota en te vinden op: Theories of Change Ontwikkelingssamenwerking.

Omdat niet alle resultaten kwantitatief meetbaar en te aggregeren zijn, dienen deze indicatoren en streefwaarden in samenhang te worden bezien met de overige in deze begroting geformuleerde (kwalitatieve) doelen en resultaten.

Inspanningen in ontwikkelingssamenwerking zullen in veel gevallen pas na een aantal jaar vruchten afwerpen en niet lineair verlopen. Ten behoeve van een consistente monitoring zullen doelen en ambities zich uitstrekken over een langere termijn. Hiervoor wordt de horizon van 2030 van de SDGs gehanteerd. Deze termijn wordt voor de BHOS-begroting opgesplitst in drie overzienbare periodes van eerst vier en dan twee keer vijf jaar. De indicatoren en eventueel bijbehorende streefwaarden zullen daarom periodiek worden bijgesteld (eerste periode van 2017 tot en met 2020; tweede periode van 2021–2025 en derde van 2026–2030). Uitzonderingen zijn water, sanitaire voorzieningen en voorlichting over hygiëne, en klimaat waarvoor per indicator reeds streefwaarden zijn vastgelegd voor 2030, het eindjaar van de SDGs.

De werkelijk behaalde resultaten worden gerapporteerd in de jaarverslagen met een toelichting op de succes- en faalfactoren. De realisaties voor de indicatoren in het jaar 2017 worden gehanteerd als referentiewaarden. De meeste streefwaarden zijn uitgedrukt in absolute getallen die in het specifieke jaar worden bereikt (aantal personen, organisaties). In een aantal gevallen betreffen de streefwaarden cumulatieve waarden (dus een optelsom van de bereikte resultaten in alle jaren binnen de meetperiode).

In de bovengenoemde Kamerbrief is aangegeven dat de rapportagesystematiek in stappen wordt aangepast, met als doel het jaarverslag en de online resultatenrapportage te integreren. Dat zal vanaf dit jaarverslag over 2018 volledig het geval zijn. De online resultatenrapportage is te vinden op www.osresultaten.nl. In het Jaarverslag 2016 is voor het eerst gerapporteerd over de indicatoren. Hieruit bleek dat de meeste resultaatgegevens over het afgelopen jaar niet tijdig beschikbaar zijn voor opname in het jaarverslag. Het kost de uitvoerders van de programma’s in de diverse landen tijd om de benodigde informatie te verzamelen en daarover te rapporteren. Dit kan oplopen tot zes maanden na afloop van een kalenderjaar. Daarom is gekozen voor een methode waarbij de resultaten in het jaarverslag voortkomen uit de rapportages van de uitvoerders die zijn ontvangen en goedgekeurd in de periode van 1 oktober 2017 tot 30 september 2018. Dit geeft ook de ruimte om de gegevens te analyseren. Gevolg is dat de gerapporteerde resultaten gedeeltelijk behaald zijn in 2018 en voor het overige voornamelijk in 2017. Deze methode zal ook in de toekomst worden gehanteerd.

In reactie op de motie Becker/Bouali (Kamerstuk 21 501/04, nr. 209) en zoals aangegeven in de Kamerbrief over de kabinetsinzet op het gebied van EU-ontwikkelingssamenwerking (Kamerstuk 34 952, nr. 41) wordt in deze resultatenrapportage ook kort ingegaan op resultaten die de EU via het EU externe financieringsinstrumentarium heeft bereikt.

In de BHOS-begroting 2019 zijn nieuwe indicatoren opgenomen voor Opvang en Bescherming in de Regio en voor Buitenlandse Handel. Om alvast de voortgang op deze indicatoren inzichtelijk te maken wordt ook over deze indicatoren al beknopt gerapporteerd in dit Jaarverslag 2018.

Budgettaire gevolgen van beleid en toelichting

In de tabel budgettaire gevolgen van beleid zijn eventuele opmerkelijke verschillen tussen de begroting en de realisatie 2018 opgenomen. Afwijkingen in de verplichtingen en ontvangsten worden toegelicht als de afwijking ten opzichte van de vastgestelde begroting groter is dan 10% op artikelniveau. Afwijkingen in de uitgaven worden toelicht indien de afwijking ten opzichte van de vastgestelde begroting groter is dan 10% op artikelonderdeelniveau én de afwijking groter is dan EUR 2 miljoen. Waar nodig wordt verwezen naar de eerste of tweede suppletoire begroting.

In de budgettaire tabellen in het jaarverslag is geen onderscheid gemaakt tussen decommitteringen op oude en nieuwe verplichtingen. Alle decommitteringen worden ten gunste van de begroting gebracht.

Bij het opstellen van de begroting is voor het merendeel van de uitgaven voor één of twee instrumenten gekozen, terwijl in de realisatie blijkt dat een beperkt deel van de uitgaven op aanvullende instrumenten verwerkt is. Dit omdat van tevoren niet bekend is welke financieel instrument gebruikt wordt om de beleidsdoelstelling te behalen. Om de leesbaarheid van de tabellen waarin de financiële gevolgen van beleid zijn weergegeven, toch te waarborgen, is er daarom in sommige gevallen voor gekozen om de realisatiecijfers op te nemen bij het in de begroting benoemde instrument en de bedragen niet op te splitsen. Omdat de realisaties op instrumentniveau jaarlijks verschillen zijn deze voor eerdere jaren niet weergegeven.

In lijn met de toezegging aan de Kamer over het Jaarverslag en de Slotwet 2012 is in het BHOS-Jaarverslag (onder het beleidsartikel) opgenomen of de geplande uitgaven aan een landenprogramma voor een thema lager/hoger uitvallen. Alleen afwijkingen groter dan EUR 5 miljoen zijn toegelicht. De realisaties op de landenprogramma’s zijn opgenomen in het HGIS-jaarverslag 2018.

Departementale verantwoordingsstaat en saldibalans

Verschillen in de totalen tussen de verantwoordingsstaat en de saldibalans zijn het gevolg van afrondingen.

Overige onderdelen van het jaarverslag

Bedrijfsvoeringsparagraaf

In de uitvoering van het beleid op het terrein van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking wordt gebruik gemaakt van het apparaat van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het is om deze reden dat in de bedrijfsvoeringsparagraaf wordt verwezen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Uitzondering hierop zijn de onderdelen rechtmatigheid, de totstandkoming van de beleidsinformatie en de procesmatige beheersing van de activiteitscyclus. Bij de uitsplitsing van de begroting in 2013 in het begrotingshoofdstuk V Buitenlandse Zaken en het begrotingshoofdstuk XVII Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking zijn in navolging van een verzoek van de Algemene Rekenkamer de verantwoordelijkheden van de Ministers ten aanzien van de bedrijfsvoering expliciet vastgelegd. De Minister van Buitenlandse Zaken is verantwoordelijk voor de integrale bedrijfsvoering, met uitzondering van de procesmatige beheersing van de activiteitencyclus. De belangrijkste reden voor deze splitsing is dat het merendeel van de projecten en programma's in het kader van Ontwikkelingssamenwerking wordt uitgevoerd. De huidige opzet van het activiteitenbeheer is gestoeld op de afspraken die de toenmalige Minister voor Ontwikkelingssamenwerking met de Tweede Kamer in 1998 heeft gemaakt over de reikwijdte van de Ministeriële verantwoordelijkheid voor de rechtmatigheid van besteding van middelen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 860, nr. 2). Het voorschottenbeleid en beheer is daarom in het onderdeel financieel en materieelbeheer in de bedrijfsvoeringsparagraaf van hoofdstuk XVII opgenomen.

Groeiparagraaf

De opzet van de beleidsartikelen is verder in lijn gebracht met de uitgangspunten van «Verantwoord Begroten». Hierbij is met name aandacht besteed aan de presentatie van de instrumenten in de budgettaire tabellen, waarbij de toelichtingen bij de financiële instrumenten zoveel mogelijk zijn gericht op de concrete beleidsinzet van de betreffende instrumenten.

HGIS-jaarverslag

De Nederlandse uitgaven voor buitenlands beleid, die op verschillende departementale begrotingen staan, zijn gebundeld in de Homogene Groep Internationale Samenwerking. In aanvulling op de departementale jaarverslagen geeft het HGIS-jaarverslag een integraal overzicht van de besteding van middelen voor buitenlands beleid. Samen met de jaarverslagen van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel & Ontwikkelingssamenwerking, wordt het HGIS-jaarverslag 2018 aangeboden aan het parlement.

Controleverklaring en auditrapport

In het kader van de wettelijke controletaak geeft de auditdienst Rijk (ADR) jaarlijks een controleverklaring af bij ieder jaarverslag. De auditdienst heeft een wettelijke taak om zowel de totstandkoming van de niet-financiële informatie als het gevoerde financiële en materiële beheer en de daartoe bijgehouden administraties te onderzoeken. Over de belangrijkste bevindingen van deze onderzoeken en van eventuele onderzoeken naar overige aspecten van de bedrijfsvoering brengt de ADR verslag uit in het jaarlijkse auditrapport waarin zowel hoofdstuk V als XVII is meegenomen. Deze bevindingen vallen niet onder de reikwijdte van de controleverklaringen.

Overgangsrecht Comptabiliteitswet

Op grond van het overgangsrecht in artikel 10.2 van de Comptabiliteitswet 2016 blijven voor de presentatie en inrichting van de jaarverslagen en slotwetten over 2018 de bepalingen uit de Comptabiliteitswet 2001 en de daarop berustende bepalingen van toepassing zoals deze golden voor de inwerkingtreding van de Comptabiliteitswet 2016 per 1 januari 2018. Voor de dechargeverlening inzake het jaar 2018 over het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer zijn de bepalingen van de Comptabiliteitswet 2016 en de daarop gebaseerde regelgeving van toepassing. Dit is conform de brief aan het parlement over het overgangsrecht in de Comptabiliteitswet 2016 (Vergaderjaar 2018–2019, 34 426, nr. 33). Om die reden moet telkens bij de verwijzingen naar de bepalingen van de Comptabiliteitswet worden gelezen de artikelen van de Comptabiliteitswet 2001 voor de presentatie en inrichting en voor de begrotingsuitvoering de artikelen van de Comptabiliteitswet 2016 conform de transponeringstabel bij de Comptabiliteitswet 2016, Stb. 2017, 139.