a. Rechtmatigheid

Toelichting op de tabel

a.1 Overschrijding verplichtingen op totaalniveau

Op het totaal van de artikelen wordt de tolerantiegrens van de verplichtingen overschreden als gevolg van de aandelenverwerving Air France-KLM. Deze wordt onder a.2 nader toegelicht. De RBV schrijven voor dat in dat geval ook overige fouten en onzekerheden op het totaal van de verplichtingen moeten worden vermeld. Het betreft hier onder meer fouten en onzekerheden die zijn geconstateerd ten aanzien van de dossiervorming en waivers bij de verwerving van goederen en diensten.

a.2 Overschrijding verplichtingen op artikel 3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector

In februari 2019 heeft de Staat een belang van 14% in Air France-KLM verworven ter waarde van € 744 miljoen. Op het moment van het aangaan van de verplichting hiervoor waren er geen middelen beschikbaar op artikel 3. De minister van Financiën heeft, samen met zijn collega van Infrastructuur en Waterstaat, de Tweede Kamer met een brief over de aankoop geïnformeerd en tevens een incidentele suppletoire begroting ingediend, die op 7 maart 2019 door de Tweede Kamer en op 19 maart 2019 door de Eerste Kamer is goedgekeurd.

Voorafgaand aan de aankoop heeft de minister de Kamers zo goed mogelijk willen informeren over zijn voornemen tot verwerving van de deelneming in Air France-KLM, rekening houdend met de vereisten van de Europese Verordening Marktmisbruik (MAR) en de Wet op het financieel toezicht (Wft). Echter, voor koersgevoelige transacties als deze biedt de huidige wetgeving geen regeling voor de informatie-uitwisseling met de Kamers in geval van strijdigheid met andere wetgeving zoals de MAR. De minister heeft, gezien de koersgevoeligheid, besloten om de openbare voorhangprocedure niet te volgen en geen gebruik te maken van de mogelijkheid om, conform artikel 66 van de Grondwet, achter gesloten deuren met de Kamers te vergaderen. Hiermee is de voorhangprocedure voor privaatrechtelijke rechtshandelingen niet gevolgd en is er sprake van een comptabele onrechtmatigheid.

In paragraaf d.3 worden de overwegingen die ten grondslag hebben gelegen aan de wijze waarop de Kamers over de verwerving van de aandelen Air France-KLM zijn geïnformeerd, verder toegelicht.

Overig

a.3 Naleving van de wet- en regelgeving voor de huurtoeslag

De uitgaven en ontvangsten voor de huurtoeslag worden verantwoord op beleidsartikel 03 Woningmarkt van het begrotingshoofdstuk VII Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De Rijksbegrotingsvoorschriften schrijven voor dat, indien bij statistische steekproeven het bedrag van de meest waarschijnlijke fout en de meest waarschijnlijke onzekerheid vermeerderd met het bedrag van de basisonnauwkeurigheid en het nauwkeurigheidsverval (samen de maximale fout en onzekerheid) de tolerantiegrens overschrijdt, de som van de meest waarschijnlijke fouten en/of onzekerheden wordt gerapporteerd in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het ministerie dat verantwoordelijk is voor de uitvoering.

Voor de uitgaven en ontvangsten van de toeslagregelingen geldt een tolerantiegrens van 5% van de som van uitgaven en ontvangsten op het desbetreffende begrotingsartikel. Doordat de huurtoeslag een groot deel uitmaakt van de uitgaven en ontvangsten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), wordt de rapporteringsgrens voor de uitgaven en ontvangsten van de huurtoeslag bepaald door de tolerantie van 2% van de som van uitgaven en ontvangsten van het begrotingshoofdstuk. Voor de huurtoeslag geldt daardoor voor 2019 een tolerantiegrens van € 127,4 mln., wat overeenkomt met 2,9% van de het totaal van uitgaven en ontvangsten voor de huurtoeslag. Het bedrag van de maximale fout en onzekerheid in de uitgaven en ontvangsten voor de huurtoeslag overschrijdt deze rapporteringstolerantie. Het gezamenlijke bedrag van de meest waarschijnlijke fout (€ 61,4 mln.) en van de meest waarschijnlijke onzekerheid (€ 12,4 mln.), tezamen € 73,8 mln., blijft onder de tolerantiegrens.

b. Totstandkoming niet-financiële verantwoordingsinformatie

Op basis van de beschikbare informatie zijn er geen belangrijke tekortkomingen geconstateerd die vermelding behoeven in de bedrijfsvoeringsparagraaf met betrekking tot de totstandkoming van de niet-financiële verantwoordingsinformatie.

c. Begrotingsbeheer, financieel beheer en de materiële bedrijfsvoering

c.1 Afgehandelde bezwaren binnen de Awb-termijn

Het percentage bezwaren dat binnen de Awb-termijn is behandeld is in 2019 uitgekomen op 68%. Dat is ruim onder de doelstelling van 90%. Dit is voornamelijk het gevolg van achterstand bij de bezwaarbehandeling Inkomensheffing, veroorzaakt door een tekort aan capaciteit. Ook bij de dienstonderdelen MKB en Grote ondernemingen is het in 2019 niet gelukt bezwaarschriften tijdig te behandelen. De Tweede Kamer is hierover tussentijds geïnformeerd in de tweede voortgangsrapportage Jaarplan 2019 Belastingdienst95.

De Belastingdienst heeft maatregelen getroffen, zoals het inzetten van extra uitzendkrachten en vaste capaciteit en het anders organiseren van het werk, om verbetering te brengen in deze situatie. In hoofdstuk 4, artikel 1 Belastingen, paragraaf F2 is dit verder toegelicht.

c.2 Afhandeling bezwaren privégebruik auto

In de eerste helft van 2019 is bij de afdoening van de massaalbezwaren over het privégebruik van auto’s in de omzetbelasting gebleken dat hiervan circa 20.000 bezwaren ten onrechte tot de massaalprocedure zijn gerekend, aangezien ze zijn ingediend op andere rechtsgronden dan waar deze procedure voor is bedoeld. Deze verkeerde vastlegging heeft het proces onnodig vertraagd. De Belastingdienst is vergevorderd met de afhandeling van deze bezwaren.

c.3 Vervolgingskosten (kosten dwangbevel)

Als het bedrag van een opgelegde aanslag door de Belastingdienst wordt verminderd, moeten ook de eventueel in rekening gebrachte vervolgingskosten (aanmanings- en dwangbevelkosten) navenant worden verlaagd. In 2018 is naar aanleiding van vragen van de Nationale Ombudsman onderzocht of dit in de praktijk ook gebeurt. Hierbij is geconstateerd dat er een omvangrijke groep is van burgers en bedrijven waarbij de dwangbevel- en aanmaningskosten ten onrechte niet zijn verminderd. De Tweede Kamer is hierover bij brief van 29 november 201996 geïnformeerd.

De Belastingdienst onderzoekt waarom dit niet is gebeurd en om hoeveel benadeelde burgers en bedrijven het gaat. Ook maakt de Belastingdienst een plan van aanpak om de benadeelden alsnog terug te betalen. In het werkproces zijn maatregelen ingebouwd die ervoor moeten zorgen dat de kosten worden verlaagd na een vermindering van de aanslag. Om de juiste werking van deze maatregelen vast te stellen worden in 2020 specifieke interne controles uitgevoerd.

c.4 Herstelactie kindgebonden budget

Volgens de Wet op het kindgebonden budget wordt een ouder geacht een aanvraag voor het kindgebonden budget te hebben gedaan als hij aanspraak heeft op kindgebonden budget en reeds zorgtoeslag, huurtoeslag of kinderopvangtoeslag ontvangt. Op grond hiervan kent Toeslagen het kindgebonden budget toe, wanneer van de Sociale VerzekeringsBank (SVB) het signaal wordt ontvangen dat een ouder recht heeft op kinderbijslag en deze ouder al een andere toeslag ontvangt. Gebleken is dat de toekenning over 2018 en eerdere jaren niet goed is verlopen wanneer het kindgebonden budget eerder is stopgezet en de ouder op een later moment opnieuw aan de voorwaarden voor toekenning voldoet. Voor die situatie is ten onrechte aangenomen dat voor het herstarten van het kindgebonden budget het initiatief bij de ouder ligt. Als deze ouders niet zelf opnieuw een aanvraag hebben gedaan, hebben zij als gevolg daarvan ten onrechte geen kindgebonden budget ontvangen.

Het kabinet heeft besloten het kindgebonden budget over de jaren vanaf 2013 alsnog toe te kennen aan ouders die daarvoor in aanmerking komen. De herstelacties zijn gestart in 2019 en lopen door in 2020. Er is een projectorganisatie ingericht voor het behandelen van vragen van burgers naar aanleiding van de hersteloperatie. Voor ouders in specifieke omstandigheden wordt daarop afgestemd maatwerk in de dienstverlening geleverd. Eind 2019 zijn de voorlopige toekenningen voor 2020 afgegeven. Tevens zijn voor 2018 en 2019 de rechten op kindgebonden budget grotendeels hersteld en is gestart met het herstel voor de toekenningsjaren 2013-2017. De hersteloperatie wordt in 2020 afgerond. 

In 2019 is ten behoeve van deze herstelactie ook het toeslagensysteem aangepast. Bij circa 1.100 burgers is door de aanpassing van het systeem het kindgebonden budget voor toeslagjaar 2019 mogelijk onbedoeld toegekend, terwijl de toeslag was stopgezet door de burger of door Toeslagen in verband met een vermoedelijk te hoog vermogen. De Belastingdienst heeft maatregelen getroffen om dit te herstellen.

c.5 Herstelactie Tegemoetkoming specifieke zorgkosten

In de uitvoering van de Tegemoetkoming Specifieke Zorgkosten (TSZ), die de Belastingdienst uitvoert in opdracht van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), is in de jaren 2009 tot en met 2017 een verstoring opgetreden. Bij personen die gedurende een gedeelte van het jaar wel een partner hadden en niet gekozen hebben voor voljaarpartnerschap, heeft het gebouwde systeem de beschikkingen verkeerd berekend. Het systeem is hierop aangepast, zodat de fout zich vanaf 2018 niet meer voordoet. Over de periode 2014 t/m 2017 heeft een herstelactie plaatsgevonden. Er zijn geen terugvorderingen gedaan, alleen nabetalingen met als wettelijke ondergrens € 15 per jaar.

c.6 Interne fiscale beheersing

De Belastingdienst is bezig met het op orde brengen van de beheersing van zijn eigen fiscale processen. Met de belastinginspecteur zijn afspraken gemaakt over de manier waarop dit gebeurt en in welk tijdpad. Voor de acht belangrijkste fiscale risico’s zijn in 2019 procesbeschrijvingen opgesteld, met uitzondering van teamuitjes. Ultimo 2019 zijn conform de afspraak met de inspecteur drie van de acht processen geïmplementeerd. Het betreft vervoerskaarten, detacheringen en auto van de zaak. De implementatie ligt op schema. In 2020 worden binnen het tax control framework van de Belastingdienst de overige vijf fiscale processen geïmplementeerd. Er wordt gewerkt aan de eerste monitoring voor de verschillende processen.

c.7 Verjaring vorderingen

Een burger of bedrijf die een aanslag heeft ontvangen en het verschuldigde bedrag nog niet heeft voldaan, heeft een belastingschuld. Als zo’n schuld vijf jaar na de betalingstermijn nog niet is betaald of ingevorderd, dan verjaart de schuld; de Belastingdienst mag de schuld dan niet meer invorderen of verrekenen. Voordat deze vijf jaar zijn verlopen, kan de Belastingdienst voorkomen dat de vordering verjaart; dat heet het stuiten van de verjaring. Onlangs is gebleken is dat dit niet altijd is gebeurd. Omdat dus tot voor kort niet duidelijk was dat de verjaring van deze schulden niet was gestuit, wist de Belastingdienst niet dat deze waren verjaard en kan het dus zijn dat ten onrechte invorderings­maatregelen zijn genomen of verrekening heeft plaatsgevonden. De schulden die zijn verjaard worden alsnog formeel buiten invordering gesteld. Verder doet de Belastingdienst onderzoek naar de achtergrond, omvang en eventuele gevolgen van de problematiek. De Tweede Kamer zal over de uitkomsten van dit onderzoek vóór de zomer worden geïnformeerd.

c.8 Toegangsbeheer ICT-systemen Belastingdienst

Het toegangsbeheer moet waarborgen dat medewerkers alleen de autorisaties krijgen die ze nodig hebben voor hun functie en geen bevoegdheden krijgen waarmee functiescheidingen worden doorbroken. De Algemene Rekenkamer (AR) constateerde dat dit in 2018 nog niet afdoende was geregeld voor de systeembeheerders bij de Belastingdienst. Systeembeheerders hebben direct toegang tot de technische infrastructuur en software, waarmee wijzigingen in systemen en gegevens buiten de reguliere programmatuur om kunnen worden aangebracht.

Eind 2018 heeft de Belastingdienst de taken en verantwoordelijkheden voor het toegangsbeheer beschreven. De controle op het proces van verstrekken en innemen van rechten en het aanbrengen van functiescheiding is in 2019 ingeregeld. Dit geldt nog niet voor de controle op het eventuele misbruik van rechten; deze controle wordt in de eerste helft van 2020 ingeregeld.

c.9 Financieel beheer Agentschap

Ten aanzien van de controlfunctie heeft het Agentschap in 2019 stappen gezet in verbetering van het financieel beheer. Er is een plan opgesteld om te komen tot een toereikend stelsel van interne beheersing en controle en vanaf mei 2019 zijn verbetermaatregelen geïmplementeerd. Zo is het overkoepelend control framework gereedgekomen en in opzet adequaat bevonden door de ADR. Het Agentschap heeft daarnaast onder andere de autorisatiematrix voor het treasurymanagementsysteem inclusief de direct daaraan gekoppelde systemen en het betalingssysteem geactualiseerd. Ook zijn de application controls geïnventariseerd, is de procedure voor directe toegang tot de data aangescherpt en is een beschrijving opgesteld van een beheerst en gecontroleerd wijzigingsproces voor het treasurymanagementsysteem. Naar verwachting kan het Agentschap in 2020 het bestaan daarvan en de werking (effectiviteit) van deze getroffen maatregelen aantonen.

Verder heeft het Agentschap de interne beheersing op uitgaande betalingen versterkt door de voorheen handmatige beheersingsmaatregelen in het betalingssysteem in te laten bouwen. Ook zijn rapportages ontwikkeld met behulp van een monitorings- en rapportagetool, waarmee onder meer toegang tot het treasurymanagementsysteem buiten de reguliere autorisaties om gedetecteerd kan worden. Hiermee is het in het auditrapport 2017 gesignaleerde risico op het gebied van logging en monitoring voldoende gemitigeerd.

c.10 Claims SNS Reaal

Sinds enkele jaren loopt een rechtszaak van de Staat over de onteigening van effecten en vermogensbestanddelen van SNS Reaal N.V. en SNS Bank N.V. De Ondernemingskamer buigt zich momenteel over het vaststellen van de schadeloosstelling. De uitkomst daarvan is op het moment van schrijven nog niet bekend, net zoals de omvang van de claims die daar mogelijk uit kunnen volgen.

c.11 Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten

Als werkgever heeft het ministerie van Financiën de opgave structureel invulling te geven aan de Wet banenafspraak en het quotum arbeidsbeperkten op basis van de formatie. Het is zowel voor het kerndepartement als de Belastingdienst niet gelukt om het beoogde quotum over 2019 te halen.

Voor het kerndepartement is de stand eind 2019 46,5 banen97. Dit is 86,4% van het jaarquotum van 2019 (53,8 banen). Deze onderrealisatie wordt deels verklaard doordat er in de periode november-december 2019 vanwege systeemtechnische redenen geen mogelijkheid was om nieuwe aanstellingen te verwerken. Wanneer deze uitgestelde plaatsingen wel worden meegerekend is het gerealiseerde aantal banen 51,8 banen ofwel 96,3% van het quotum 2019.

Eind 2019 heeft de Belastingdienst 342 banen, waarvan 136 in 2019, weten te realiseren. Dit is 38% van het jaarquotum van 2019 (897 banen). De Belastingdienst heeft de wervingsinzet geïntensiveerd met het inzetten van ambassadeurs en begeleiding op de werkvloer. De mogelijkheden voor jobcarving (het samenstellen van een werkpakket dat aansluit bij de kwaliteiten van een kandidaat) en het realiseren van social return (het creëren van duurzame werkgelegenheid voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt) bij inkoopcontracten worden onderzocht.

c.12 Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst (BIR)

Het Ministerie van Financiën heeft een managementsysteem voor informatiebeveiliging op basis van risicobeheer, met voldoende maatregelen ter borging van de vertrouwelijkheid, integriteit en de beschikbaarheid van informatie. De interne beheersing heeft over 2019 zodanig gefunctioneerd dat voldoende zekerheid is verkregen dat de bedrijfsvoering voldoet aan het VIR 2007/BIR:2012 en/of BIR 2017 en, waar nodig, aanvullende maatregelen zijn getroffen. Voor de onvolkomenheden van de AR inzake informatiebeveiliging bij het kerndepartement en Bedrijfscontinuïteitsbeheer wordt verwezen naar de paragrafen d.1. Onvolkomenheid kerndepartement respectievelijk d.2. Onvolkomenheden Belastingdienst. De ambitie voor 2020 is om een hoger volwassenheidsniveau dan het huidige te realiseren op gebied van informatiebeveiliging. Hierbij wordt aangesloten bij het toetsingskader op gebied van het integraal beveiligingsbeleid.

c.13 Domeinen Roerende Zaken (DRZ)

DRZ heeft in 2019 verdere verbeteringen van het veiligheidsbeleid op de locaties doorgevoerd. Op de locaties Hoogeveen en Soesterberg is de veiligheid met de inzet van beveiligers sterk verbeterd. Daarnaast zijn plannen van eisen op het vlak van bouwkundige en elektronische beveiliging per locatie opgesteld. De uitvoering daarvan wordt in 2020 opgestart. Om aansluiting bij het kerndepartement te borgen neemt DRZ deel aan overleggen over fysieke beveiliging en calamiteiten, die worden georganiseerd door de BeVeiligingAmbtenaar (BVA). In 2020 wordt gestart met een Veiligheidsorganisatie ten behoeve van de control op en borging van de integrale veiligheid van DRZ. Er is gestart met het houden van een veiligheidsoverleg, zodat er constant voldoende aandacht is op veiligheidsgebied. Dit zal verder worden uitgebreid voor alle locaties.

c.14 Integriteit

In 2019 is verder invulling gegeven aan het integriteitsbeleid dat past binnen het kader van de GIR (Gedragscode Integriteit Rijk) en binnen de voor het Ministerie van Financiën benoemde accenten. Het gaat daarbij om het gehele terrein van integriteit inclusief (ongewenste) omgangsvormen en omvat beleid en kaderstelling, bewustwording en preventie, advisering, handhaving en afdoening. Er is met name flink geïnvesteerd in communicatie en bewustwording. Lokale integriteitsinitiatieven van de verschillende directies zijn ondersteund, op de werkvloer is extra aandacht gekomen voor het tegengaan van pesten en ongewenste omgangsvormen en op het Rijksportaal zijn door middel van een poll en tweegesprek zowel schendingen als genomen maatregelen besproken ter vergroting van het gemeenschappelijk normgevoel. Tevens zijn voorbereidingen getroffen voor een overzichtelijke startpagina Integriteit op het Rijksportaal. Bovendien is de module Integriteit opgenomen in het introductieprogramma van nieuwe medewerkers en is er blijvende aandacht voor het belang van de eed en belofte.

Het kerndepartement en de Belastingdienst trekken in het integriteitsbeleid gezamenlijk op. Er is ingezet op versterking en verbreding van de Financiënbrede integriteitsnetwerken, zoals het netwerk van vertrouwenspersonen, van integriteitscoördinatoren en andere expertgroepen. Daarnaast is in 2019 een departementaal onderzoekspunt gestart ten behoeve van melding, registratie, beoordeling en onderzoek naar (mogelijke) integriteitsschendingen. Naast dit onderzoekspunt wordt tevens een algemeen adviespunt Integriteit ingericht.

De Belastingdienst heeft in 2019 het bestaande integriteitsstelsel geïnventariseerd en een plan van aanpak voor versterking van dit stelsel vastgesteld. Bij iedere directie waar dat nog niet eerder het geval was, zijn nu integriteitscoördinatoren benoemd, die binnen hun directie de coördinatie hebben over het inzetten van middelen om het bewustzijn over integer handelen op peil te houden en hierover kunnen adviseren. De informatie over integriteit op de speciale intranetpagina Een integere Belastingdienst is geactualiseerd en er is geborgd dat deze informatie steeds actueel zal blijven. Naast het verkleinen van het risico op integriteitsschendingen door reeds bestaande maatregelen als screening, functiescheiding en toegang tot systemen, is het creëren van een veilige en open werkomgeving onderdeel van het (meerjarige) cultuur- en leiderschapsprogramma. De toezegging aan de Tweede Kamer, naar aanleiding van de CAF 11-zaak, om twee personeelsraadspersonen aan te stellen is inmiddels (1 maart 2020) gerealiseerd. Deze functionarissen hebben tot taak om gedurende een jaar met medewerkers van de Belastingdienst in gesprek te gaan en signalen op te halen, zodat daarnaar grondig onderzoek kan worden gedaan. Bij de Douane is de screeningsprocedure voor nieuwe medewerkers tegen het licht gehouden en zijn de mogelijkheden onderzocht om de screening bij specifieke functies te versterken. Voorbereidingen zijn getroffen om de toezegging aan de Tweede Kamer te realiseren om extra bescherming te bieden aan klokkenluiders, onder meer door afstemming te zoeken met BZK.

d. Overige aspecten van de bedrijfsvoering

In 2019 is aandacht besteed aan onderstaande onvolkomenheden in de bedrijfsvoering die door de AR zijn geconstateerd in het Rapport bij het Jaarverslag IX Financiën 2018.

d.1 Onvolkomenheid kerndepartement

Informatiebeveiliging

Het niveau van de informatiebeveiliging bij het kerndepartement is in 2019 verder verbeterd: een overkoepelend beveiligingsraamwerk en een toezichtkader zijn vastgesteld. Hierdoor is het mogelijk om controleerbaar aan te geven hoe risicomanagement (inclusief risicotolerantie) is aangesloten op de organisatiedoelstellingen van het Ministerie van Financiën. Verder is het ministerie gestart met het inrichten van een softwaresysteem om de interne beheersing te ondersteunen. Het ondersteunende systeem biedt een overzicht van de kritieke processen en systemen, de bijbehorende belangrijkste risico’s en de laatst uitgevoerde risicoanalyses en audits. Bij het onderzoeken van mogelijke uitbreiding van het systeem wordt samengewerkt tussen het kerndepartement en Belastingdienst. Komend jaar wordt het koppelvlak tussen het kerndepartement en de Belastingdienst, waarin monitoringsinformatie en kaders worden uitgewisseld met de uitvoerende diensten, doorontwikkeld en het integrale beveiligingskader verder ingericht.

d.2 Onvolkomenheden Belastingdienst

Legacy-problematiek IT Belastingdienst

Meer dan de helft van het ICT-landschap van de Belastingdienst is sterk verouderd en daardoor moeilijk aanpasbaar en duur in onderhoud. Dit heeft tot gevolg dat het soms lastig of zelfs onmogelijk is om nieuwe wetgeving te implementeren of de dienstverlening aan burgers te (blijven) vernieuwen.

Het programma Modernisering IV-landschap (MIV) is al een aantal jaar bezig de verouderde ICT-systemen te moderniseren of nieuwe systemen te bouwen, waardoor per saldo de technische schuld successievelijk wordt opgeruimd. In 2019 is het percentage technische schuld volgens planning gedaald tot 44%. Het Bureau ICT-toetsing (BIT) is gevraagd een toets uit te voeren op het programma MIV. Het onderzoek is inmiddels uitgevoerd. Zodra het definitieve advies binnen is, wordt de Tweede Kamer hierover geïnformeerd.

Managementinformatie Belastingdienst

De AR constateert al enige jaren dat de Belastingdienst niet beschikt over goede managementinformatie om uitvoeringsprocessen te kunnen sturen, beheersen en verantwoorden. De kwaliteit van de managementinformatie en in het verlengde hiervan het risicomanagement, stelt het management onvoldoende in staat om een goede afweging te maken tussen ambities, tijd, mensen en middelen.

In 2019 heeft de Belastingdienst een programma ManagementInformatie en RisicoManagement (MI/RM) ingericht om de managementinformatie binnen de Belastingdienst te verbeteren. Eind 2019 bleek dat er een intensievere aanpak nodig was omdat de Belastingdienst onvoldoende voortgang boekte. Daarom is de aanpak voor 2020 gewijzigd en zal prioriteit worden gegeven aan Toeslagen en de processen binnen de Belastingdienst die inzicht geven per belastingmiddel. Hierbij wordt de grootste behoefte aan managementinformatie als eerste opgepakt.

Strategisch personeelsbeleid Belastingdienst

De afgelopen jaren had de Belastingdienst, vanwege een gebrek aan bruikbare informatie, geen goed overkoepelend beeld van de instroom, uitstroom en doorstroom van het aantal medewerkers. Hierdoor was de Belastingdienst, in een periode van een groot personeelstekort en een krappe arbeidsmarkt, niet goed in staat op deze personeelsstromen te sturen.

In 2019 hebben alle directies meerjarige personeelsplannen opgesteld voor verdere sturing en beheersing. Daarnaast zijn de processen en systemen voor de registratie van personeelsgegevens aangepast; er is een dashboard ontwikkeld voor het management met informatie over de actuele bezetting. De nieuwe topstructuur van de Belastingdienst is op dienstonderdeel- en medewerkersniveau verwerkt in de personeelsadministratie (P-Direkt). Met deze activiteiten zijn alle voorgenomen acties voor 2019 uitgevoerd.

M&O-beleid kleine belastingmiddelen Belastingdienst

De minister van Financiën moet Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O) van fiscale wetten zo veel mogelijk voorkomen en bestrijden. Voor het uitvoeren van een adequaat handhavingsbeleid is het van belang dat de Belastingdienst de handhavingsstrategie per belastingmiddel uitwerkt in een handhavingsplan. Dit plan bevat de handhavingsinstrumenten die ingezet kunnen worden. De Belastingdienst slaagde er volgens de AR in 2016 onvoldoende in helder te maken welke instrumenten worden ingezet bij de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik bij de kleine belastingmiddelen. Voor een groot deel van de kleine middelen was dit al in 2018 opgelost. Dit gold nog niet voor de drie automiddelen (MotorRijtuigenbelasting (MRB), Belasting Zware Motorrijtuigen (BZM) en Belasting voor Personenauto’s en Motorrijtuigen (BPM)) en de schenk- en erfbelasting.

Voor al deze middelen zijn in 2019 handhavingsplannen opgesteld en wordt er periodiek aan het management gerapporteerd en door het management bijgestuurd. Met uitzondering van de BPM, waarvoor nog onvoldoende stuurinformatie beschikbaar is, bestaat voor alle onderhavige middelen inzicht in de benodigde en de beschikbare capaciteit, gekoppeld aan de vereiste handhavingsactiviteiten. De Belastingdienst heeft met deze acties belangrijke vorderingen laten zien in het verder werkend krijgen van M&O-beleid bij de kleine belastingmiddelen.

Bedrijfscontinuïteitsbeheer Belastingdienst

De AR constateerde dat de Belastingdienst onvoldoende voorbereid is op de gevolgen van een onvoorziene uitval van kritieke bedrijfsprocessen. Het bedrijfscontinuïteitsbeheer, dat moet voorkomen dat kritieke processen worden onderbroken en maatregelen moet bevatten om deze processen weer snel te herstellen, was volgens de AR op veel punten nog onderontwikkeld.

In 2019 hebben alle dienstonderdelen een plan van aanpak opgesteld. Hierin staan de belangrijkste bedrijfsprocessen, de Business Impact Analyses (BIA’s) die uitgevoerd moeten worden, de herstelplannen die gemaakt moeten worden en de planning van de testen die uitgevoerd moeten worden. In de loop van het jaar is het merendeel van de BIA’s en herstelplannen geschreven en getest, waarmee de voortgang op de uitvoering zichtbaar wordt. Alle directies hebben een crisismanagementteam. De Belastingdienst heeft de benodigde acties uitgevoerd. Komend jaar vindt verdere doorontwikkeling plaats, onder meer op het punt van de onderlinge afhankelijkheden tussen de dienstonderdelen.

Verbijzonderde interne controles Belastingdienst

De AR constateerde over 2018 dat de tijdige uitvoering van de verbijzonderde interne controles bij de belastingmiddelen onder druk is komen te staan. Daardoor had de Belastingdienst onvoldoende zicht op de kwaliteit van de gegevensverwerking in de systemen. Eén van de oorzaken was een gebrek aan personele capaciteit. De achterstand in de uitvoering van de interne controles maakte niet alleen de beoordeling van de kwaliteit ervan lastig, maar er bestond hierdoor ook lang onzekerheid over de juistheid en volledigheid van de financiële verantwoording. De sturing op deze activiteiten is in 2019 verbeterd; maandelijks wordt gerapporteerd aan de directeuren van de betrokken directies (Centrale Administratieve Processen (CAP), Particulieren, MKB en Grote ondernemingen). De Belastingdienst heeft voor alle belastingmiddelen programma’s voor verbijzonderde interne controles opgesteld en uitgevoerd. Voor de uitvoering hiervan heeft de Belastingdienst extra medewerkers geworven.

De interne beheersingsmaatregelen en controlewerkzaamheden met betrekking tot de openstaande voorschotten voor toeslagen functioneerden in 2018 onvoldoende. Bij controles was namelijk niet geconstateerd dat de handmatig ingevoerde informatie voor de bepaling van de stand per 31 december 2018 en het verloop over 2018 van de voorschotten toeslagen onjuist was. Het vierogen-principe wordt daarom met ingang van het tweede halfjaar 2019 strikt toegepast. Tevens is de (verbijzonderde) interne controle op de overige posten uit de financiële verantwoording aangescherpt, opdat eventuele fouten tijdig worden geconstateerd en gecorrigeerd.

Verplichtingenbeheer Belastingdienst

De AR constateerde over 2018 dat de verplichtingenadministratie niet op orde was en geen actueel inzicht gaf in de verplichtingenstand. Financiële posten waren ten onrechte geboekt als verplichting of stonden ten onrechte open. De wijze van vastlegging van verplichtingen verschilde per dienstonderdeel.

Voor de aanpak van deze onvolkomenheid is een meerjarig plan van aanpak opgesteld. Gedurende het jaar is de verplichtingenadministratie grotendeels opgeschoond voor ten onrechte openstaande verplichtingen. Ten behoeve van een uniforme behandeling van de verplichtingen binnen de Belastingdienst zijn kaders en werkinstructies aangescherpt en zijn sessies georganiseerd om deze toe te lichten. In 2020 werkt de Belastingdienst aan de verdere verbetering van het beheerproces door het invoeren van een periodiek budget-/prognoseproces rondom verplichtingenbeheer.

Prestatieverklaringen Belastingdienst

Door het ontbreken van inkooporders en niet goed onderbouwde prestatieverklaringen ontstaan er fouten en onzekerheden over de rechtmatigheid van de materiële uitgaven. De AR beveelt aan kaders en richtlijnen op te stellen voor de behandeling van inkopen en de wijze waarop achteraf wordt vastgesteld dat de prestaties zijn geleverd.

De Belastingdienst heeft de bestaande kaders en richtlijnen aangescherpt en de werkinstructies aangepast. In 2020 wordt de uitvoering ervan in de praktijk gemonitord en getoetst door middel van interne controles.

d.3 Overige risico’s in de bedrijfsvoering

Aandelenverwerving Air France-KLM

Achtergrond

In februari 2019 heeft de Staat aandelen Air France-KLM gekocht voor een bedrag van € 744 mln. De Tweede Kamer is hierover geïnformeerd met een brief van de ministers van Financiën en van Infrastructuur en Waterstaat (I&W)98.

In het verleden hebben het kabinet en zijn voorgangers de Kamer geïnformeerd over ontwikkelingen rond de ondernemingen Air France en KLM. Bij het samengaan van beide ondernemingen in 2003 zijn afspraken gemaakt over het publieke belang van Air France-KLM en over de samenwerking tussen Air France, KLM en de Franse en Nederlandse Staat. Voor Nederland zijn de belangrijkste afspraken vastgelegd in de zogenoemde staatsgaranties. Ook zijn destijds afspraken gemaakt over de manier van samenwerken en integreren en over een evenwichtige manier van bestuur van de nieuwe onderneming: de governance. Sinds 2003 is er veel veranderd, waarbij het kabinet moest constateren dat sprake was van een steeds verder afnemende Nederlandse invloed, terwijl er grote Nederlandse belangen op het spel staan. De discussies gedurende de laatste maanden van 2018 en begin 2019 omtrent de governance en de herbenoeming van de CEO van KLM, waren hiervan een illustratie.

Afwegingen voorafgaand aan de aandelenverwerving

Gedurende langere tijd is in kleine, besloten politieke en ambtelijke kring gesproken over mogelijkheden om de afnemende invloed om te buigen in een evenwichtige Nederlandse positie binnen Air France-KLM. Daarbij is een groot aantal varianten besproken en zijn op alle niveaus gesprekken gevoerd met de onderneming en de Franse Staat. Dit leidde uiteindelijk tot de conclusie van het kabinet dat, om het Nederlandse belang daadwerkelijk effectief te kunnen waarborgen, invloed op het niveau van de holding noodzakelijk was. Voor de aankoop van deze aandelen waren echter geen middelen gereserveerd op de begroting van het ministerie van Financiën (begrotingshoofdstuk IXB, artikel 3). Tevens kwam een aantal andere vraagstukken en dilemma’s naar voren.

Het eerste dilemma betrof de afweging omtrent de volgordelijkheid van bekendmaking en uitvoering van de aandelenaankoop. Het budgetrecht noodzaakt het kabinet door middel van begrotingswetten vooraf toestemming te vragen aan de Kamers alvorens uitgaven kunnen worden gedaan. In het geval van privaatrechtelijke rechtshandelingen, zoals de aankoop van aandelen, is het kabinet daarnaast conform de hoofdregel van artikel 4.7 van de Comptabiliteitswet 2016 verplicht om een voorhangprocedure te starten. Zo’n voorhangprocedure is openbaar. Een voorhangprocedure zou echter hebben geleid tot bekendheid van het voornemen van de transactie en daarmee bekendheid van koersgevoelige informatie. Hierdoor was het niet mogelijk de openbare voorhangprocedure, zoals omschreven in artikel 4.7 van de Comptabiliteitswet 2016, te volgen en moest worden bezien in hoeverre de Kamers vertrouwelijk konden worden geïnformeerd, in lijn metlid 3, onderdeel d van hetzelfde artikel. De memorie van toelichting bij de Comptabiliteitswet 2016 spreekt in deze van vertrouwelijk informeren zonder daarvoor een specifieke procedure voor te schrijven.

Het kabinet heeft daarom gezocht naar een wijze van informeren die recht doet aan het informatierecht van de Kamers en, gelijktijdig, de eisen van het zo beperkt mogelijk delen van koersgevoelige informatie, zoals voorgeschreven in de MAR. Uitgangspunt is steeds geweest dit zo zorgvuldig mogelijk te doen. Hiertoe is zowel ambtelijk als extern juridisch advies ingewonnen. Uiteindelijk heeft het kabinet besloten tot het vooraf vertrouwelijk informeren van leden van de vaste commissie voor Financiën van de Tweede Kamer. Hiertoe heeft het kabinet het niet formeel vastgestelde protocol voor niet-bancaire instellingen zoveel mogelijk als handvat gebruikt. Het kabinet is zich er steeds van bewust geweest dat de gevolgde handelwijze niet in overeenstemming was met de normale procedure van het formele budgetrecht en dit de aankoop van de aandelen potentieel comptabel onrechtmatig zou maken. Het was echter evenzeer van belang, gezien de aard van de (koersgevoelige) informatie, het aantal ingewijden zo klein mogelijk te houden (een uitgebreidere toelichting op deze dilemma’s is opgenomen in de brief van de minister van Financiën van 16 december 201999).

Begrotingsrechtmatigheid en comptabele onrechtmatigheid

Autorisatie van de middelen voor de aankoop heeft plaatsgevonden doordat de incidentele suppletoire begrotingswet is aangenomen.100Daarmee voldoet de aankoop achteraf alsnog aan de eisen van begrotingsrechtmatigheid. De incidentele suppletoire begrotingswet is echter niet voorafgaand aan de aankoop aan de Kamers der Staten-Generaal ter goedkeuring voorgelegd.

Het kabinet acht het van groot belang dat het kabinet en de Staten-Generaal in de toekomst in hun onderlinge verhouding kunnen beschikken over een duidelijk afwegingskader bij botsende rechtsregels zoals het informatierecht van het parlement enerzijds en de juridische restricties bij koersgevoelige informatie anderzijds. Dat is ook de achtergrond geweest van het verzoek van de minister van Financiën om voorlichting aan de Raad van State.

Decentralisatie-uitkeringen

De AR heeft zich in 2019 kritisch uitgelaten over de toepassing van het instrument Decentralisatie-uitkering. De decentralisatie-uitkering is volgens de Rekenkamer in sommige gevallen onrechtmatig toegepast waardoor de beleids- en bestedingsvrijheid van gemeenten niet gegarandeerd bleek.

Als reactie hierop zijn de fondsbeheerders van het gemeentefonds en het provinciefonds, het Ministerie van Financiën en het Ministerie van BZK aan de slag gegaan met de adviezen van de AR. Dit heeft geresulteerd in toetsing van nieuwe decentralisatie-uitkeringen aan de hand van een daarvoor opgesteld toetsingskader. En er is een begin gemaakt met het herbezien van bestaande decentralisatie-uitkeringen. Bij de toetsing zijn verschillende oplossingsrichtingen gehanteerd, zoals omzetting van een decentralisatie-uitkering naar een SPecifieke UitKering (SPUK), aanpassing van knellende afspraken of het handhaven van de decentralisatie-uitkering met benadrukking van beleids- en bestedingsvrijheid in de circulaires. Daarnaast zijn alle departementen geïnformeerd over de nieuwe wijze waarop decentralisatie-uitkeringen in de toekomst worden ingericht.