Inleiding

In deze leeswijzer wordt de indeling en opbouw van het jaarverslag voor het Ministerie van Buitenlandse Zaken toegelicht. In die gevallen, waarin afwijkingen van de Rijksbegrotingsvoorschriften voorkomen, wordt dit beschreven.

Het jaarverslag 2019 vormt in principe een spiegel van de memorie van toelichting zoals deze op Prinsjesdag 2018 aan de Kamer is aangeboden.

De jaarverslagen van Buitenlandse Zaken (BZ) en Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) dienen in nauwe samenhang te worden bezien. De inzet op het Nederlandse buitenlandbeleid komt tot uitdrukking in de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS). Door deze bundeling wordt de onderlinge samenhang geïllustreerd en samenwerking en afstemming binnen de betrokken ministeries bevorderd.

Buitenlandse betrekkingen zijn een zaak van het Koninkrijk der Nederlanden: Nederland in Europa, Aruba, Curaçao en Sint Maarten, alsmede de Nederlandse openbare lichamen in het Caribisch gebied (Bonaire, Sint Eustatius en Saba). Waar dit jaarverslag spreekt over «Nederland» of «Nederlands» wordt daarmee bedoeld: «(van) het Koninkrijk der Nederlanden», tenzij het gaat om zaken die specifiek het land Nederland betreffen, zoals het EU-lidmaatschap en ontwikkelingssamenwerking.

Focusonderwerp

Er is voor het jaarverslag 2019 een focusonderwerp door de Tweede Kamer aangewezen. Het focusonderwerp is om de focus op de onderbouwing van de ramingen van inkomsten en uitgaven voort te zetten en daarbij specifiek aandacht te besteden aan de onderschrijdingen ten opzichte van het geraamde uitgavenkader. Er is gekozen om het focusonderwerp te behandelen in het Financieel Jaarverslag van het Rijk middels een algemene tekst over ramingen aan de inkomsten- en uitgavenkant van de begroting, gevolgd door een aantal specifieke casussen ter illustratie. BZ maakt hiervan geen onderdeel uit.

Beleidsverslag

Het beleidsverslag begint met de beleidsprioriteiten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken waarbij thematisch wordt ingegaan op de belangrijkste resultaten die bereikt zijn in 2019. Daarnaast is een tabel opgenomen met daarin de realisatie van de beleidsdoorlichtingen.

Vervolgens wordt op hoofdlijnen ingegaan op de algemene doelstelling, de rol en verantwoordelijkheid van de Minister en de beleidsconclusies. In de beleidsconclusies is per artikel aangegeven welke beleidswijzigingen hebben plaatsgevonden in de uitvoering van het beleid en welke beleidswijzigingen hebben plaatsgevonden als gevolg van in 2019 afgerond evaluatieonderzoek waarbij met name wordt ingegaan op beleidsdoorlichtingen. Kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren zijn – daar waar zinvol en haalbaar – naast en in de teksten bij de beleidsartikelen opgenomen om de voortgang op de doelstellingen van het beleidsprogramma te laten zien.

Budgettaire gevolgen van beleid en toelichting

In de tabel budgettaire gevolgen van beleid zijn de opmerkelijke verschillen tussen de begroting en de realisatie 2019 opgenomen. Voor de uitgaven wordt een afwijking op artikelonderdeelniveau van 10% ten opzichte van de vastgestelde begroting toegelicht, met een ondergrens van EUR 2 miljoen. Bij de verplichtingen en ontvangsten is een afwijking groter dan 10% op artikelniveau toegelicht. Waar nodig is verwezen naar de eerste of tweede suppletoire begroting.

In de budgettaire tabellen in het jaarverslag is geen onderscheid gemaakt tussen decommitteringen op oude en nieuwe verplichtingen. Alle decommitteringen worden ten gunste van de begroting gebracht.

Zoals ook gemeld in de begroting 2019 hebben enkele aanpassingen plaatsgevonden in de beleidsartikelen om de doelstellingen van het buitenlands beleid in lijn te brengen met het Regeerakkoord Rutte III. Voor de BZ-begroting heeft dit onder andere tot gevolg gehad dat het artikelonderdeel «Gastlandbeleid internationale organisaties» is verplaatst van onderdeel 4.5 naar onderdeel 1.3. Hierdoor zijn in 2019 de lopende verplichtingen verschoven van het oude, niet meer bestaande, artikel naar het nieuwe, welke nu is opgenomen onder artikelonderdeel 1.3. Nu er per saldo geen sprake is van een mutatie (de oude artikelonderdelen zijn in de administratie voor 2019 niet meer in gebruik) zijn deze mutaties met elkaar gesaldeerd. Zij zijn in de begrotingstabellen niet zichtbaar.

Bij het opstellen van de begroting is in de meeste gevallen bij de uitgaven voor één instrument gekozen, terwijl in de realisatie blijkt dat uitgaven op meerdere instrumenten verwerkt zijn. Dit omdat van tevoren niet bekend is welke financieel instrument gebruikt wordt om de beleidsdoelstelling te behalen en omdat geen sturing plaatsvindt op instrumenten. Om de leesbaarheid van de tabellen waarin de financiële gevolgen van beleid zijn weergegeven, toch te waarborgen, is er daarom voor gekozen om de realisatiecijfers op te nemen bij het in de begroting benoemde instrument en de bedragen niet op te splitsen. Omdat de realisaties op instrumentniveau jaarlijks verschillen zijn deze voor eerdere jaren niet weergegeven waardoor het totaal van de instrumenten in sommige gevallen niet optelt tot het totaal van de artikelonderdelen. Dit speelt met name in 2015 en 2016.

Departementale verantwoordingsstaat en saldibalans

Verschillen in de totalen tussen de verantwoordingsstaat en de saldibalans zijn het gevolg van afrondingen.

Overige onderdelen van het beleidsverslag

Na de beleidsprioriteiten en beleidsartikelen volgen de niet-beleidsartikelen. Het artikel 5 is het onderdeel «Geheim». Deze is bestemd voor de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten waarvoor geldt dat openbaarmaking via toedeling aan een expliciet beleidsartikel niet in het belang van de Staat is. Artikel 6 «Nog onverdeeld» bevat de reservering voor loon- en prijsstijgingen en niet voorziene tegenvallers binnen de HGIS. Ten slotte worden op artikel 7 de apparaatsuitgaven verantwoord. In de bedrijfsvoeringsparagraaf worden de belangrijkste tekortkomingen en risico's in het begrotingsjaar benoemd. Verder wordt aandacht besteed aan de rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen en worden de belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen in de bedrijfsvoering besproken. Het jaarverslag wordt afgesloten met de jaarrekening van Buitenlandse Zaken en vier bijlagen: 1) overzicht van de evaluatie- en overige onderzoeken, 2) externe inhuur, 3) sanctiebeleid en malversaties en 4) lijst van afkortingen.

Bedrijfsvoeringsparagraaf

In de bedrijfsvoeringsparagraaf wordt verslag gedaan van de opmerkelijke zaken in de bedrijfsvoering. De bedrijfsvoeringsparagraaf in het departementaal jaarverslag wijkt af van de bepaling van de Rijksbegrotingsvoorschriften 2019 dat in het jaarverslag integraal verantwoording wordt afgelegd over de bedrijfsvoering. Bij de splitsing van de begroting in 2013 in het begrotingshoofdstuk V Buitenlandse Zaken en het begrotingshoofdstuk XVII Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking zijn in navolging van een verzoek van de Algemene Rekenkamer de verantwoordelijkheden van de ministers ten aanzien van de bedrijfsvoering expliciet vastgelegd. De Minister van Buitenlandse Zaken is verantwoordelijk voor de integrale bedrijfsvoering, met uitzondering van de procesmatige beheersing van de activiteitencyclus. De belangrijkste reden voor deze splitsing is dat het merendeel van de projecten en programma's in het kader van Ontwikkelingssamenwerking worden uitgevoerd. Daarnaast is de huidige opzet van het activiteitenbeheer gestoeld op de afspraken die de toenmalige Minister voor Ontwikkelingssamenwerking met de Tweede Kamer in 1998 heeft gemaakt over de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid voor de rechtmatigheid van besteding van middelen (Kamerstukken 1997–1998 25 860, nr. 2). Het is daarom dat het voorschottenbeleid en -beheer in het onderdeel financieel en materieelbeheer in de bedrijfsvoeringsparagraaf van hoofdstuk XVII is opgenomen.

Groeiparagraaf

De opzet van de beleidsartikelen is verder in lijn gebracht met de uitgangspunten van «verantwoord begroten». Hierbij is met name aandacht besteed aan de presentatie van de instrumenten in de budgettaire tabellen, waarbij de toelichtingen bij de financiële instrumenten zoveel mogelijk zijn gericht op de concrete beleidsinzet van de betreffende instrumenten. Verder is een interactieve kaart postennet toegevoegd aan het jaarverslag. Deze interactieve kaart geeft per ambassade aan wat de uitbreiding en versterking postennet in 2019 heeft betekend. Voor de interactiviteit van de kaart is het noodzakelijk om de bijlage te raadplegen.

In lijn met de begroting 2019 wordt het beleidsverslag afgesloten met een risicoparagraaf bestaande uit een overzicht van de risicoregeling en een toelichting daarop. Tot en met de begroting voor 2018 was deze uit praktische overwegingen opgenomen in de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (XVII). Met ingang van de begroting 2019 is een splitsing gemaakt tussen de regelingen van Buitenlandse Zaken (V) en Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (XVII). Daarom wordt de garantie voor de Ontwikkelingsbank van de Raad van Europa afzonderlijk opgenomen in de risicoparagraaf van het jaarverslag van Buitenlandse Zaken. Vanwege deze verschuiving is ook het bijbehorende verplichtingenbudget opgenomen op het artikelonderdeel «Een hechtere Europese waardengemeenschap» (artikelonderdeel 3.3).

HGIS jaarverslag

De Nederlandse uitgaven voor buitenlands beleid, die op verschillende departementale begrotingen staan, zijn gebundeld in de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS). In aanvulling op de departementale jaarverslagen geeft het HGIS-jaarverslag een integraal overzicht van de besteding van middelen voor buitenlands beleid. Samen met de jaarverslagen van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, wordt het HGIS-jaarverslag 2019 aangeboden aan het parlement.

Grondslagen voor de vastlegging en de waardering

De verslaggevingsregels en waarderingsgrondslagen die van toepassing zijn op de in dit jaarverslag opgenomen financiële overzichten zijn ontleend aan de Comptabiliteitswet 2016 en de daaruit voortvloeiende regelgeving, waaronder de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften. Voor de departementale begrotingsadministratie wordt het verplichtingen-kasstelsel toegepast. Verder werkt het Ministerie van Buitenlandse Zaken met een vooraf vastgestelde wisselkoers ten opzichte van buitenlandse valuta (de corporate rate). Deze koers wordt samen met de presentatie van de begroting vastgesteld.

Controleverklaring en auditrapport

In het kader van de wettelijke controletaak voert de Auditdienst Rijk jaarlijks onderzoek uit naar:

• a. de financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen, bedoeld in de artikelen 1.1 en 2.31 van de Comptabiliteitswet 2016;

• b. de niet-financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen, bedoeld in de artikelen 1.1 en 2.31 van de Comptabiliteitswet 2016.