Inleiding

1. Uitzonderingsrapportage voor vier onderdelen

a. Rechtmatigheid

Vanuit de bij het Ministerie van EZK bekende informatie zijn er fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verantwoordingsinformatie die gerapporteerd moeten worden.

Aangegane verplichtingen

Artikel 2.27, tweede lid, van de Comptabiliteitswet (CW) geeft aan dat - zolang een voorstel van wet tot wijziging van een begrotingsstaat niet tot wet is verheven en in werking is getreden - het voorgenomen nieuwe beleid niet in uitvoering wordt genomen, tenzij uitstel van de uitvoering van dit beleid naar het oordeel van de betreffende minister niet in het belang van het Rijk is en hij/zij de Staten-Generaal daarover heeft geïnformeerd. EZK heeft in 2021 evenals over 2020 voor enkele noodmaatregelen, zoals de regeling Tegemoetkoming Vaste Lasten COVID-19 (TVL), niet geheel voldaan aan dit artikellid. In de Incidentele Suppletoire Begrotingen (ISB) die dienen ter autorisatie van de benodigde budgetten is een beroep gedaan op artikel 2.27, tweede lid, van de CW, maar de beleidsbrief, voorafgaand aan de ISB's is alleen gericht aan de Tweede Kamer en niet rechtstreeks aan de Eerste Kamer. Het betrof hier beleidsbrieven die in de periode van december 2020 tot en met februari 2021 werden verstuurd. EZK heeft hierop in maart 2021 maatregelen genomen door het interne toezicht te verscherpen, waardoor sindsdien de procedure goed wordt gevolgd.

Op grond van de regeling TVL zijn verplichtingen tot ondersteuning van ondernemers in verband met de Corona pandemie aangegaan. Bij een beperkt aantal aangegane verplichtingen is sprake van een onzekerheid. Dit hangt samen met onjuiste toepassing van de voorwaarden van de regeling en kleine tekortkomingen in de werking van het risicomodel tijdens de verleningsfase. Mede door middel van een continue verbetering van het geautomatiseerde risicomodel houdt RVO bij de vaststelling rekening met de ervaringen bij de verleningen.

Inkopen

Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is categoriemanager van een aantal rijksbrede raamovereenkomsten (Interim Management & Organisatieadvies, Inkoopadvies, Auditdiensten en Financiële Adviesdiensten) waarvoor sedert 2020 sprake is van onrechtmatige overbruggingsovereenkomsten. De raamovereenkomst «Financiële adviesdiensten» is in december 2020 gereedgekomen en heeft tot een rechtmatig contract geleid. De her-aanbesteding voor de overige drie raamovereenkomsten heeft onvoorziene vertraging opgelopen, waardoor genoemde overbruggingscontracten over geheel 2021 nog van kracht zijn gebleven. Omdat met name bij agentschschappen EZK inkopen zijn gedaan onder die overeenkomsten zijn die inkopen onrechtmatig.

Afgerekende voorschotten

Op grond van de regeling TVL kunnen voorschotten worden verstrekt die gerelateerd zijn aan het verwachte omzetverlies. Op basis van een geautomatiseerde risico-analyse worden aanvragen daarbij vervolgens geautomatiseerd of handmatig verwerkt. Deze werkwijze heeft over 2021 over het algemeen goed gefunctioneerd, waarbij in afwijking hiervan voor een beperkt aantal aanvragen er geen handmatige beoordeling heeft plaatsgevonden van het verschil in de opgave van de ondernemer en de data bij de belastingdienst. Dit leidt tot enige onzekerheid bij de juistheid van de vaststelling van deze specifieke aanvragen. Dit heeft zich met name voorgedaan in de TVL-Q1 en de TVL-Q4, de eerste twee regelingen uit 2020. Daarna komt dit aanzienlijk minder voor. Dit past bij het steeds door ontwikkelen van het geautomatiseerde risico model op basis van ervaring, inclusief het nemen van extra maatregelen gericht op het goed werken van het model en voorkomen van eerder voorgekomen bevindingen.

Artikel 43 van de Subsidieregeling instituten voor toegepast onderzoek (TO2-regeling) maakt het mogelijk om bij subsidievaststellingen aan de Nederlandse organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO) onder voorwaarden een overschot van maximaal 5% van de verleende subsidie jaarlijks mee te nemen ter besteding in het volgende jaar. Gebleken is dat overschotten voor een belangrijk deel verband houden met projecten waarvoor verplichtingen zijn aangegaan maar die niet binnen het kalenderjaar worden afgerond. Hierdoor kwamen bij de subsidievaststelling van oude jaren in 2021 de overschotten boven het maximum van 5%, die niet zijn gekort op de verzoeken tot subsidievaststelling van TNO of verplichtingen aangegaan door EZK in 2021. Om deze situatie in de toekomst te voorkomen wordt zoveel mogelijk met meerjarige verplichtingen gewerkt of wordt gewerkt met jaarlijkse vaststelling. Op deze manier zal er geen sprake meer zijn van overschotten. Daarnaast is geconstateerd dat in een geval de subsidie is vastgesteld waarbij aan de bevindingen van de controlerende accountant onvoldoende opvolging is gegeven.

Uit onderstaand overzicht van overschrijdingen van de rapporteringstoleranties blijkt een bedrag aan fouten in de aangegane verplichtingen gerelateerd aan de toepassing van artikel 2.27 CW van € 4.635.250.698 (kolom 4) en een bedrag aan onzekerheden in de aangegane verplichtingen van € 106.237.355 gerelateerd aan de subsidieverlening, die hierboven zijn toegelicht (kolom 5). Tevens blijkt uit onderstaand overzicht een bedrag aan fouten gerelateerd aan inkopen bij baten-/lastenagentschappen (zie toelichting hierboven) van in totaal € 75.395.665 (kolom 6). Voorts blijkt uit de statistische steekproef van de ADR een waarschijnlijke fout in afgerekende voorschotten (zie toelichting boven) van € 183.781.723 (kolom 6). De waarschijnlijke fout blijft beneden de rapporteringstolerantie (kolom 3). De ADR hanteert een statistische berekening die op basis van deze constateringen resulteert in een bedrag van een maximale (theoretische) fout die wel de rapporteringstolerantie van € 201.846.100 (kolom 3) overschrijdt. Om die reden is de meest waarschijnlijke fout toegelicht.

b. Totstandkoming niet-financiële verantwoordingsinformatie

Een klein deel van de niet-financiële indicatoren (NFI’s) is niet of nog niet beschikbaar. Voor artikel 2 'Bedrijvenbeleid: innovatie en ondernemerschap voor duurzame welvaartsgroei' geldt dat de niet opgenomen NFI’s nog niet beschikbaar zijn doordat deze zijn opgebouwd uit (internationale) bronnen die ten tijde van het opstellen van het jaarverslag nog niet beschikbaar zijn. Jaarlijks is sprake van deze timelag. Voor artikel 4 ‘Een doelmatige energievoorziening en beperking van de klimaatverandering’ geldt dat de bron Monitor Klimaatbeleid 2021 is aangepast, waardoor een enkel kengetal op een andere manier gepresenteerd wordt. Deze gewijzigde presentatie zal in de begroting 2023 verwerkt worden. Voor alle kengetallen die gebaseerd zijn op de Monitor Klimaatbeleid 2022 geldt dat de realisatie over 2021 pas in november 2022 bekend zal zijn.

c. Begrotingsbeheer, financieel beheer en de materiële bedrijfsvoering

Opvolging aanbevelingen Algemene Rekenkamer 

De Algemene Rekenkamer (AR) heeft in haar rapport bij het jaarverslag 2020 van 19 mei 2021 het autorisatiebeheer, het subsidiebeheer bij het kerndepartement en het subsidiebeheer bij RVO als onvolkomenheden aangemerkt. Hierop zijn in 2021 verbeteracties uitgezet onder andere door het in overleg met dienstonderdelen implementeren van procedures om het risico van ongewenste toegangsrechten en functievermenging in het financiële systeem beter te beheersen en bevindingen in het proces van subsidieverlening en -vaststelling beter vast te leggen.

Verantwoording EU-middelen in gedeeld beheer

Het Ministerie van EZK verantwoordt zich met de bijlage «Verantwoording EU-middelen in gedeeld beheer» over de rechtmatigheid en het functioneren van de beheer- en controlesystemen voor de inzet van middelen uit het Europees Fonds voor regionale Ontwikkeling (EFRO). Op basis van audits door de ADR is er geen sprake van te rapporteren bijzonderheden.

Interne fraude

Onder interne fraude wordt verstaan een opzettelijke handeling door een of meer medewerkers waarbij, al dan niet in combinatie met derden, gebruik gemaakt wordt van misleiding ten einde een onrechtmatig of onwettig voordeel te verkrijgen. Over 2021 zijn geen materiële interne fraudes aan het licht getreden die in de bedrijfsvoeringsparagraaf moeten worden vermeld. EZK geeft veel aandacht aan het voorkomen en opsporen van interne fraude. Zo beschikt EZK over een vastgesteld integriteitsbeleid, een Beveiligingsambtenaar, zoals bedoeld in artikel 3 van het Besluit BVA-stelsel Rijksdienst 2021 en een BVA-team. Het BVA-team geeft advies, houdt toezicht op de integrale beveiliging en laat analyses en audits uitvoeren. Met een jaarlijks geactualiseerd beheer- en controleplan geven dienstonderdelen aan welke grote risico’s het voorziet en hoe het deze risico’s beheerst. Risicomanagement is hiermee verankerd in de P&C-cyclus. Met periodieke managementverificaties en het toepassen van functiescheiding wordt het risico van interne fraude en daarmee onbetrouwbare informatievoorziening uit de administraties van EZK voldoende beheerst. Daarnaast beschikt EZK over een vastgesteld beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen door derden. Eventuele signalen van mogelijke fraude worden altijd opgevolgd voor nader onderzoek. Middels een jaarlijkse managementverklaring bevestigen hoofden van dienst dat geconstateerde interne fraudes zijn gemeld bij de directeur FEZ, de SG en de ADR.

d. Overige aspecten van de bedrijfsvoering

Informatiebeveiliging

Het Ministerie van EZK heeft, conform de richtlijnen van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, begin 2022 een «Privacy en Integraalbeveiligingsbeeld» afgegeven waar de status van de informatiebeveiliging in 2021 is omschreven.

Uit dit beeld blijkt dat de organisaties binnen EZK veelal de basis op orde hebben. Dit betekent dat ze voldoen aan de noodzakelijke wet- en regelgeving (AVG en BIO), een kwaliteitscyclus hebben ingericht voor continue monitoring van de status van integrale beveiliging en privacy en een organisatie hebben ingericht die dit beheert. Wel zijn er nog enkele uitdagingen voor EZK die onder andere toezien op het verkrijgen van het complete inzicht op centraal niveau van de elementen rond informatiebeveiliging.

2. Rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen

Beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies

RVO is er ook in 2021 in geslaagd (de wijzigingen in) de tijdelijke steunmaatregelen tijdig in productie te nemen, zoals nieuwe openstellingen van de regeling TVL en de Tijdelijke regeling subside evenementen COVID-19.

Het Ministerie van EZK beschikt over een toereikend beleid om de risico’s van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) van subsidies zo veel mogelijk te beperken. Dit wil zeggen dat die M&O risico’s zo goed mogelijk worden gemitigeerd en dat de Kamer hierover wordt geïnformeerd. Bestaande maatregelen om subsidiefraude te bestrijden zijn onder andere: de tijdige opstelling van risicoanalyses met beheersmaatregelen ter bestrijding van M&O, gegevensuitwisseling met andere departementen, het in voorkomende gevallen opvragen van accountantsproducten bij subsidieverantwoordingen en het via de fraudecoördinator van RVO melden van vermoedens van fraude bij het OM. RVO beschikt over een rolling review team (met deelname van partijen buiten RVO) waarmee de blijvende effectiviteit van die beheersmaatregelen wordt geborgd. Daarnaast informeert EZK periodiek de Tweede Kamer over de uitvoering (zie Vierde voortgangsrapportage Tegemoetkoming Vaste Lasten: Kamerstuk 35 420, nr. 464 van 31 januari 2022).

In 2021 hebben 204.764 vaststellingen van de subsidie plaatsgevonden, waarvan 21.474 vaststellingen op nul euro. Van deze nul-vaststellingen waren er 14.460 (met een oorspronkelijk verleend bedrag van € 162,6 mln) in verband met het niet bereiken van de omzetdervingsdrempel, 1.369 (€ 166,6 mln) omdat de aanvrager ondanks herhaald verzoek geen definitieve omzetgegevens heeft aangeleverd en 700 (€ 56,7 mln) in verband met geconstateerde fraude. RVO heeft nog niet in alle gevallen waarin geen verzoek tot vaststelling is ingediend kunnen overgaan tot een vaststelling op nul euro. Vaak is dit omdat ondernemers niet binnen de termijn hebben gereageerd. Het beleid inzake het voorkomen en bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies door aanvragers geeft aan dat in dergelijke gevallen wordt overgegaan tot een nul-vaststelling. Dit is echter vooralsnog niet gebeurd, omdat RVO vanuit het oogpunt van menselijke maat nog zoekt naar manieren om deze ondernemers toch te bereiken.

Externe inhuur

Het kabinet heeft de norm voor externe inhuur gesteld op maximaal 10% van de personele uitgaven. Voor EZK is het inhuurpercentage 28,9% (2020: 24,9%). De overschrijding wordt veroorzaakt door inhuur bij DICTU en RVO. Het inhuurpercentage voor EZK over 2021 zonder DICTU en RVO komt uit op: 8,3 % (2020: 8,9%).

Bij DICTU is de aanleiding met name de behoefte aan specifieke ICT-expertise, vooral bij ontwikkeling van nieuwe applicaties en structureel toenemende vraag van ministeries (o.a. door rijksdigitalisering en Open op Orde). Bovendien is het inhuren van ICT-expertise relatief duur. Als gevolg daarvan zijn de personeelsuitgaven voor externe inhuur ten opzichte van de totale personeelsuitgaven eveneens relatief hoog.

Bij RVO is de aanleiding dat zij opdrachten uitvoert voor diverse ministeries, decentrale overheden en de Europese Unie. RVO verzorgt de uitvoering van een groot aantal regelingen, subsidies, vergunningen en ontheffingen. Van subsidies voor boeren, tot octrooiverlening, ondersteuning bij het verkennen van buitenlandse markten en de afhandeling van schadeloosstellingen Groningen. Omdat dit per taak toegesneden expertise vereist, die per jaar kan fluctueren qua capaciteitsomvang, is flexibele capaciteitsinzet een randvoorwaarde voor de kwalitatief hoogstaande dienstverlening. Tevens draagt de uitvoering van coronasteunmaatregelen bij aan een hogere inhuur bij RVO.

Maatregelen van DICTU en RVO om inhuur te beperken zijn onder meer het jaarlijks formuleren van een inhuurstrategie, verscherpt toezicht op de duur van inhuur, verambtelijking, het gebruik van Rijkstrainee-programma’s en samenwerking met hogescholen en universiteiten. DICTU zet daarnaast in op het beperken van haar dienstverlening tot het verzorgingsgebied van EZK/LNV en het op basis van een afwegingskader leveren van generieke diensten breder in het Rijk. Daarbij wordt ingezet op het maken van keuzes in het dienstverleningsportfolio in overleg met de CIO Rijk door het anders beleggen van generieke diensten. Voor de toekomst wordt ook gekeken naar in de markt zetten van aanbestedingen die de reguliere beheer- en ontwikkeltaken kunnen opvangen.

Gezien de kerntaken, de fluctuerende opdrachtenportefeuilles van DICTU en RVO en de krapte op de arbeidsmarkt is de Roemer-norm van 10% voor EZK niet haalbaar.

3. Belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen in de bedrijfsvoering

Datalekken

Het Ministerie van EZK heeft ook in 2021 veel aandacht besteed aan het veilig omgaan met persoonsgegevens en het melden van datalekken. In 2021 zijn in totaal 125 datalekken genoteerd, zoals verkeerd geadresseerde email, het kwijtraken van een gegevensdrager en het per ongeluk publiceren van persoonsgegevens. Hiervan zijn 15 gemeld bij de Autoriteit Persoonsgegevens (2020: 10). Dit betekent ook dat medewerkers begrijpen wat een datalek is en dat het belangrijk is dat ieder datalek wordt gemeld zodat maatregelen kunnen worden genomen om dit in de toekomst te voorkomen. Het Security Operations Center van DICTU en het Datalek Respons Team van EZK constateren tegelijkertijd dat thuiswerken resulteert in een toename in datalekken en beveiligingsincidenten door onbewuste fouten van medewerkers. Doordat medewerkers elkaar minder gemakkelijk vragen mee te lezen of een document of mail te controleren alvorens deze te verzenden, worden er vaker fouten gemaakt.

Nationaal Groeifonds

Het kabinet wil het verdienvermogen van Nederland duurzaam vergroten. Om die reden is met de begroting 2021 besloten tot oprichting van een Nationaal Groeifonds (NGF) voor investeringen in onder andere kennisontwikkeling. Het Ministerie van EZK en het Ministerie van Financiën hebben als fondsbeheerders samen met de vakdepartementen in 2021 gewerkt aan een formalisering van afspraken over de inzet en verantwoording van de middelen uit het NGF, waaronder de Instellingswet NGF.