a. Rechtmatigheid

Op basis van de beschikbare informatie bevatten de departementale verantwoordingsstaten over 2022, de departementale saldibalansen per 31 december 2022 en de toelichtingen daarbij geen zodanige onrechtmatigheden en/of onzekerheden, dat deze op grond van de rapporteringstoleranties of vanwege in het bijzonder te signaleren risico’s vermeld dienen te worden, met uitzondering van het onderstaande.

Toelichting op de tabel

De oorzaken van de overschrijding van de tolerantiegrenzen en de maatregelen ter verbetering van het beheer zijn:

Totaal artikelen hoofdstuk IX: verplichtingen

Het bedrag aan meest waarschijnlijke fouten en onzekerheden overschrijdt de tolerantiegrens niet. De maximale fouten en onzekerheden overschrijden de tolerantiegrens voor aangegane verplichtingen wel.71 Dit wordt nagenoeg geheel veroorzaakt door de hieronder genoemde overschrijdingen bij de artikelen 1, 9 en 13.

Artikel 1 Belastingen: verplichtingen

De tolerantiegrens voor de aangegane verplichtingen is overschreden door met name het niet naleven van (Europese) aanbestedingsregels en het niet nakomen van overeengekomen selectieprocedures bij bestellingen op raamovereenkomsten. In 2023 worden hier de noodzakelijke acties op ondernomen (zie 6.1.c Onvolkomenheden Algemene Rekenkamer, Inkoopbeheer Belastingdienst en Toeslagen).

Artikel 9 Douane: verplichtingen

De onrechtmatigheid bestaat voor een groot deel uit fouten vanuit rijksbrede onrechtmatige overbruggingsovereenkomsten waar Douane verplicht gebruik van maakt. Verder wordt de onrechtmatigheid vooral veroorzaakt door het niet volgen van de juiste procedures omtrent minicompetities voor externe inhuur. Ten slotte is een bedrag onrechtmatig doordat het parlement niet tijdig met een begrotingsstuk is ingelicht over een beleidswijziging die leidde tot een begrotingsoverschrijding. De Tweede Kamer is wel geïnformeerd72.

Artikel 13 Toeslagen: verplichtingen

De tolerantiegrens voor de aangegane verplichtingen is overschreden door met name het niet naleven van (Europese) aanbestedingsregels en het niet nakomen van overeengekomen selectieprocedures bij bestellingen op raamovereenkomsten. In 2023 worden hier (zie 1.c Onvolkomenheden Algemene Rekenkamer, Inkoopbeheer Belastingdienst en Toeslagen) de noodzakelijke acties op ondernomen.

Onderdeel van deze onrechtmatige verplichtingen zijn inkopen onder onrechtmatige overbruggingsovereenkomsten in beheer bij de Belastingdienst voor € 31 mln. Daarnaast zijn er inkopen onder categoriemanagement ter waarde van € 64 mln. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) is categoriemanager op een aantal rijksbrede raamovereenkomsten waarvoor sinds 2020 sprake is van onrechtmatige overbruggingsovereenkomsten. De (verplichte) afname door Toeslagen op deze overeenkomsten is onrechtmatig. Enkele overeenkomsten zijn in 2022 rechtmatig geworden. De her-aanbestedingen voor twee andere raamovereenkomsten lopen nog door na 2022, door juridische bezwaren en rechtszaken door inschrijvers. Het ministerie van IenW heeft dit toegelicht in de bedrijfsvoeringsparagraaf in haar jaarverslag.

Artikel 13 Toeslagen: uitgaven en ontvangsten

De tolerantiegrens voor de uitgaven en ontvangsten is overschreden door een bedrag van € 20 mln. aan fouten bij het afhandelen van facturen en het afwijken van contractvoorwaarden. Daarnaast zijn er voor € 17 mln. aan fouten en € 23 mln. aan onzekerheden bij de uitvoering van de financiële compensatieregelingen. De behandeling van de vaak complexe dossiers is foutgevoelig en er kan niet altijd met volledige zekerheid worden vastgesteld wat er precies is gebeurd in het verleden. In dit soort situaties wordt voor ruimhartigheid gekozen zoals is toegelicht bij de Wet hersteloperatie toeslagen.

Overige onrechtmatigheden bij de zorgtoeslag

De tolerantiegrens voor de afgerekende voorschotten van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) is over 2022 overschreden. Onderdeel van de onrechtmatigheden is een bedrag van circa € 130 mln. op de zorgtoeslag, die door VWS wordt verantwoord. Dit wordt vooral veroorzaakt door onzekerheid rond het juist vaststellen van het Awir-partnerschap. Het ministerie van Financiën is de uitvoerder van de zorgtoeslag en dient deze overschrijding daarom ook te vermelden in dit jaarverslag.

b. Totstandkoming niet-financiële verantwoordingsinformatie

Er zijn geen bijzonderheden te melden.

c. Begrotingsbeheer, financieel beheer en de materiële bedrijfsvoering

c.1 Onvolkomenheden Algemene Rekenkamer (AR)

In 2022 is door het ministerie van Financiën gewerkt aan het oplossen van de tekortkomingen in de bedrijfsvoering die door de AR bij de verantwoording over 2021 zijn geconstateerd.

Toezichtfunctie financieel beheer Rijksoverheid

De AR constateerde over 2020 en 2021 dat de minister van Financiën het toezicht op fiscale regelingen effectiever moet inrichten, met speciale aandacht voor het gebruik van het toetsingskader fiscale regelingen bij evaluaties.

In 2021 zijn de begrotingsregels en interne procedures rondom het toezicht op fiscale regelingen aangepast. De Tweede Kamer wordt voortaan uitvoeriger geïnformeerd over de uitkomsten van evaluaties, onder andere in de miljoenennota, en er is bij Prinsjesdag 2022 een breed onderzoek naar fiscale regelingen naar de Kamer gestuurd.

Het toetsingskader voor fiscale regelingen is in 2022 stelselmatig toegepast bij nieuwe fiscale regelingen en bij evaluaties van bestaande fiscale regelingen. Nut en noodzaak van fiscale regelingen krijgen daardoor in kamerstukken extra aandacht.

Over het toezicht op risicoregelingen constateerde de AR over 2021 dat dit verbeterd was. Het toezicht op risicoregelingen is in 2022 verder aangescherpt. De procedures zijn verduidelijkt. Daarmee wordt de rol van Financiën duidelijker ingevuld, blijft Financiën betrokken bij bestaande toetsingskaders, is er altijd een compleet dossier bij een regeling en ten slotte wordt een goedgekeurd toetsingskader met beide Kamers gedeeld. De Auditdienst Rijk (ADR) acht de procedure en de uitvoering adequaat.

Managementinformatie Belastingdienst

Het programma Managementinformatie/Risicomanagement is eind 2022 conform planning afgerond. Het programma heeft stuur- en verantwoordingsinformatie over het concern en de ketens van de Belastingdienst opgeleverd. De ADR heeft in 2022 op verzoek van de Belastingdienst een evaluatie uitgevoerd naar het programma. De belangrijkste conclusie is dat het programma een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de ontwikkeling en professionalisering van de managementinformatie en het risicomanagement op concern- en ketenniveau. Daarmee geeft het een goede basis voor de verbetering van de sturing en verantwoording. De Belastingdienst heeft maatregelen genomen om de doorontwikkeling van managementinformatie en risicomanagement structureel te borgen.

M&O-beleid Belastingdienst (onderbouwing keuze inzet handhavingsmix)

De Belastingdienst werkt in 2023 aan de hand van de centrale kaders verder aan het inrichten van een toereikende plan-do-check-act-cyclus.

Verplichtingenbeheer en prestatieverklaringen Belastingdienst en Toeslagen

De onvolkomenheid op het verplichtingenbeheer Belastingdienst en Toeslagen ziet op het proces van juist, tijdig en volledig administreren van verplichtingen. De onvolkomenheid ten aanzien van de prestatieverklaringen betreft het in overeenstemming zijn van gefactureerde en geleverde prestaties. Er zijn flinke stappen gezet in het oplossen van beide onvolkomenheden. De kaders zijn aangescherpt en er is ingezet op het werkend krijgen van de genomen verbetermaatregelen. Onder andere door het uitvoeren van periodieke controles bij dienstonderdelen met veel verplichtingen en de inzet van de deskundigheid van de inhuurdesk. Ook is extra aandacht besteed aan een betrouwbare verplichtingenstand per jaareinde. Ten slotte worden periodieke controles op de afgifte van prestatieverklaringen en risicogerichte controles op grote contracten met moeilijk meetbare prestaties uitgevoerd. Met de genomen maatregelen zijn deze processen beter op orde.

Wijzigingsbeheer IT-systemen (testprocedures) Belastingdienst

Het testen van wijzigingen in IT-systemen en het documenteren daarvan wordt nog onvoldoende beheerst. In 2022 heeft de Belastingdienst gewerkt aan het verbeteren van de procedures om te komen tot een toereikend proces van het doorvoeren en documenteren van wijzigingen in de applicaties. De ADR heeft wijzigingen in de IT-systemen beoordeeld. Daarbij is gebleken dat er nog geen geüniformeerde werkwijze is, en dat de vastleggingen bij het testen nog onvoldoende navolgbaar zijn. De Belastingdienst werkt in 2023 verder aan het oplossen van deze onvolkomenheid.

Inkoopbeheer Belastingdienst en Toeslagen

De AR heeft tekortkomingen geconstateerd in het inkoopproces, zoals het afwijken van de aanbestedingswet- en regelgeving en het niet naleven van selectieprocedures bij bestellingen op raamovereenkomsten. Ook het opstellen van nadere overeenkomsten wijkt soms af van de regels.

Er zijn in 2022 door zowel de Belastingdienst, Toeslagen, Douane en het beleidsdepartement zogenoemde waivers vastgesteld voor het bewust afwijken van inkoopregels. Dit is ongewenst maar soms nodig om de continuïteit van de bedrijfsvoering te borgen en voor Toeslagen om zo snel als mogelijk de gedupeerde ouders te compenseren. Waivers waren verder nodig omdat een zorgvuldige nieuwe aanbesteding tijd kost en daarom in afwijking van de aanbestedingsregels overeenkomsten tijdelijk verlengd moesten worden, door vertraging bij uitfasering van systemen en door het ontbreken van een alternatief voor een bestaande leverancier met specifieke kennis of middelen. Andere redenen zijn het niet tijdig starten met het aanbesteden of verlengen van overeenkomsten.

De Belastingdienst en Toeslagen hebben op het inkoopbeheer de nodige verbetermaatregelen genomen. Ondanks de genomen verbetermaatregelen zijn in 2022 nog de nodige tekortkomingen geconstateerd bij de uitvoering van het inkoopproces. De Belastingdienst laat in 2023 extern onderzoek doen naar de mogelijke verbetermaatregelen voor het inkoopproces om te kunnen voldoen aan de aanbestedingsregels. Toeslagen heeft de ADR in 2022 gevraagd om onderzoek te doen naar het inkoopproces.

c.2 Overige punten van financieel beheer en materiële bedrijfsvoering

c.2.1 Belastingdienst

Fraudesignaleringsvoorziening (FSV) en waarborgenkader

Er zijn tekortkomingen geconstateerd in de naleving van wetgeving waaronder de AVG bij het gebruik van persoonsgegevens in de Fraudesignaleringsvoorziening en risicomodellen. De Belastingdienst heeft tot en met 2022 circa 240.000 burgers geïnformeerd waarom zij geregistreerd stonden in FSV, conform Motie Marijnissen.73 In afstemming met de Tweede Kamer zijn voorstellen gedaan over welke tegemoetkoming past bij de verschillende effecten.74 In het tegemoetkomingsbeleid worden vier groepen onderscheiden, afhankelijk van het effect dat burgers hebben ondervonden van de FSV-registratie. Eén van de vier onderscheiden groepen betreft de groep burgers die onterecht de deelname is ontzegd aan de Minnelijke Schuldsanering Natuurlijke Personen (MSNP). In 2022 zijn hiervan circa 90.000 burgers geïnformeerd dat zij geen - of een verklaarbaar - effect hebben ondervonden van de FSV-registratie. Communicatie over een eventueel effect wordt in 2023 richting de burger voortgezet. Om herhaling van problemen te voorkomen is een waarborgenkader opgesteld voor de processen die worden gebruikt om te selecteren welke aangiften in aanmerking komen voor handmatige beoordeling.

Belastingrente en arrest Hoge Raad

Het arrest van 18 november 2022 van de Hoge Raad bepaalt dat geen belastingrente in rekening kan worden gebracht voor de periode dat een belastingplichtige de verschuldigde belasting heeft betaald. De uitspraak is reeds in de wet ingebed. De bedragen aan te corrigeren rente worden in kaart gebracht. De Tweede Kamer wordt hierover nader geïnformeerd.

Vervolgingskosten

Bij vermindering van aanslagen heeft tot 31 december 2020 in bepaalde situaties ten onrechte geen vermindering van vervolgingskosten (aanmanings- en dwangbevelkosten) plaatsgevonden. Dit wordt hersteld. Uit doelmatigheidsoverwegingen is ervoor gekozen om aanslagen met minder dan € 750,- aan vervolgingskosten generiek te herstellen, wat betekent dat alle op de aanslag vermelde vervolgingskosten zonder nadere beoordeling zijn verrekend of terugbetaald. De afronding van het project heeft in 2022 vertraging opgelopen, doordat de te herstellen populatie groter bleek dan eerder ingeschat. Eind februari 2023 is meer dan 96% van de te herstellen aanslagen verwerkt. De resterende aanslagen worden in de eerste maanden van 2023 afgehandeld.

Herstellen invorderingsrente

Als een aanslag wordt betaald of verrekend na de betalingstermijn is invorderingsrente verschuldigd. Hierbij zijn in het verleden (vanaf 2012) fouten gemaakt bij circa 280.000 aanslagen. De Belastingdienst heeft deze aanslagen in 2022 geanalyseerd en op basis hiervan is de wijze van afhandeling bepaald. Het project herstel invorderingsrente maakt gebruik van dezelfde capaciteit als het project vervolgingskosten en is daarom uitgesteld naar 2023.

Ambtshalve aanslagen

Als een belastingplichtige een aangifteverplichting voor de inkomstenbelasting heeft en na de uitnodiging tot het doen van aangifte, de herinnering en de daaropvolgende aanmaning geen aangifte doet, stelt de inspecteur in bepaalde gevallen de aanslag ‘ambtshalve’ vast. Hierbij wordt het inkomen waar nodig geschat. Daarnaast wordt een verzuimboete opgelegd. Het geschatte inkomen werkt door naar inkomensafhankelijke regelingen zoals toeslagen. De Nationale Ombudsman, de Adviescommissie praktische rechtsbescherming en intern onderzoek van de Belastingdienst wijzen op het risico dat dit voor bepaalde groepen hard kan uitpakken. De Belastingdienst zoekt vanaf 2021 contact met betrokken burgers om ambtshalve aanslagen te voorkomen. Er zijn werkinstructies opgesteld om beter rekening te houden met de situatie van de burger. De effecten van deze werkwijze worden in 2023 nog nader onderzocht. Ook wordt het beleid rond de verzuimboete heroverwogen. Ten slotte wordt de wet met ingang van 2025 aangepast zodat ook een ambtshalve aanslag kan worden opgelegd als deze leidt tot een belastingteruggave.

Gedeformaliseerd werken

Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad volgt dat een bericht van een belastingplichtige al snel als een bezwaarschrift moet worden aangemerkt. De Belastingdienst behandelt deze ontvangen berichten veelal als verzoek om ambtshalve vermindering, om ten behoeve van burgers op een praktische en zo eenvoudig mogelijke manier te werken. Dat wordt het «gedeformaliseerd werken» genoemd, en wijkt af van de wet, met het risico op ingebrekestellingen en dwangsommen. Uit recente jurisprudentie uit 2022 blijkt dat er ook fiscale risico’s zijn, zoals het niet kunnen navorderen. Er wordt wetgeving voorbereid om de werkwijze te formaliseren, zonder afbreuk te doen aan de rechten van de belastingplichtige. Voor de langere termijn wordt aanpassing van het heffingssysteem onderzocht.

Keuzeregeling berichtenverkeer

Met de invoering van de keuzeregeling voor berichtenverkeer zouden burgers de mogelijkheid krijgen om te kiezen voor papieren of digitale post van de Belastingdienst. De oplevering van systemen om dat mogelijk te maken is vertraagd door complexiteit, diversiteit en de hoge volumes van de berichten (circa 160 miljoen berichten per jaar).

Erfbelasting

De Belastingdienst heeft in 2022 een meerjarig traject om het verouderde systeem voor erfbelasting te vervangen grotendeels afgerond. Voor de erfbelasting is 23% van de aangiften later opgelegd dan de streeftermijn van zes maanden. De wettelijke termijn van 3 jaar voor het opleggen van aanslagen is hierbij overigens niet in gevaar. Oorzaken hiervan zijn onder andere ICT-problematiek (verstoringen in het nieuwe systeem) en een hogere instroom van overlijdensberichten, waardoor extra personele capaciteit benodigd was. De Belastingdienst werkt in 2023 aan het oplossen van de verstoringen in de systemen.

c.2.2 Toeslagen

Beleidsbesluiten gecodificeerd via Wet hersteloperatie toeslagen

De Wet hersteloperatie toeslagen is begin november 2022 door de Eerste Kamer aangenomen. Hierin zijn de eerdere beleidsbesluiten verwerkt en daarmee zijn deze in de wetgeving gecodificeerd. Nadat de Wet is aangenomen zijn geen nieuwe beleidsbesluiten genomen. De Wet hersteloperatie toeslagen zal in 2023 worden aangevuld met regelgeving over ex-partners, hun kinderen, overleden aanvragers en overleden kinderen. Deze regelingen worden pas na parlementaire behandeling uitgevoerd.

Stapeling regelingen hersteloperatie

Het stapelingsrisico heeft betrekking op mogelijke onterechte vaststelling van gedupeerdheid. Dit kan niet alleen leiden tot onrechtmatige compensatie op grond van de eerste toets (Catshuisregeling) en de schadeuitkering uit de integrale beoordeling, maar ook tot onterechte vergoedingen bij andere regelingen zoals de private en publieke schuldenaanpak. Het onzekerheidspercentage is bepaald door middeling van de steekproefuitkomsten uit 2021 en 2022 bij de Catshuisregeling. Hierbij is het steekproefpercentage voor 2021 bijgesteld, omdat van een aantal posten in de steekproef 2021 de gedupeerdheid bij de Integrale Beoordeling alsnog is vastgesteld.

IT voor huurtoeslag en beheer gegevens van burgers

In 2022 zou aan onder meer verbetering van huurgegevensuitwisseling worden gewerkt, maar de prioriteit is verlaagd nadat in het coalitieakkoord een hervorming van de huurtoeslag is aangekondigd. Daarbij wordt de werkelijke huurprijs voor de berekening van de huurtoeslag vervangen door een normhuur. Aan de hervorming van de huurtoeslag wordt nog gewerkt.

Oprichting controlfunctie en zelfstandig uitvoeren van Toeslagen-brede control

Afgelopen jaar is de control-organisatie verder versterkt, zowel bij de uitvoering van reguliere toeslagen, de herstelorganisatie en de programmaorganisatie als in de beheersing. De control-organisatie is inmiddels op formatie. Stapsgewijs is in 2022 verder invulling gegeven aan het versterken van alle relevante controltaken en -producten. Dit proces zal ook in 2023 doorgezet worden.

Ingebrekestellingen en dwangsommen bij niet tijdig beslissen

Het financieel herstel loopt door toename van het aantal ouders dat zich gemeld heeft en dat naar de rechter gaat, het toevoegen van nieuwe categorieën gedupeerden en de complexiteit van de individuele beoordeling -ondanks verdere opschaling van de capaciteit- vertraging op, waardoor Toeslagen nog niet in staat is om alle ouders binnen de gewenste wettelijke termijnen integraal te beoordelen. In 2022 is circa € 17 mln. aan ingebrekestellingen en dwangsommen betaald.

Invordering

De invordering van toeslagschulden die sinds maart 2020 vanwege corona gepauzeerd was, is vanaf april 2022 geleidelijk hervat. Hierbij is extra aandacht geschonken aan communicatie en dienstverlening. Zo hebben alle mensen met een toeslagschuld eerst een aankondigingsbrief met een overzicht van hun toeslagschuld ontvangen, waarin zij over de hervatting van de invordering werden geïnformeerd. Daarna is aan alle mensen een betalingsregeling aangeboden, ongeacht of hun toeslagschuld zich al in de dwanginvorderingsfase bevond. Met de Wet geen rente bij hervatting invordering toeslagschulden is geen invorderingsrente verschuldigd als mensen een betalingsregeling afsluiten. Daarnaast heeft Toeslagen haar herijkte invorderingsstrategie eind december naar de kamer gezonden.75 Deze invorderingsstrategie is gebaseerd op de volgende uitgangspunten: een persoonsgerichte benadering, stimuleren dat burgers uit zichzelf betalen, voorkomen van probleemschulden, waarborgen van het bestaansminimum en dwanginvordering als uiterste middel. In 2023 zal een aanvang worden gemaakt met de implementatie van de nieuwe invorderingsstrategie.

c.2.3 Interne beheersing invoerrechten en accijnzen Douane

In 2022 is een plan van aanpak opgesteld voor de inrichting van de interne beheersing op de belastingontvangsten van de Douane. De Douane en de ADR achten over 2022 de interne beheersing onvoldoende. Onderdeel hiervan is het ontbreken van betrouwbare stuur- en verantwoordingsinformatie met betrekking tot de belastingontvangsten van de Douane. Deze bevinding wordt in 2023 verder opgepakt, mede door het borgen van eigenaarschap in de eerste lijn, met regie op de gehele accijns- en douanerechtenketen. De tweede lijn stelt kaders waarbinnen de eerste lijn de interne beheersing inricht en uitvoert, monitort op de uitvoering en adviseert. Douane werkt vanaf 2023 met een geautomatiseerde afdrachtenstaat.

c.2.4 Wet DBA en schijnzelfstandigheid

Als opdrachtgever schakelt het ministerie van Financiën via tussenpersonen regelmatig zzp’ers in, waarbij in een aantal gevallen wordt vermoed dat sprake is van een dienstbetrekking. Dit is vooral het geval in de IV-organisatie van de Belastingdienst en in de herstelorganisatie van Toeslagen. Er is vrijwillig premie afgedragen voor deze zzp’ers om uitholling van de sociale zekerheid te voorkomen. De ambitie van het kabinet is om het handhavingsmoratorium van de wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties (DBA) uiterlijk 1 januari 2025 op te heffen. Het risico bestaat dat - zonder extra maatregelen - de externe inhuur dan nog deels uit schijnzelfstandigen bestaat. Het ministerie wil in 2023 en 2024 komen tot afbouw van deze zzp’ers, voorzover dat mogelijk is binnen de randvoorwaarde van de opgaven van de dienstonderdelen. De toezichthouder (inspecteur) heeft eind 2022 het nieuwe Horizontaal Toezicht-convenant met het ministerie getekend. Daaruit blijkt dat het ministerie heeft zorggedragen voor een aantoonbaar werkend systeem van interne fiscale beheersing.

c.2.5 Beheersing fraude- en corruptierisico’s76

Om fraude te voorkomen en detecteren maakt het ministerie van Financiën gebruik van risicomanagement met een mix van beheersmaatregelen. In 2022 is een start gemaakt met een departementale risicoanalyse, een overzicht van beheersmaatregelen, rapportage en een toezichtskader voor beheersing van interne frauderisico’s. Dit wordt in 2023 verder uitgewerkt.

De belangrijkste risico's die nu worden onderkend zijn onder andere het samenspannen om ten onrechte toeslagencompensatie te claimen, het bevoordelen van partijen bij inkoop, het betalen van valse facturen of verkeerde rekeningnummers, te lage belastingheffing of te hoge teruggave en het onbevoegd wegnemen van goederen die het ministerie beheert. Maatregelen tegen fraude zijn in beeld gebracht, en omvatten onder andere inventarisatie van te beschermen belangen, de integriteitsscan, insiderregelingen voor werknemers die werken met (potentieel) marktgevoelige informatie, integriteitsonderzoeken en diverse maatregelen bij werving en indiensttreding zoals de gedragscode integriteit rijk en de eed en belofte. Medewerkers worden bewust gemaakt van frauderisico’s in trainingen en communicatie. Er is aandacht voor risicovolle functies, weerbaarheid en een open cultuur. De administratieve organisatie bevat de nodige maatregelen tegen interne fraude, waaronder functiescheiding, het toepassen van het vier-ogenprincipe en het stellen van eisen aan (primaire) vastleggingen. Over 2022 heeft ieder dienstonderdeel een zekere risicoanalyse gemaakt, waarbij er verschillen zijn in de diepgang van de analyses.

Het uitvoeren van de risicoanalyse en risico-rapportage is in de planning- en controlcyclus ingebed. Vanaf 2023 is integriteit, fraude en corruptie een expliciet aandachtspunt in de risicoanalyse van ieder dienstonderdeel.

Melding van fraude-incidenten en -vermoedens kunnen zowel decentraal worden gedaan als rechtstreeks bij de centrale meldpunten zoals het Onderzoeksbureau Integriteit Financiën (OIF) van de beveiligingsambtenaar, die ook rapporteert over ontvangen meldingen en uitkomsten. Over 2022 zijn er binnen het ministerie geen financiële fraudes van materieel belang geconstateerd.

In 2023 zal frauderisicomanagement verder geïntegreerd worden in het risicomanagement en in de risicoregisters worden opgenomen.

c.2.6 Misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O)

Belastingheffing en toeslagen zijn gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O), omdat de hoogte van de heffingen en de verplichting tot betalen afhankelijk zijn van gegevens die belastingplichtigen en toeslaggerechtigden zelf verstrekken. Dit kan van invloed zijn op de volledigheid van de belastingontvangsten en de juiste (voorlopige) toekenning van toeslagen. Het tegengaan van M&O is daarom een geïntegreerd onderdeel van het handhavingsbeleid, een breed palet aan interventies en activiteiten: het voorkomen van bewuste en onbewuste fouten, dienstverlening, correcte en tijdige uitvoering van processen, toezicht en opsporing. Handhaving wordt uitgevoerd met de beschikbaar gestelde personele en financiële middelen. Verder zijn er maatschappelijke begrenzingen door wettelijke bepalingen, zoals de privacywetgeving, die controlemogelijkheden beperkten. Dit betekent dat ook bij een toereikend M&O-beleid sprake blijft van een inherente onzekerheid over de volledigheid van de ontvangsten en de juistheid van de uitgaven. Deze onzekerheid is niet nader kwantificeerbaar.

M&O Belastingdienst

De strategie van de Belastingdienst is erop gericht dat de mate van naleving (compliance) zo hoog mogelijk is en het bedrag aan verschuldigde belasting dat niet binnenkomt (nalevingstekort) zo klein mogelijk is. In 2022 heeft de Belastingdienst te maken gehad met een aantal interne en externe risico’s en factoren die invloed hebben gehad op de keuzes die zijn gemaakt in de handhaving, waaronder het beperkt kunnen verwerken van signalen voor toezicht en fraudebestrijding, het herstel van FSV, de hersteloperatie box 3, het tekort aan personele capaciteit, het opleiden en begeleiden van relatief veel nieuwe medewerkers en de toegenomen complexiteit van wet- en regelgeving.

De Belastingdienst heeft in lijn met de uitvoerings- en handhavingsstrategie meer ingezet op toezicht vooraf om efficiënter de tijdigheid, juistheid en volledigheid van aangiften te borgen in plaats van het achteraf herstellen van fouten in aangiften. Inspanningen om fouten te voorkomen zijn enerzijds de in het beleidsverslag beschreven stappen om de dienstverlening structureel te verbeteren en anderzijds het inzetten van de vooringevulde aangifte en voorlichting voor starters. Hierdoor, en doordat (wettelijke) verplichte werkzaamheden voorrang kregen op de keuzewerkzaamheden, zijn er minder aangiften traditioneel behandeld dan gepland (toezicht achteraf).

Daling van toezicht achteraf kan, zoals ook beschreven in de Kamerbrief van 15 december 202277, echter op termijn een risico vormen. Daarom neemt de Belastingdienst maatregelen om ervoor te zorgen dat het toezicht achteraf een bestendig onderdeel blijft van de handhavingsmix.

De Belastingdienst ontvangt van burgers, bedrijven en andere overheidsinstanties signalen van mogelijke niet-naleving van de fiscale verplichtingen. Na het uitzetten van de FSV is, totdat een oplossing is gevonden die volledig compliant is met de wetgeving, de behandeling van een deel van deze signalen opgeschort78. Sinds medio 2020 heeft de Belastingdienst naar schatting 22.400 signalen ontvangen die niet behandeld kunnen worden. Omdat de relevantie van signalen naarmate de tijd vordert mogelijk afneemt vindt een steekproefsgewijs onderzoek plaats om te bepalen wat met deze voorraad te doen als het signalenproces hervat kan worden. De Belastingdienst heeft bij brief van 16 december 202279 de Tweede Kamer geïnformeerd over de aanpak van het signalenproces en de aanpak voor 2023 om de behandeling van signalen met de juiste waarborgen te hervatten.

Hierbij wordt een onderscheid gemaakt in verschillende soorten signalen. Ondertussen ligt het toezicht en de fraudebestrijding niet stil. De behandeling van signalen, zoals die voor de FIOD of over Verhuld Vermogen, is nooit stilgelegd en blijft actief. Ook zonder signalen voert de Belastingdienst nog steeds toezichthoudende activiteiten uit, om naleving te bevorderen of zoveel mogelijk af te dwingen waar dat nodig is.

De uitkomsten van de prestatie-indicatoren voor belastingen in de begroting en de ontwikkeling van de compliance vormen op zichzelf geen aanleiding te veronderstellen dat er sprake zou zijn van een ontoereikend M&O-beleid, temeer omdat de belastingmoraal voor alle doelgroepen op hetzelfde hoge niveau is gebleven als voorgaande jaren.

M&O Toeslagen

Toeslagen heeft samen met de betrokken toeslagdepartementen gewerkt aan de ontwikkeling van de handhavingsstrategie voor 2023 voor de reguliere toeslagverstrekking. Die handhavingsstrategie biedt kaderstelling voor alle handhavingsactiviteiten van Toeslagen en wordt vanaf 2023 in fases geïmplementeerd. De handhavingsstrategie is erop gericht het gedrag van burgers zodanig te beïnvloeden dat zij - zoveel mogelijk uit zichzelf - structureel de regels naleven. Toeslagen gaat uit van vertrouwen in de burger én treedt adequaat op in situaties die daarom vragen. Afhankelijk van de situatie worden hiertoe (een mix van) handhavingsinstrumenten ingezet om de toekenningszekerheid te maximaliseren zonder onevenredig zware (bewijs)lasten neer te leggen bij toeslaggerechtigden. De geldende wet- en regelgeving wordt toegepast. Binnen de ruimte die de wet biedt houdt Toeslagen rekening met feiten en omstandigheden in individuele situaties.

Er vonden in 2022 geautomatiseerde controles plaats op de toeslagregelingen in verschillende fases van het proces. Daarbij wordt mede gebruik gemaakt van derden-informatie. Bij onduidelijkheden vindt er uitworp plaats en wordt het dossier handmatig getoetst, veelal in afstemming met de burger. Voordat er sprake is van een definitieve toekenning vinden ook aanvullende controles plaats zoals de toets op het vastgestelde inkomen van het betreffende toeslagjaar van de burger. Daarnaast vinden er diverse handhavingsactiviteiten plaats op basis van een vastgesteld activiteitenplan. In 2022 heeft Toeslagen geen boetes opgelegd en geen opsporing en vervolging door FIOD en OM geïnitieerd.

Het intensief toezicht is tijdelijk stopgezet na de Toeslagaffaire en de gerelateerde privacy-issues. In 2022 is verder gewerkt aan het opstellen en valideren van kaders voor toezicht. Als de herijking van de processen begin 2023 is afgerond wordt het intensief toezicht gefaseerd herstart. Daarbij wordt in het kader van de nieuwe handhavingstrategie gebruik gemaakt van risicoclassificatie, rekening houdend met de vereisten die hierover zijn afgestemd met de Kamer.

In de hersteloperatie wordt M&O ook zoveel mogelijk voorkomen door goede wet- en regelgeving, waarborgen in de processen en door gedupeerden zorgvuldig te beoordelen. De Kamer wordt hierover in voortgangsrapportages geïnformeerd. Voor de hersteloperatie wordt gebruik gemaakt van uitvoeringsorganisaties buiten de rijksoverheid. Voor deze organisaties worden in onder andere controleprotocollen aanvullende maatregelen vastgelegd, zoals afspraken over het vier-ogenprincipe en uniformiteit in de beoordeling.

Toeslagen ontvangt signalen en zorgen over M&O van medewerkers van de Belastingdienst, Toeslagen, gemeenten en vanuit de media. Een groot deel van de signalen betreft niet fraude maar zorgen over overcompensatie, wat inherent is aan de ruimhartigheid van de compensatieregeling. Het proces waarbinnen signalen worden verwerkt kent waarborgen om vooringenomen handelen te voorkomen.

M&O Douane

De Douane werkt aan de permanente en contextuele ontwikkeling van haar handhavingsstrategie, die kaders geeft voor de handhavingsactiviteiten. De handhavingsstrategie is erop gericht het gedrag van relevante bedrijven zodanig te beïnvloeden dat zij - zoveel mogelijk uit zichzelf - structureel de regels naleven. Douane controleert daarnaast de juistheid van aangiften en administraties op basis van verleende vergunningen. De Douane gaat uit van compliant gedrag bij relevante bedrijven én treedt adequaat op in situaties die daarom vragen, mede om naleving te verbeteren. De geldende wet- en regelgeving wordt toegepast. Binnen de ruimte die de wet biedt houdt de Douane rekening met feiten en omstandigheden in individuele situaties.

De Douane heeft periodiek overleg met alle opdrachtgevende departementen en gebruikt de handhavingsvraag voor het bepalen van het handhavingsniveau. De eigen risicoanalyse wordt daarbij ingezet en toegevoegd. Het handhavingsniveau wordt verwoord in het Handhavingsplan Douane en dient als richtinggevend en kaderstellend plan voor de uitvoering van gerichte controles bij het afdekken van handhavingsrisico’s. Door deze aanpak wordt misbruik zoveel mogelijk voorkomen. De risico’s worden gemonitord en de handhaving waar nodig aangepast om wendbaarheid van de organisatie en onvoorspelbaarheid in de controleaanpak te bevorderen.

De Douane rapporteert jaarlijks aan opdrachtgevers het aantal controles en de opbrengst. Over 2022 zijn, met uitzondering van de administratieve controles, nagenoeg alle afgesproken controles op douanerechten en antidumpingheffing bij invoer gerealiseerd. Ter compensatie zijn meer andere controles op invoer gedaan. De juistheid van de invoeraangifte is een belangrijke graadmeter voor de fiscale regelnaleving en effectmeting van de handhaving. Die betekent dat de juiste afdracht van de bij invoer verschuldigde belastingen kan worden vastgesteld. De prestatie-indicator «juiste invoeraangiften» stabiliseerde zich in 2022.

In 2023 hebben de sanctiemaatregelen tegen Rusland naar verwachting meer invloed op de controles op aangiften. Het fiscale risico van kleinere zendingen wordt dan met administratieve controles afgedekt.

c.2.7 Anti-omkopingsbeleid exportkredietverzekeringen

Om opvolging te geven aan de aanbevelingen uit de beleidsevaluatie anti-omkopingsbeleid is in het voorjaar 2022 een taskforce anti-omkoping opgericht, bestaande uit de ministeries van Financiën en Buitenlandse Zaken en uitvoerder Atradius Dutch State Business (ADSB). Het kabinet acht het van groot belang dat het anti-omkopingsbeleid van de exportkredietverzekeringen op orde is. De evaluatie van Partners in Compliance biedt goede aanknopingspunten om dit beleid verder te versterken. Inmiddels zijn hiertoe al belangrijke stappen gezet. De komende tijd zal dit verder worden uitgewerkt. Het streven is om voor de zomer alle aanbevelingen uit het rapport omgezet te hebben naar staand beleid. Tevens is het voornemen om hierbij bedrijven en maatschappelijke organisaties te betrekken via een gesprek over de vormgeving van het herziende beleid. Voor de zomer 2023 wordt hierover een kamerbrief verstuurd.

d. Overige aspecten van de bedrijfsvoering

d.1 Algemene verordening gegevensbescherming (AVG)

Er is een werkgroep gestart om de organisatie van de gegevensbescherming voor alle onderdelen van het ministerie van Financiën te versterken. Het plan van de werkgroep is mede gebaseerd op aanbevelingen van de ADR en door externe experts en de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) van nadere aanbevelingen voorzien. Het actieplan ‘Privacy op orde’ streeft naar bewustwording door evenementen zoals de Dag en de Week van de privacy en naar deskundigheidsbevordering via onder andere de rol van datacoördinator. Instrumenten als het verwerkingenregister worden verder gevuld en verbeterd. Processen waarin gegevens worden verwerkt worden met behulp van data protection impact analyse (DPIA of gegevensbeschermingseffectbeoordeling) systematisch in kaart gebracht en verbeterd. Deze processen worden aan de AVG, de Wpg, de Baseline Informatiebeveiliging Overheid en de Archiefwet getoetst. De privacy-organisatie wordt versterkt met een departementale Chief Privacy Officer (dCPO). De AP heeft in 2022 de Belastingdienst een boete opgelegd van € 3,7 mln. voor het niet AVG-conform verwerken van persoonsgegevens in de FSV.

d.2 Wet politiegegevens (Wpg)

Bijzondere opsporingsdiensten moesten in 2022 een verplichte externe privacy audit uitvoeren op grond van de Wet Politiegegevens (Wpg). Deze verplichting geldt voor verschillende onderdelen van het ministerie. De ADR heeft begin 2022 de audit opgeleverd voor de FIOD. In vervolg op de controleresultaten zal in 2023 een hercontrole worden uitgevoerd. Voor de Douane is in 2022 een afkeurend oordeel gegeven. De Douane neemt de aanbevelingen over en werkt in 2023 aan verbetering.

Onderdelen van de Belastingdienst met bijzondere opsporingsambtenaren (BOA's) die politiegegevens gebruiken vallen ook onder de Wpg. De ADR heeft eind 2022 de audit opgeleverd voor het Bureau Economische Handhaving bij Grote Ondernemingen. Hierop is een afkeurend oordeel gegeven. De Belastingdienst zal de aanbevelingen uit het rapport in 2023 oppakken. Het is de Belastingdienst niet gelukt om in 2022 voor de organisatieonderdelen Midden- en Kleinbedrijf, Particulieren en een ander deel van Grote Ondernemingen de audit uit te laten voeren. Dit is gemeld bij de AP. De audits worden begin 2023 uitgevoerd.

d.3 Informatiebeveiliging (IB) 

Jaarlijks wordt, conform rijksbrede afspraken, een informatiebeveiligingsbeeld (IB-beeld) opgesteld dat dient als een «In Control Verklaring Informatiebeveiliging». Het IB-beeld is opgebouwd op basis van de rapportages van de afzonderlijke onderdelen van het ministerie van Financiën over informatiebeveiliging.

Het ministerie werkt aan aanbevelingen van de ADR om de IB op een hoger niveau te brengen. Een departementale Chief Security Officer is als kwartiermaker gestart om met alle onderdelen van het ministerie de IB-organisatie(s) verder vorm te geven. Zo is de methode Red Teaming omarmd door alle organisatieonderdelen om door beveiliging te testen beter inzicht te krijgen in zwakke plekken. Er wordt gewerkt aan de inzet van tooling waarmee (IB-) risico’s en compliance kunnen worden vastgelegd en gemonitord. Voor de Belastingdienst geldt dat er de basis van een Information Security Management System (ISMS) is opgezet. Verder is in 2022 bij alle organisatieonderdelen de security awareness bij medewerkers verhoogd, onder andere door phishing-oefeningen en een online security awareness game. De status, risico’s en maatregelen op het gebied van IB worden periodiek binnen de onderdelen en viermaandelijks departementsbreed aan de departementale Chief Information Officer (CIO) gerapporteerd.

d.4 IT-beheer

IV-portfoliomanagement

Het doel van het IV-portfoliomanagement is het afwegen, selecteren en prioriteren van de meest waardevolle activiteiten dan wel projecten die bijdragen aan de strategische doelen van de uitvoeringsorganisaties en de (politieke) opdrachtgever en eigenaar. Er is altijd meer vraag dan beschikbare middelen. Dit betekent keuzes tussen verschillende maatschappelijke en politieke wensen voor dienstverlening en wetswijzigingen.

Het IV-portfoliomanagementproces is verbeterd door onder andere het portfolio te herijken en door het realiseren van een meerjarenportfolio IV 2023-2027. De meerjarenplanning is in de overkoepelende driehoek vastgesteld. De ICT-capaciteit is in het meerjarenportfolio de komende jaren volledig ingepland.80 Dit betekent dat eventuele grote beleidswijzigingen invloed hebben op de planning. Naast Belastingdienst, Toeslagen en Douane zijn de eigenaar en de opdrachtgever deelnemers van de driehoek. De CIO van Financiën adviseert en neemt deel aan werkgroepen. De coördinerend opdrachtgever, het directoraat-generaal Fiscale Zaken, levert een bijdrage door te werken met een meerjarige wetgevingskalender.

Het portfolioproces wordt verder verstevigd, waardoor sneller inzicht ontstaat in de balans tussen vraag en aanbod en de knelpunten hierin, zowel voor wijzigingen als voor beheer en onderhoud. In 2023 wordt met roadmaps en langetermijnplanningen de grip op en voorspelbaarheid van ontwikkelingen verbeterd. Tegelijkertijd wordt gewerkt aan uitfasering en vervanging van verouderde of incourante ICT-systemen. Dit is een meerjarig traject omdat de modernisering complex is en hierdoor in kleine stappen wordt uitgevoerd. Dit heeft effect op de wendbaarheid van de systemen en aanvullende maatregelen blijven noodzakelijk om de continuïteit te waarborgen. Met behulp van configuratiemanagement wordt binnen de Belastingdienst bijgehouden uit welke componenten het IT-landschap bestaat en wat de onderlinge afhankelijkheden hierbij zijn. Over 2022 is vastgesteld dat het beheer van de configuratiemanagementprocessen bij de Belastingdienst nog tekortschiet. De Belastingdienst treft in 2023 maatregelen om dit te verbeteren.

Voor de Douane was er een noodzaak om te prioriteren door de (onverwachte) externe factoren zoals de sanctiemaatregelen tegen Rusland en Belarus en de koopkrachtmaatregelen, die effect hebben op accijnsapplicaties. Daardoor zijn verbeteringen en oplossingen voor andere problemen uitgesteld. De continuïteit, ondersteuning van nieuwe wetgeving of beleid en de doorontwikkeling van IV staat hierdoor onder druk. Nederland heeft, net als andere lidstaten, voor een aantal Europese trajecten derogatie en uitstel aangevraagd bij de Europese Commissie en inmiddels ook gedeeltelijk gekregen. De Douane zoekt nadrukkelijk de samenwerking met het bedrijfsleven om in gezamenlijkheid de planning en implementatie van IV-verbeteringen vorm te geven.

Scriptgebruik Belastingdienst en Douane

Belastingdienst en Douane moeten voor scripts81 die rechtstreeks ingrijpen op de productieomgeving aantonen in control te zijn. De Belastingdienst heeft een procedure ingesteld en deels werkend gekregen voor controle op deze scripts. Ieder script krijgt een registratie met verwijzing naar testrapporten, verwerkingsverslagen en logboeken. De Douane werkt in 2023 ook aan beheersing van de scripts.

d.5 Informatiehuishouding

De informatievoorziening aan de Tweede Kamer en aan burgers liet te wensen over, mede doordat de informatiehuishouding van de overheid niet op orde was. Om tot verbetering te komen is het rijksbrede generieke actieplan Open op Orde opgesteld. Het ministerie van Financiën heeft hiervoor het programma Informatie op Orde ingericht. De uitvoeringsorganisaties hebben ook programmaorganisaties ingericht en actieplannen opgesteld. Personele versterking is gerealiseerd door bijvoorbeeld de komst van informatiemanagers binnen alle dienstonderdelen. Zie ook de openbaarheidsparagraaf van dit jaarverslag.

d.6 Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten

Als werkgever heeft het ministerie van Financiën een quotum voor het aantal medewerkers banenafspraak (MBA). Het quotumpercentage wordt ondanks alle inspanningen niet behaald. Mede met behulp van het bureau Binnenwerk is het de ambitie om in 2023 het wettelijk quotum te realiseren. Deze aanpak is in een Kamerbrief met rijksbrede maatregelen82 opgenomen en wordt aangevuld met maatregelen per dienstonderdeel.