A ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Wetsartikelen 1 en 2 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingen die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begroting van het provinciefonds voor het jaar 2000 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2000. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2000.

Met de vaststelling van deze wetsartikelen wordt de in de begrotingsstaat opgenomen begroting van de uitgaven en ontvangsten voor het jaar 2000 vastgesteld. De in die begroting opgenomen begrotingsartikelen worden door middel van een algemene toelichting en een toelichting per begrotingsartikel toegelicht in de onderdelen B en C van deze memorie van toelichting.

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond van het bepaalde in artikel 25a, derde lid, onder b, van de Wet op de Raad van State.

B ALGEMENE TOELICHTING BIJ DE BEGROTING

1.1 Inleiding

In 1999 heeft de regering vergaande voorstellen gedaan om de presentatie en inhoud van de begrotingsstukken te verbeteren. Onder de naam «Van beleidsbegroting naar beleidsverantwoording» wordt getracht de informatiewaarde van de begrotingsstukken te verbeteren. De gevolgen van dit proces zullen in de toekomst ook de provinciefondsbegroting, alhoewel deze specifieke kenmerken heeft ten opzichte van de departementale begrotingen, niet ongemoeid laten. Centrale elementen in de benadering van «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» is «wat bereikt moet worden» en «wordt bereikt wat is beoogd.» Voor het provinciefonds gaat het daarbij met name ook om de verdeling van het fonds. De verdeling dient aan te sluiten bij de kostenverschillen die er tussen de provincies zijn. Scheefgroei van de verdeling dient voorkomen te worden. De periodieke onderhoudsrapportage van het provinciefonds, waarbij signaleren, onderzoeken en bijstellen centrale activiteiten zijn, beoogt de verdeling steeds zo adequaat mogelijk te doen zijn. Deze jaarlijkse rapportage zal daarom naar wij verwachten ook een belangrijk element zijn in de nieuwe opzet van de begroting van het provinciefonds volgens de uitgangspunten van «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording».

1.2 Periodiek onderhoudsrapport provinciefonds 2000

Op 1 januari 1998 is het nieuwe verdeelstelsel voor het provinciefonds in werking getreden. De verdeling van het provinciefonds vindt sinds de wijziging van het verdeelstelsel op kostengeoriënteerde wijze plaats.

Bij de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de Financiële-verhoudingswet inzake de invoering van het nieuwe verdeelstelsel voor het provinciefonds, is reeds aangekondigd dat er na de vaststelling van het nieuwe verdeelsysteem onderhoud noodzakelijk zal zijn om te voorkomen dat de verdeling van het provinciefonds in de loop van de tijd een zekere scheefgroei gaat vertonen ten opzichte van de kostenontwikkeling bij de provincies. Het doel van de verdeling is namelijk de aansluiting tussen de kostenstructuur van de provincies en de inkomsten zo stabiel mogelijk te laten zijn. Met ingang van 1998 is daarom jaarlijks een zogenoemd periodiek onderhoudsrapport (Por) voor het provinciefonds gepubliceerd. In dit rapport kan de gehele financiële verhouding tussen het Rijk en de provincies in samenhang worden beoordeeld. Eventuele voorstellen in het rapport tot wijziging van de financiële verhouding kunnen in dit verband betrekking hebben op de omvang en de verdeling van het provinciefonds, op specifieke uitkeringen en op het provinciale belastinggebied.

Het Por provinciefonds 2000 dat bij deze begroting is gevoegd bevat als belangrijkste wijzigingsvoorstel de vervanging van de maatstaf electriciteitsverbruik door de maatstaf warmtekrachtkoppeling. Het Por provinciefonds 2000, met de onderhoudsagenda voor de komende periode, is te vinden in bijlage 4 van deze begroting.

1.3 Ontwikkelingen provinciefonds

Na jaren van een gematigde ontwikkeling van de algemene uitkering uit het provinciefonds (+0,3% reëel per jaar in de vorige kabinetsperiode), kent het fonds in 1999 en 2000 een forse ontwikkeling. Door de koppeling aan de netto gecorrigeerde rijksuitgaven stijgt het fonds volgens de huidige ramingen met 6,4 procent in 1999 en met 4,0 procent in 2000. In nominale bedragen gaat het om bijna f 110 miljoen in 1999 en ruim f 70 miljoen in 2000. In het Regeerakkoord is de verwachting geuit dat het provinciefonds in deze kabinetsperiode met ruim 2 procent reëel per jaar stijgt. Afgezet tegen de ontwikkeling van het prijspeil van het Bruto Binnenlands Produkt (BBP) wordt deze verwachting naar huidig inzicht gehaald. Afgezet tegen het prijspeil van de netto materiële overheidsconsumptie (een betere inflator voor de uitgaven van de decentrale overheden dan de ontwikkeling van het BBP) bedraagt de voorziene reële groei inmiddels ruim 2 procent per jaar voor de kabinetsperiode 1999–2002. Deze ruime groei van de fondsuitkering stelt provincies onder meer in staat om een gezamenlijke aanpak ook ten aanzien van de sociale infrastructuur (met name jeugdbeleid en inburgeringscontracten) vorm te geven. De gezamenlijke aanpak, die is weergegeven in het Regeerakkoord, is onder andere neergelegd in het «Bestuursakkoord nieuwe stijl» met de VNG en het IPO.

In het voorjaar van 1999 zijn Rijk, VNG en IPO op het gebied van de normeringssystematiek van gemeentefonds en provinciefonds een aantal punten overeengekomen. Allereerst is besloten de hoogte van de behoedzaamheidsreserve tot 2002 niet te wijzigen. Alle partijen benadrukken dat de bestuurlijke rust op dit punt zwaarder weegt dan argumenten om de hoogte van de behoedzaamheidsreserve aan te passen, mede ook omdat de hoogte van de behoedzaamheidsreserve op zich niet bepalend is voor de uiteindelijke hoogte van de uitkeringen uit het provinciefonds. Daarnaast is overeenstemming bereikt over de vraag hoe om te gaan met belastinguitgaven in relatie tot de normeringssystematiek. In de normeringssystematiek tellen rijksuitgaven wel mee voor de fondsen, maar fiscale regelingen niet. Overeengekomen is dat daar waar fiscale maatregelen leiden tot verdrukking van reguliere uitgaven, er compensatie zal plaatsvinden. Dit geldt uiteraard ook andersom.

Voorts heeft een ambtelijke werkgroep van Rijk, VNG en IPO gekeken naar de mogelijkheid om de doorwerking naar de fondsen van de uitgaven voor het asielbeleid en de watersnood te corrigeren. De werkgroep is tot de conclusie gekomen dat een eventuele correctie ongewenst is om de globaliteit van de normeringssystematiek niet in gevaar te brengen. In het najaarsoverleg tussen het Rijk, de VNG en het IPO zullen definitieve conclusies over dit onderwerp worden getrokken.

Bij brief van 3 mei 1999 hebben wij u geïnformeerd over de voortgang inzake de oprichting van een BTW-compensatiefonds. Aangegeven is dat voor de verdeling van de korting op het provinciefonds over de provincies niet zal worden aangesloten bij de feitelijke BTW per provincie, maar dat een normatieve invalshoek wordt gekozen. Inmiddels is het onderzoek dat moet leiden tot een clusterspecifieke, normatieve korting in volle gang. Voorts wordt hard gewerkt aan de opstelling van de benodigde wetgeving. Volgens planning kan deze wetgeving begin 2000 aan de Tweede Kamer ter behandeling worden aangeboden.

De voorziene afschaffing van de omroepbijdrage per 1 januari 2000 betekent ook dat provincies niet langer in staat zijn provinciale opslagen op die bijdrage te heffen. Het kabinet heeft besloten de provincies via een toevoeging aan het provinciefonds te compenseren voor het vervallen van de opslagen. Over met name de verdeling vindt nog nader overleg plaats met het IPO.

Al met al ziet de financiële toekomst van de provincies er in deze kabinetsperiode veel rooskleuriger uit dan in de vorige kabinetsperiode, wat bij kan dragen aan een financieel daadkrachtig bestuur van het land.

2. ALGEMENE UITKERING EN INTEGRATIE-UITKERINGEN: OMVANG EN OPBOUW

2.1 Grondslag voor de berekening

De totale uitkeringen over het jaar 1999, zijnde de som van de algemene uitkering en de integratie-uitkeringen, vormen de grondslag voor de berekening van de uitkeringen over 2000.

De totale uitkeringen op verplichtingenbasis voor 1999 zijn in de oorspronkelijke begroting vastgesteld op f 1825,3 miljoen (Wet van 28 januari 1999, Stb. 76).

In de Wet tot wijziging van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het provinciefonds voor het jaar 1999 (Wijziging samenhangende met de Voorjaarsnota) worden de uitkeringen uit het provinciefonds voor 1999 op verplichtingenbasis gewijzigd in een bedrag van f 1836,3 miljoen (Wet van 8 juli 1999, Stb. 330). Vooralsnog worden er bij de tweede suppletore begroting geen veranderingen in het verplichtingenbedrag van het provinciefonds 1999 verwacht.

2.2 De uitkeringen 2000

De provinciefondsuitkeringen over 2000 zijn opgebouwd uit de provinciefondsuitkeringen over 1999 op verplichtingenbasis, het accres en overige mutaties, zoals toevoegingen aan het fonds voor taakveranderingen. Samen vormen deze onderdelen het verplichtingenbedrag van 2000. Na inhouding van de behoedzaamheidsreserve voor 2000 wordt het saldo, hierna genoemd het uitgavenbedrag 2000, aan de provincies uitgekeerd. Hieronder geven wij een overzicht van de opbouw van de uitkeringen over 2000.

Tabel 2.1. Overzicht opbouw algemene uitkering en integratie-uitkeringen over 2000 per mutatie en per cluster (bedragen in duizenden guldens)

Toelichting

Algemene mutaties

1. Accres 2000

De raming voor het accres 2000 bedraagt f 43,9 miljoen. Deze raming is gebaseerd op het accres volgens de normeringsmethodiek naar de stand van de begroting 2000 volgens de Voorjaarsnota 1999. Het accrespercentage 2000 is gebaseerd op een stijging van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven van 2,39% voor 2000 ten opzichte van 1999. Dit was 3,30% bij de opstelling van de begroting voor 1999. Het accres is berekend over het totaal van de provinciefondsuitkeringen voor het uitkeringsjaar 1999 naar de stand van de Voorjaarsnota 1999. Tabel 2.2 geeft de reeks accressen voor de periode 2000–2003.

Tabel 2.2. Accressen 2000–2003 op basis van de Voorjaarsnota 1999 (bedragen in duizenden guldens)

Het accres 2000 zal volgens de reguliere normeringsmethodiek definitief worden vastgesteld op basis van de Voorjaarsnota 2000. De omvang van de uiteindelijke algemene uitkering voor 2000 wordt in het voorjaar van 2001 bepaald op grond van de feitelijke ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven in 2000 ten opzichte van 1999.

Tabel 2.3 geeft de reeks accressen voor de periode 2000–2004 volgens de meest recente inzichten op basis van de Miljoenennota 2000. De tabelbedragen hebben louter een indicatieve waarde.

Tabel 2.3 Indicatieve accressen 2000–2004 stand Miljoenennota 2000 (bedragen in duizenden guldens)

2. Integratie van de integratie-uitkering precariobelasting op omroepkabels

Op 15 december 1998 is een groot aantal onderdelen van de nieuwe Telecommunicatiewet in werking getreden. Hierdoor is er een gedoogplicht voor ondergrondse omroepkabels ontstaan en kunnen de provincies geen precariobelasting op omroepkabels meer heffen.

Uit opgaven van de provincies is gebleken dat de gederfde inkomsten voor de precariobelasting op jaarbasis f 215 000 bedragen. Dit bedrag en de verdeling ervan is in 1999 als integratie-uitkering opgenomen.

Met ingang van het jaar 2000 integreren wij het bedrag van de integratie-uitkering in de algemene uitkering. Uitgangspunt is dat alle provincies een capaciteit tot het heffen van precariobelasting op omroepkabels hadden. Dit is de reden waarom het bedrag van f 0,2 miljoen is opgenomen in de algemene uitkering, waardoor iedere provincie een compensatiebedrag ontvangt.

De precariobelasting op omroepkabels behoorde tot de zogenoemde overige eigen middelen en is daarom, net zoals de andere overige eigen middelen, via de uitkeringsfactor verdeeld.

3. Rivierdijkversterkingen

Op grond van het in 1993 tussen het Rijk en het IPO gesloten akkoord over de Decentralisatie-impuls wordt in 2000 f 7,0 miljoen aan de integratie-uitkering rivierdijkversterking/hoofdwaterkeringen toegevoegd. Het cumulatieve bedrag van deze integratie-uitkering bedraagt hiermee f 138,6 miljoen. De verdeling van dit bedrag is vastgelegd in het Besluit rivierdijkversterking/hoofdwaterkeringen Provinciefonds (Stb. 1996, 393). Het IPO heeft voorgesteld deze verdeling te wijzingen. Over dit verzoek hebben wij advies aan de Raad voor de financiële verhoudingen gevraagd.

De Raad heeft op 2 augustus 1999 advies uitgebracht. Wij beraden ons thans op het advies.

4. Afschaffing milieuleges

De provincies hebben met ingang van 1998 niet langer meer de mogelijkheid om milieuleges te heffen voor het verlenen van vergunningen aan bedrijven. Deze maatregel is getroffen in het kader van de verlichting van de lokale lasten (zie ook de memorie van toelichting van de begroting 1999 en Wet belastingplan 1998, Stb. 1997, 730). In 1998 zijn de provincies op basis van de gederfde eigen legesinkomsten gecompenseerd. Het bedrag van f 31,3 miljoen is verdeeld via de integratie-uitkering afschaffing milieuleges.

Het Rijk heeft op 16 april 1998 na overleg met het IPO besloten om met ingang van het jaar 2001 structureel een volledige kostencompensatie toe te kennen. Daarbij is uitgegaan van de conclusies van de werkgroep Afschaffing milieuleges dat het kostensaldo van de voor leges vatbare milieuactiviteiten op jaarbasis f 45,7 miljoen bedraagt. In de periode 1998–2001 wordt het compensatiebedrag voor de milieuleges stapsgewijs verhoogd van f 31,3 naar f 45,7 miljoen. In 1999 is f 5,2 miljoen toegevoegd. In 2000 wordt f 4,6 miljoen toegevoegd. In 2001 zal eveneens f 4,6 miljoen worden toegevoegd (zie tabel 2.1).

5. Integratie van de integratie-uitkering afschaffing milieuleges

In de memorie van toelichting van de eerste suppletore begroting provinciefonds 1999 is medegedeeld dat de Rfv op 7 augustus 1998 een verdeeladvies heeft uitgebracht over de integratie, in de algemene uitkering, van de uitkering afschaffing milieuleges. Het advies van de Rfv was de uitkering kostengeoriënteerd te integreren via het cluster Water en milieu van de algemene uitkering. Het kabinet heeft besloten het advies te volgen. De integratie vindt plaats in twee fasen. In 1999 is een bedrag van f 18,2 miljoen verdeeld via de algemene uitkering en het restant van f 18,3 miljoen is verdeeld via de integratie-uitkering. In 2000 vindt de tweede integratiestap ter grootte van f 18,3 miljoen plaats. Bovendien wordt bovengenoemde toevoeging van f 4,6 miljoen direct via de algemene uitkering verdeeld. Met ingang van het jaar 2000 zullen alle beschikbare middelen – in 2000 f 41,1 miljoen (en in 2001 f 45,7 miljoen) – op dezelfde wijze structureel geheel via de algemene uitkering worden verdeeld.

6. Bestuurskosten restauratie rijksmonumenten

In de eerste suppletore begroting 1999 is f 3,6 miljoen toegevoegd aan het provinciefonds op grond van het Besluit rijkssubsidiëring restauratie monumenten 1997 (BRRM 1997). Van dit bedrag is f 1,4 miljoen structureel. Daarom is er een eenmalige daling van f 2,2 miljoen van 2000 ten opzichte van 1999.

7. Huisvesting statushouders

Sinds 1 juli 1995 ontvangen de provincies een specifieke uitkering vanwege de personeelsoverdracht in het kader van de huisvesting van statushouders. De uitkering bestond uit een vast bedrag van f 50 000 per provincie. Bovendien ontvingen provincies waar iemand van het Ministerie van VROM (die zich voorheen vanuit het Ministerie met dit onderwerp bezighield) in dienst was getreden een vergoeding voor de loonsom vanaf het moment van indiensttreding.

Een stuurgroep waarin het IPO en VROM waren vertegenwoordigd heeft een voorstel inzake de financiële afwikkeling van de personeelsoverdracht uit hoofde van de overdracht van de taken huisvesting statushouders gemaakt. Het voorstel betrof in de eerste plaats de verdeling van bovengenoemde specifieke uitkering. In de tweede plaats werd aangekondigd dat het Ministerie van VROM met ingang van het jaar 2000 structureel f 0,9 miljoen zal overhevelen naar het provinciefonds.

Het bedrag van f 0,9 miljoen is toegevoegd aan het provinciefonds en wordt verdeeld via het cluster Voorzieningen bevolking.

8. Afschaffing provinciale opslagen omroepbijdragen

Het kabinet is voornemens om de omroepbijdrage per 1 januari 2000 af te schaffen (kamerstukken II, 1998–1999, 26 200 VIII, nr 101). Dit betekent dat de provincies niet langer in staat zijn provinciale opslagen op de omroepbijdrage ten behoeve van de regionale radio en televisie te heffen. Het kabinet heeft besloten de provincies via een toevoeging van f 80,9 miljoen aan het provinciefonds te compenseren voor het vervallen van de opslagen. Over met name de verdeling vindt nog nader overleg plaats met het IPO.

9. Behoedzaamheidsreserve

Om de stabiliteit van de algemene uitkering uit het provinciefonds te bevorderen, hebben het Rijk, het IPO en de VNG in april 1997 overeenstemming bereikt over de vorming van een zogenoemde behoedzaamheidsreserve. Dit houdt voor wat betreft het provinciefonds in dat elk jaar een bedrag van f 40 miljoen van het geraamde bedrag van de algemene uitkering bij de bevoorschotting wordt ingehouden om er eventuele bijstellingen van het accres in de loop van het jaar mee te verrekenen.

Evenals in voorgaande jaren is daarom op het verplichtingenbedrag van het provinciefonds voor 2000 een bedrag van f 40 miljoen in mindering gebracht in verband met de behoedzaamheidsreserve. De geraamde kasuitgaven zijn hierdoor f 40 miljoen lager dan het geraamde verplichtingenbedrag.

Daarmee wordt voorkomen dat de provincies na afloop van een jaar worden geconfronteerd met een terugvordering van een deel van het accres over het voorafgaande jaar.

Het effect van de nacalculatie van het accres wordt verrekend met de behoedzaamheidsreserve. Het eventueel resterende deel van de behoedzaamheidsreserve wordt hierna alsnog met de provincies verrekend.

2.3 Ontvangsten provinciefonds

Wetsartikel 4, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet regelt dat bij (begrotings)wet voor ieder uitkeringsjaar een bedrag aan middelen van het Rijk wordt afgezonderd ten behoeve van het fonds. Op grond van het tweede lid van dit wetsartikel zijn de uitgaven en de «afgezonderde» inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Gelet hierop is ten behoeve van de dekking van de uitgaven ten laste van het provinciefonds een post «ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet» geraamd.

2.4. De meerjarenraming 2001 tot en met 2004

De meerjarenraming van de uitkeringen uit het provinciefonds die hierna wordt weergegeven, heeft betrekking op de jaren 2001 tot en met 2004.

Tabel 2.4. Meerjarenraming: opbouw ten opzichte van de uitkeringen in het voorafgaande jaar op verplichtingenbasisen op kasbasis (bedragen in duizenden guldens)

Toelichting bij de meerjarenraming

Algemeen

De mutaties die in de meerjarenraming zijn opgenomen, zijn slechts toegelicht voorzover zij niet reeds in een eerdere begroting of eerder in deze memorie van een toelichting zijn voorzien.

Accres

Het accres voor 2001 tot en met 2004 is niet in de meerjarenramingen van het provinciefonds opgenomen. Het vormt onderdeel van de zogenoemde aanvullende post «Accres gemeentefonds/provinciefonds» in de Miljoenennota 2000. Voor de jaren 2001 tot en met 2004 zijn voor het provinciefonds vooralsnog in deze aanvullende post opgenomen de indicatief «geraamde» accressen op basis van de Miljoenennota 2000 (zie tabel 2.3).

3. ALGEMENE UITKERING EN INTEGRATIE-UITKERING: UITVOERING

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op zaken betreffende de uitvoering van de uitkeringen van het provinciefonds.

3.1 Integratie-uitkeringen

De Financiële-verhoudingswet biedt de mogelijkheid om middelen voor provincies niet via de algemene uitkering te verdelen maar via een integratie-uitkering. Bij een integratie-uitkering aan de provincies worden de middelen niet via de reguliere maatstaven van het provinciefonds verdeeld, maar op een andere wijze. Een integratie-uitkering is altijd tijdelijk van karakter.

In 1999 kent het provinciefonds vier integratie-uitkeringen. In het jaar 2000, zoals zich nu laat aanzien, nog slechts twee, namelijk de integratie-uitkering rivierdijkversterking/hoofdwaterkeringen en de integratie-uitkering personele lasten Verdi. Het totaalbedrag van de integratie-uitkeringen zal in het jaar 2000 naar verwachting f 146,3 miljoen bedragen. Het grootste deel van dit bedrag, f 138,6 miljoen betreft de integratie-uitkering rivierdijkversterking/hoofdwaterkeringen.

Vanwege de decentralisatie die vanaf midden jaren '80 plaatsvond is een aantal specifieke uitkeringen gebundeld en vervolgens als integratie-uitkering aan de algemene middelen toegevoegd. Een grote integratie-uitkering die zo ontstond was DI-Fun (Dit waren een aantal onderdelen van de Decentralisatie-impuls en van de Financiering uitvoering Nationaal Milieubeleidsplan). Met de introductie van het nieuwe verdeelstelsel van het provinciefonds zijn zoveel mogelijk van deze integratie-uitkeringen geïntegreerd. In feite is alleen de integratie-uitkering rivierdijkversterking/hoofdwaterkeringen overgebleven. Van deze uitkering is bij Besluit rivierdijkversterking/hoofdwaterkeringen Provinciefonds (Stb. 1996, 393) gesteld dat de integratie-uitkering naar verwachting rond 2015 geïntegreerd zal worden. De periode tot 2015 is overigens een maximumperiode. Naar aanleiding van een evaluatie van deze integratie-uitkering heeft het algemeen bestuur van het IPO in een brief van 31 maart 1999 een voorstel aan de fondsbeheerders gedaan tot een nieuwe verdeelsleutel voor de onderhoudsbijdrage primaire waterkeringen. Reden voor deze nieuwe verdeelsleutel is met name dat de oude verdeelsleutel niet direct gerelateerd was aan relatieve kostenverschillen tussen de provincies. Met name met het oog op de wenselijkheid van het eerder dan in 2015 integreren van deze uitkering hebben wij bij brief van 17 mei 1999 advies aan de Raad voor de financiële verhoudingen gevraagd over het voorstel van het IPO; de mate waarin de nieuwe verdeelsleutel de toekomstige integratie van de betreffende uitkering negatief dan wel positief beïnvloedt staat centraal in de adviesaanvraag. De Raad heeft op 2 augustus 1999 advies uitgebracht (zie bijlage 4). Wij beraden ons thans op het advies.

3.2 Evaluatie-onderzoeken

1. Periodiek onderhoudsrapport provinciefonds 2000

Sinds 1998 wordt er jaarlijks een periodiek onderhoudsrapport provinciefonds gemaakt en als bijlage bij de begroting gevoegd (zie onderdeel D bijlage 4). Het onderhoudsrapport bestrijkt het provinciefonds in brede zin. Afgezien van dit rapport heeft er geen evaluatie-onderzoek specifiek naar het provinciefonds plaatsgevonden (voor onderzoek naar de normeringssystematiek zie de punten 2 en 3). Wel zijn er twee adviesaanvragen naar de Raad voor de financiële verhoudingen gestuurd. Eén adviesaanvraag betreft het voornemen de maatstaf electriciteitsverbruik te vervangen door de maatstaf warmtekrachtkoppeling. Deze adviesaanvraag wordt uitgebreid toegelicht in het periodiek onderhoudsrapport. De tweede advies-aanvraag betreft het voorstel van het IPO om de verdeling van de integratie-uitkering rivierdijkversterking/hoofdwaterkeringen te wijzingen met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 1999. Deze adviesaanvraag is in paragraaf 3.1 reeds toegelicht.

2. Belastinguitgaven

In het voorjaar van 1999 hebben de fondsbeheerders onderzoek gedaan naar de werking van belastinguitgaven op de normeringssystematiek van het gemeentefonds en het provinciefonds. De jaarlijkse groei van de uitkering uit het gemeentefonds en het provinciefonds wordt bepaald door de groei van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. Wanneer het Rijk extra geld uitgeeft of bespaart, stijgen respectievelijk dalen het gemeente- en provinciefonds met ca. 20% mee.

Wanneer het Rijk bestaande (subsidie-)uitgaven vervangt door een fiscale regeling, dan heeft dat doorwerking naar de fondsen. Immers de netto rijksuitgaven dalen, dus dalen de fondsen voor 20% mee. Dit is een ongewenst effect, want het betreft hier geen daadwerkelijke ombuiging van het Rijk: er treedt slechts een verschuiving van de bekostiging van beleid op. Dit geldt echter andersom ook wanneer het Rijk een fiscale regeling opheft en vervangt door reguliere uitgaven.

In overleg met de VNG en het IPO heeft het Rijk toegezegd om verstorende effecten in de normeringssystematiek van de ontwikkeling van de belastinguitgaven te neutraliseren. Dit gebeurt eenmaal per jaar, na het verschijnen van de Miljoenennota. Het gaat daarbij om de mutaties (instelling, wijziging in omvang of opheffing) in belastinguitgaven dieaantoonbaar andere uitgaven verdringen danwel aantoonbaar leiden tot nieuwe Rijksuitgaven. Zowel VNG, IPO als het Rijk benadrukken dat veranderingen in de omvang van belastinguitgaven als gevolg van exogene ontwikkelingen of ontwikkelingen in de primaire heffingstructuur (oa. tariefstelling) geen rol dienen te spelen in de normeringsmethodiek.

3. Doorwerking kosten asielzoekers en wateroverlast

In het voorjaarsoverleg met VNG en IPO is afgesproken dat een ambtelijke werkgroep van Rijk, VNG en IPO de doorwerking van de uitgaven voor asielzoekers en waterschade via de normeringssystematiek naar het gemeentefonds/provinciefonds nader zou onderzoeken. Dit onderzoek is inmiddels afgerond.

De ambtelijke werkgroep heeft geconcludeerd dat het aanbrengen van nieuwe correctieposten in de normeringsmethodiek in de vorm van de uitgaven asielzoekers en waterschade de globaliteit van de methodiek in gevaar brengt. Op dit moment zijn er in de normeringssystematiek vier grote correctieposten op de netto rijksuitgaven: de rente-uitgaven, de EU-afdrachten, de uitgaven voor de ontwikkelingssamenwerking en de fondsen zelf. Er zijn parallellen tussen deze correctieposten en uitgaven voor asielzoekers/waterschade, maar ook verschillen. De werkgroep acht de verschillen, en met name de beleidsmatige vrijheid van het Rijk om bij asielzoekers en waterschade de hoogte van de extra uitgaven te beïnvloeden, belangrijker dan de overeenkomsten. In de ogen van de werkgroep zijn de uitgaven asielzoekers en waterschade hierdoor minder geschikt om als correctiepost voor de netto gecorrigeerde rijksuitgaven te worden gebruikt.

Ook uit oogpunt van bestuurlijke rust heeft de werkgroep geconcludeerd dat een ingreep in de normeringssystematiek thans niet gewenst is. Een aanpassing van de normeringssystematiek vereist instemming van de VNG en het IPO. Een zware aanpassing als het corrigeren van de uitgaven asielzoekers en waterschade dient eigenlijk te worden bekeken in een bredere evaluatie van de normeringssystematiek als geheel.

De conclusies uit het ambtelijke rapport zullen in het najaarsoverleg met de besturen van de VNG en het IPO worden besproken en vastgesteld.

3.3 Euro en Millennium

Euro

De overheid, Rijk en mede-overheden, is bezig met het treffen van de voorbereidingen voor de omschakeling naar de euro. Enerzijds betreft het voorbereidingen om de overgang naar de euro in de samenleving zo soepel mogelijk te laten verlopen. Anderzijds gaat het om aanpassingen binnen de verschillende overheidslagen zelf. In dit verband heeft een euromonitor provincies plaatsgevonden. Het onderzoek is uitgevoerd door de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën, in overleg met het vakberaad provinciale financiën. Het onderzoek is uitgevoerd door middel van een schriftelijke vragenlijst. Uit het onderzoek komt naar voren dat de provincies met de feitelijke werkzaamheden reeds behoorlijke voortgang hebben gemaakt. Een aandachtspunt is wel, dat slechts bij de helft van de provincies op bestuurlijk niveau expliciet aandacht bestaat voor de invoering van de euro. In deze zin is reeds aan de Tweede Kamer gerapporteerd (kamerstukken II 1998/99, 25 107, nr. 31).

Ter informatie van de provincies hebben de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën in april 1999 een Eurocirculaire voor provincies uitgegeven. Het hoofddoel van de circulaire is het provinciebestuur te informeren over de impact van de euro op de provinciale organisatie. In de eurocirculaire zijn onder andere de uitgangspunten en voornemens voor het europroject bij de rijksoverheid en het door de Ministerraad vastgestelde tijdspad voor de omschakeling van de rijksoverheid opgenomen.

Voorts zijn wij, vergelijkbaar aan hoe dit bij deze begroting gebeurt, in de circulaires over het provinciefonds die de fondsbeheerders opstellen begonnen met het opnemen van gewenningsinformatie over de euro. Tot slot kunnen wij in dit verband melden dat het systeem waarmee de uitkeringen uit het provinciefonds worden berekend niet met valuta, maar met getallen werkt. Hierdoor hoeven er, met uitzondering van de conversie naar de euro, geen aanpassingen aan het systeem te worden gemaakt.

Millennium

Zoals reeds in de memorie van toelichting van de begroting van het provinciefonds 1999 is gemeld is het systeem waarop de uitkeringen uit het provinciefonds worden berekend, evenals het administratieve systeem waarmee de opdrachten tot betaling van de provinciefondsuitkeringen via de Bank voor Nederlandse Gemeenten worden aangemaakt, inmiddels millenniumbestendig gemaakt.

4. SPECIFIEKE UITKERINGEN EN EIGEN INKOMSTEN

In dit hoofdstuk wordt een kort overzicht gegeven van de specifieke uitkeringen en de eigen inkomsten van de provincies. Zoals bekend kent het beleid een algemene voorkeursvolgorde: een toename van de algemene middelen (eigen inkomsten en provinciefonds) en een afname van specifieke middelen. Dit is de reden waarom in deze memorie van toelichting, die hoort bij de begroting van het provinciefonds, ook kort stilgestaan wordt bij de specifieke uitkeringen en de eigen inkomsten.

4.1 Specifieke uitkeringen

In onderstaande grafiek wordt de ontwikkeling van de bedragen van het provinciefonds (algemene uitkering en integratie-uitkeringen), de specifieke uitkeringen en de eigen inkomsten van de provincies tegen elkaar afgezet.

Er is, ondanks het schoksgewijze verloop, een duidelijke daling waarneembaar in het bedrag dat aan specifieke uitkeringen aan provincies is uitgekeerd. Een aanzienlijk deel van deze specifieke uitkeringen is aan de algemene middelen van de provincies (de eigen inkomsten en het provinciefonds) toegevoegd. De grafiek geeft deze verschuiving weer.

Provinciefonds, specifieke uitkeringen en eigen inkomsten; 1988–1999 (miljoenen guldens)

In 1999 bedragen de specifieke uitkeringen aan de provincies circa f 2,0 miljard, hetgeen een lichte stijging ten opzichte van 1998 betekent. De provincies ontvingen 6,1% van het totaalbedrag van de specifieke uitkeringen in 1999. De ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (specifieke uitkering regionaal jeugdwelzijn/subsidies) en van Verkeer en Waterstaat (7 specifieke uitkeringen, waarvan de grootste openbaar vervoer en goederenvervoer/bijdragen openbaar vervoer) keerden samen 77% van de specifieke uitkeringen aan provincies uit.

4.2 Eigen inkomsten

De eigen inkomsten van de provincies bestaan uit de provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting, uit de grondwaterheffing/belasting, waterverontreinigingsheffing, opslagen omroepbijdragen, leges milieubeheer, overige leges en de zogenoemde overige eigen middelen. De overige eigen middelen, dat zijn de rente-baten, inkomsten uit deelnemingen en onttrekkingen aan de algemene reserve, maken expliciet deel uit van het periodiek onderhoudsrapport (zie bijlage 4) en worden hier daarom niet verder uitgewerkt. In de grafiek, gegeven in de vorige paragraaf, is het verloop van de opcenten op de motorrijtuigenbelasting en de heffingen en rechten in de afgelopen tien jaar reeds geschetst.

De motorrijtuigenbelasting

De provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting zijn sinds de verruiming van het provinciale belastinggebied in 1996 (met een effect op 1997 omdat het motorrijtuigenbelastingjaar op 1 april aanvangt) sterk toegenomen. Met de vergroting van het belastinggebied is het provinciefonds voor een vergelijkbaar bedrag gekort. De opcenten zijn ook in 1998 nog gestegen vanwege de toename van het aantal auto's, de steeds zwaarder wordende auto's en de terugloop van het «zwart» rijden.

Heffingen en rechten

De tweede bron van eigen inkomsten, weergegeven in de grafiek, betreft heffingen en rechten. Met betrekking tot deze bron hebben zich de afgelopen periode twee substantiële wijzigingen voorgedaan. In de eerste plaats heeft het kabinet per 1 januari 1998 de provinciale en gemeentelijke milieuleges afgeschaft. Vanaf die datum kunnen provincies geen milieuleges meer heffen voor het verlenen van vergunningen aan bedrijven. Voor het afschaffen van de milieuleges zijn de provincies gecompenseerd in het provinciefonds (zie ook hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting van deze begroting en de memorie van toelichting van de begroting 1999). In de tweede plaats wil het kabinet per 1 januari 2000 de omroepbijdrage opheffen. Gevolg hiervan is dat de provinciale opslagen op de omroepbijdrage niet meer geheven kunnen worden (zie ook de brief van 1 juli 1999 van de staatssecretaris van OCenW van der Ploeg en de minister van Financiën aan de Tweede Kamer, kamerstukken II 1998/99, 26 200 VIII, nr. 101). Het kabinet heeft besloten de provincies via het provinciefonds te compenseren.

C. TOELICHTING PER BEGROTINGSARTIKEL

De totale uitgaven van het provinciefonds voor 2000 worden geraamd op f 1 931 400 000. In het navolgende wordt per begrotingsartikel aangegeven welk uitgavenbedrag is opgenomen.

Artikel 1 Algemene uitkering

De algemene uitkering 2000 is opgebouwd uit de algemene uitkering 1999 op verplichtingenbasis, het accres, overige mutaties, zoals toevoegingen aan het fonds voor taakveranderingen en integratie-uitkeringen die in de algemene uitkering worden geïntegreerd. Samen vormen deze onderdelen het verplichtingenbedrag van de algemene uitkering 2000. Het uitgavenbedrag van de algemene uitkering 2000 is gelijk aan het verplichtingenbedrag van de algemene uikering 2000 na inhouding van de behoedzaamheidsreserve voor 2000.

Het uitgavenbedrag van de algemene uitkering 2000 is geraamd op f 1 785 100 000. Een gedetailleerdere toelichting op de opbouw van dit bedrag staat in deel B hoofdstuk 2.

Artikel 2 Integratie-uitkeringen

– artikel 02.01 Via de integratie-uitkering rivierdijkversterking/hoofdwaterkeringen Provinciefonds zal in 2000 f 138 600 000 worden verdeeld, zoals vastgelegd in het Besluit rivierdijkversterking/hoofdwaterkeringen Provinciefonds (Stb. 1996, 393)

– artikel 02.02 In 2000 wordt de integratie-uitkering afschaffing milieuleges in de algemene uitkering geïntegreerd.

– artikel 02.03 In 2000 zal f 7 700 000 via de integratie-uitkering VERDI personele lasten worden verdeeld. Met ingang van 2003 zullen deze middelen naar verwachting via de algemene uitkering worden verdeeld.

– artikel 02.04 In 2000 zal de integratie-uitkering precariobelasting op de omroepkabels worden geïntegreerd in de algemene uitkering.

2 Ontvangsten

Artikel 1 Ontvangsten ex artikel 4 Financiële-verhoudingswet

Wetsartikel 4, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet regelt dat bij (begrotings)wet voor ieder uitkeringsjaar een bedrag aan middelen van het Rijk wordt afgezonderd ten behoeve van het fonds. Gelet hierop is ten behoeve van de dekking van de uitgaven ten laste van het provinciefonds een post «ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet» geraamd. Op grond van het tweede lid van dit wetsartikel zijn de uitgaven en de «afgezonderde» inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. De geraamde uitgaven van het provinciefonds 2000 bedragen f 1 931 400 000. Dit betekent dat de geraamde ontvangsten van het provinciefonds 2000 eveneens f 1 931 400 000 bedragen.

3 Meerjarenramingen provinciefonds 2001 tot en met 2004

In onderstaande tabel zijn de maarjarenramingen van de uitgaven van het provinciefonds voor de jaren 2001 tot en met 2004 weergegeven.

Tabel Meerjarenraming uitgaven provinciefonds (bedragen in duizenden guldens)

De integratie-uitkering personele consequenties Verdi zal naar verwachting met ingang van 2003 via de algemene uitkering worden verdeeld.

D. BIJLAGEN BIJ DE BEGROTING

BIJLAGE 1

OVERZICHT STAND VAN ZAKEN WETGEVING

Rekening 1997

De Slotwet van het Provinciefonds voor het jaar 1997 is vastgesteld bij wet van 12 november 1998 (Stb. 1998, 673).

Begroting/rekening 1998

Bij wet van 5 februari 1998 (Stb. 1998, 106) is de begroting 1998 vastgesteld.

De eerste wijziging 1998 (wijziging samenhangende met de Voorjaarsnota) is vastgesteld bij wet van 2 juli 1998 (Stb. 1998, 494).

De tweede wijziging 1998 (wijziging samenhangende met de Najaarsnota) is vastgesteld bij wet van 28 januari 1999 (Stb. 1999, 81).

De wijziging van de begroting van het provinciefonds voor het jaar 1998 (slotwet) is op 17 juni 1999 bij de Tweede Kamer ingediend (kamerstukken II 1998/99, 26 620, nr. 1).

Begroting 1999

Bij wet van 28 januari 1999 (Stb. 1999, 76) is de begroting 1999 vastgesteld.

De eerste wijziging 1999 (wijziging samenhangende met de Voorjaarsnota) is vastgesteld bij wet van 8 juli 1999 (Stb. 1999, 330).