Hierbij bieden wij u het op 7 mei 2010 door ons vastgestelde «Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V)» aan.

Algemene Rekenkamer

Inhoud

SAMENVATTING

Voor u ligt ons Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuiZa, V). In dit rapport presenteren wij de resultaten van ons rechtmatigheidsonderzoek naar het jaarverslag en de bedrijfsvoering van dit ministerie.

Wij hebben uit hoofde van onze wettelijke taak, zoals beschreven in de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001), het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer van het Ministerie van BuiZa beoordeeld en we zijn nagegaan of de informatie in het jaarverslag van dit ministerie over het gevoerde beleid, over de bedrijfsvoering en over de financiën tot stand is gekomen volgens de daarvoor geldende regels en goed is weergegeven in het jaarverslag.

De belangrijkste uitkomsten van ons onderzoek naar het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van BuiZa zijn:

• In het beleidsverslag van het Jaarverslag 2009 geeft de minister bij alle kabinetsprioriteiten aan welke prestaties hij heeft geleverd om de beoogde doelen te bereiken. Omdat de minister het beleidsverslag in het jaarverslag niet altijd hetzelfde inricht als de beleidsagenda in de begroting, is echter lastig na te gaan of wat in de begroting is afgesproken overeenkomt met de geleverde prestaties. Het zou de transparantie van het jaarverslag verhogen als de minister (ook al in de begroting):

– meer samenhang aanbrengt tussen kabinetsprioriteiten en de eigen operationele doelstellingen;

– het beleidsverslag en de beleidsagenda structureert aan de hand van tussentijdse doelen;

– de verantwoordelijkheid van de minister beschrijft.

• De bedrijfsvoering van het ministerie kent nog acht1 onvolkomenheden. In 2007 waren dat er vier, in 2008 negen. Een deel van de onvolkomenheden is met relatief eenvoudige maatregelen aan te pakken. Naar onze mening had het ministerie daar met iets meer inzet meer kunnen bereiken. Een ander deel van de onvolkomenheden is moeilijker weg te werken. Zo is het voorschottenbeheer een complex proces met veel actoren. Het ministerie heeft op dit punt veel inspanningen verricht, waardoor de stand van de oude voorschotten is gedaald. Maar mocht er volgend jaar geen verdere verbetering te constateren zijn, zal de Algemene Rekenkamer overwegen bezwaar te maken tegen het voorschottenbeheer. Ook bij de huisvesting van posten en medewerkers in het buitenland zijn stappen gezet, voor een betere beheersing van de nieuwbouwprojecten en voor het uitvoeren van het onderhoud. Een uitgewerkt toezichtsplan op het materieelbeheer van de posten is echter nog in ontwikkeling.

• Bij de financiële informatie zijn geen fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid en deugdelijke weergave geconstateerd die de tolerantiegrenzen overschrijden.

1 OVER DIT ONDERZOEK

Een minister verantwoordt zich in zijn jaarverslag over hoe zijn ministerie in het afgelopen jaar heeft gepresteerd en gefunctioneerd. In het jaarverslag staat of de doelen en prestaties die in de begroting van het ministerie waren afgesproken, ook zijn gerealiseerd (informatie over het beleid), hoe het ministerie heeft gefunctioneerd (informatie over de bedrijfsvoering) en wat de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het ministerie zijn geweest (financiële informatie).

Wij onderzoeken de informatie in het jaarverslag op elk van deze drie terreinen, en kijken ook naar de achterliggende processen binnen het ministerie. Op basis hiervan formuleren wij onze bevindingen en oordelen.

In dit rapport komen achtereenvolgens aan de orde: de informatie in het jaarverslag over het door de minister gevoerde beleid (hoofdstuk 2), over de bedrijfsvoering van het ministerie (hoofdstuk 3) en over de financiën van het ministerie (hoofdstuk 4). Wij besluiten dit rapport met een weergave van de reactie die wij op het conceptrapport hebben gekregen van de minister van BuiZa, aangevuld met ons nawoord (hoofdstuk 5).

Een uitgebreide toelichting op dit rapport staat op www.rekenkamer.nl.

1.1 Oordelen bij het jaarverslag

De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks rechtmatigheidsonderzoek bij het Rijk. Wij doen dit onderzoek uit hoofde van onze wettelijke taak zoals beschreven in de CW 2001. Wij beoordelen het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer en gaan na of de informatie in de jaarverslagen over het gevoerde beleid, over de bedrijfsvoering en over de financiën tot stand is gekomen volgens de daarvoor geldende regels en goed is weergegeven in de jaarverslagen. Met onze wettelijke oordelen hierover ondersteunen we de Tweede Kamer bij het verlenen van decharge aan de betrokken ministers.

1.2 Onderzoek naar beleid

Niet alleen het doen van onderzoek naar de jaarverslagen behoort tot de wettelijke taak van de Algemene Rekenkamer. De CW schrijft daarnaast voor dat wij jaarlijks onderzoek doen naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gevoerde beleid (CW 2001, artikel 85).

Dit jaar hebben wij het gevoerde beleid op een aantal terreinen onder de loep genomen. Hierover rapporteren wij in hoofdstuk 2. We schetsen een beeld van de beschikbaarheid in het jaarverslag van informatie over het door de minister gevoerde beleid (§ 2.1). Daarnaast geven we voor de door ons onderzochte onderwerpen aan in hoeverre het gevoerde beleid heeft bijgedragen aan het oplossen van maatschappelijke problemen en of het voor dit beleid bestemde geld ook is besteed zoals met de Tweede Kamer was afgesproken (§ 2.2). Tot slot geven we in dit hoofdstuk een oordeel over de wijze waarop de beleidsinformatie tot stand is gekomen (§ 2.3).

1.3 Onderzoek naar de bedrijfsvoering

Conform de CW 2001 (art. 82) doet de Algemene Rekenkamer ook onderzoek naar de bedrijfsvoering van departementen. Wij integreren dit onderzoek in het jaarlijks terugkerende rechtmatigheidsonderzoek. Wij geven in hoofdstuk 3 een oordeel over het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer en de voor dat beheer bijgehouden administraties (§ 3.2). Ook beschrijven we in dit hoofdstuk de geconstateerde onvolkomenheden in de overige bedrijfsprocessen, die belangrijk zijn voor het functioneren van het Ministerie van BuiZa, en doen waar nodig aanbevelingen voor verbetering (§ 3.3). Tot slot geven we in dit hoofdstuk een oordeel over de wijze waarop de informatie over de bedrijfsvoering in het jaarverslag tot stand is gekomen (§ 3.4).

1.4 Onderzoek naar de financiële informatie

Ook het onderzoek naar de financiële informatie in het jaarverslag is onderdeel van ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek (CW 2001, art. 82). In hoofdstuk 4 melden we zowel de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden als de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die naar hun aard onze kwalitatieve tolerantiegrenzen overschrijden. Onder «fouten» verstaan we financiële informatie die niet rechtmatig tot stand is gekomen (dat wil zeggen: het begrotingsgeld is niet volgens de regels ontvangen of uitgegeven) of niet deugdelijk is weergegeven (dat wil zeggen: er is geen goede verantwoording afgelegd in het jaarverslag). We spreken van «onzekerheden» wanneer we door onvolkomenheden in het financieel beheer niet kunnen vaststellen of er al dan niet sprake is van fouten.

2 BELEID

Onze conclusie op hoofdlijnen is dat de transparantie van het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van BuiZa te wensen over laat. De hier genoemde verbetermogelijkheden gelden net zo goed voor de begroting. Het jaarverslag kan transparanter gemaakt worden door de samenhang tussen de kabinetsprioriteiten en de operationele doelstellingen beter aan te geven. Een aantal operationele doelstellingen is ook erg ruim geformuleerd, waardoor er allerlei uitgaven aan toegerekend worden.

Het gebruikmaken van tussendoelen, gekoppeld aan operationele doelstellingen en financiële inzet, zou de transparantie van het jaarverslag vergroten.

De transparantie kan ook vergroot worden door bij de beleidsartikelen duidelijker te formuleren of de prestaties inspanningsverplichtingen betreffen of resultaatverplichtingen, en door informatie op te nemen over financiële steun: is er sprake van sectorsteun, van projectsteun, van bilaterale bijdragen of van multilaterale bijdragen?

Het jaarverslag kan ten slotte aan transparantie winnen door de verantwoordelijkheid van de minister erin te beschrijven. Dan wordt duidelijk hoe ver zijn aansprakelijkheid voor de internationaal gestelde doelen reikt.

2.1 Beschikbaarheid van de beleidsinformatie

Het Ministerie van BuiZa neemt deel aan het experiment «Verbeteren verantwoording en begroting». Dit betekent dat het ministerie over de afzonderlijke artikelen geen beleidsinformatie opneemt. Alleen van de kabinetsprioriteiten wordt, conform de afspraak, in het jaarverslag opgenomen wat de minister van plan was te doen en of hij bereikt heeft wat hij wilde bereiken.

Omdat de minister het beleidsverslag in het jaarverslag anders inricht dan de beleidsagenda in de begroting, is lastig na te gaan of wat in de begroting is afgesproken, overeenkomt met de geleverde prestaties.

2.2 Praktijktoets

In onze praktijktoetsen bekijken we wat de bijdrage van het beleid is geweest aan de oplossing van een bepaald maatschappelijk probleem, en gaan we na of het voor dit beleid bestemde geld besteed is aan de afgesproken doelen. Wij hebben twee onderzoeken gedaan op het terrein van ontwikkelingssamenwerking.1 Gezien de beperkingen van de praktijktoets zijn we terughoudend bij het geven van een oordeel over de daadwerkelijke effecten van het beleid.

Uit ons onderzoek naar het Private Sector Investeringsprogramma, een investeringssubsidie met het doel armoede in ontwikkelingslanden te verminderen, blijkt dat de methode van investeringssubsidie resultaat heeft. In 2009 zijn volgens een rapportage van de uitvoerende organisatie 2 800 arbeidsplaatsen gerealiseerd. In 2009 was voor deze investeringssubsidie een committeringsbudget van € 70 miljoen beschikbaar. Het beleid van het Ministerie van BuiZa is hierop mede van invloed geweest, hoewel niet precies vast is te stellen in welke mate. Andere organisaties, bijvoorbeeld de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken (AIV, 2006), vragen zich ook af of dit de beste vorm van ondersteuning is, of dat misschien minder selectieve interventies als garantiestellingen of verzekeringen geschikter zouden zijn.

Bij het tweede onderzoek – naar het basisonderwijs in Mali – valt vooral de complexiteit van de problematiek op. Nederland heeft in 2009 € 25 miljoen begrotingssteun aan de onderwijssector gegeven en is daar met meerdere andere partijen bij betrokken. Daarnaast moet rekening gehouden worden met internationale afspraken, met de verantwoordelijkheid van de Malinese overheid en met culturele aspecten op het terrein van het Malinese onderwijs. Door deze complexiteit is resultaten behalen een kwestie van lange adem. De resultaten tot nu toe zijn vooral zichtbaar in de groei van het aantal leerlingen. De onderwijskwaliteit blijft nog achter en de leerprestaties zijn over het algemeen laag, maar deze resultaten moeten wel worden afgezet tegen het lage niveau van het basisonderwijs in Mali aan het einde van de vorige eeuw.

2.3 Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over gevoerd beleid

Onderstaand kader bevat ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van BuiZa wordt verstrekt over het gevoerde beleid. Wij geven hierover jaarlijks een oordeel krachtens de CW 2001. Dit jaar hebben wij de totstandkoming van het prestatiegegeven Banengroei in fte in 2009 dankzij het PSI-programma (artikel 4) uit het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van BuiZa onderzocht.

3 BEDRIJFSVOERING

Onze conclusie op hoofdlijnen is dat het Ministerie van BuiZa nog forse inspanningen moet verrichten om de acht onvolkomenheden die wij in 2009 geconstateerd hebben, weg te werken. Het belang van een ordelijke en controleerbare bedrijfsvoering leeft naar onze mening onvoldoende bij het ministerie. Het ministerie neemt niet altijd even voortvarend maatregelen om relatief eenvoudige onvolkomenheden op te lossen. In 2008 zijn drie onvolkomenheden opgelost. Een aantal andere onvolkomenheden had met iets meer en tijdiger inzet dit jaar ook opgelost kunnen worden, zoals de onvolkomenheid in de omgang met vliegtickets en het toezicht op het Nederlands Instituut voor Meerpartijendemocratie (NIMD).

Andere onvolkomenheden zijn moeilijker op te lossen, zoals het voorschottenbeheer en de huisvesting van posten en medewerkers in het buitenland. We zien dat het ministerie op deze punten veel inspanningen heeft verricht en verbeteringen heeft gerealiseerd, maar onvoldoende om de onvolkomenheden op te lossen. Bij beide onvolkomenheden speelt het feit dat de toezichthoudende rol van centrale diensten bij decentrale eenheden en de posten in het buitenland onvoldoende is verankerd. De centrale diensten hebben niet altijd de mogelijkheden om dwingend op te treden richting integraal verantwoordelijke (decentrale) budgethouders.

Voor voorschottenbeheer en huisvesting, maar ook voor het archief- en dossierbeheer – een van de andere onvolkomenheden – geldt dat het goed verankeren van de toezichthoudende rol noodzakelijk is om de problematiek op te lossen.

Voor de onvolkomenheden bij vertrouwensfuncties en het archief- en dossierbeheer geldt dat deze relatief veel te lijden hebben gehad van de taakstellingen bij ondersteunende functies bij het ministerie.

3.1 Ontwikkeling in de bedrijfsvoering

Onderstaande figuur toont de ontwikkeling van de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering van het Ministerie van BuiZa over de afgelopen drie jaar. Daarin staat welke (ernstige) onvolkomenheden wij de laatste jaren hebben aangetroffen in het financieel beheer en het materieelbeheer en in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering, en welke onvolkomenheden zijn opgelost.

Het ministerie is van vier onvolkomenheden in 2007, naar negen onvolkomenheden in 2008, nu in 2009 naar acht onvolkomenheden gegaan. De vergelijking met voorgaande jaren wordt bemoeilijkt doordat we in 2009 de onvolkomenheid van het voorschottenbeheer niet langer aan het hele departement toegerekend hebben (en dus geteld als één onvolkomenheid), maar hebben toegerekend aan twee directies, de Directie Sociale Ontwikkeling (DSO) en de Directie Mensenrechten, Goed bestuur en Humanitaire hulp (DMH) en de ontwikkelingssamenwerkingsposten (OS-posten) waar de grootste achterstanden en problemen met het voorschottenbeheer voorkwamen. Zonder deze verdeling zouden er zes onvolkomenheden zijn in 2009.

Hieronder gaan we in op de acht onvolkomenheden uit 2009, waarvan zes in het financieel beheer en materieelbeheer en twee in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering. In de «Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van BuiZa», op www.rekenkamer.nl, gaan we er uitgebreider op in, en staan we ook stil bij de onvolkomenheden uit 2008 die in 2009 zijn opgelost.

3.2 Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer

In onderstaand kader staat ons oordeel over het financieel beheer en het materieelbeheer van het Ministerie van BuiZa. Krachtens de CW 2001 gaan wij jaarlijks na of deze onderdelen van de departementale bedrijfsvoering voldoen aan de daaraan gestelde eisen.

3.2.1 Voorschottenbeheer bij drie beheerdomeinen

De ontwikkelingssamenwerking wordt hoofdzakelijk gefinancierd via contributies, bijdragen en subsidies. In 2009 is voor bijna € 3 miljard aan voorschotten verstrekt. Het juist, tijdig en volledig administreren van de voorschotten is van belang voor het uitvoeren van het beleid van de ontwikkelingssamenwerking.

Voorschottenbeheer is een complex proces met veel actoren. De uitvoering van dit proces is nog niet ordelijk en controleerbaar geregeld. De auditdienst van het ministerie heeft nog veel fouten geconstateerd. De fouten bij het voorschottenbeheer overschrijden de tolerantiegrens voor de betreffende artikelen niet. Hoewel het saldo van de oude voorschottenstand dankzij inspanningen van het ministerie is gedaald, zijn er nog achterstanden bij het rappelbeleid en bij de beoordeling van rapportages over de voortgang van projecten. Ook het sanctiebeleid wordt niet altijd conform de regels uitgevoerd. Tegelijkertijd komen er nieuwe problemen bij door de veranderde context waarbinnen ontwikkelingssamenwerking plaatsvindt (bevoorschotting zonder liquiditeitsbehoefte). Hiervoor moet het ministerie met voortvarendheid beleid ontwikkelen. Het op korte termijn herzien van de regelgeving is noodzakelijk. De opbouw van kennis van de medewerkers over het voorschottenbeheer vraagt aandacht en voortdurend toezicht door de directie Financieel Economische Zaken (FEZ) op de uitvoering blijft nodig. Bij veel directies spelen de onvolkomenheden van het voorschottenbeheer, maar de grootste problemen zien wij bij DSO, DMH en de OS-posten.

Is er volgend jaar geen verbetering te constateren dan zal de Algemene Rekenkamer overwegen bezwaar te maken tegen het voorschottenbeheer.

3.2.2 Toezicht NIMD

In 2008 stelden wij vast dat het toezicht op het NIMD nog niet had geleid tot verbeteringen bij het NIMD. Er was sprake van een achterstand bij het vaststellen van jaarplannen, begrotingen en jaarrekeningen en er waren ongeautoriseerde betalingen gedaan. Naar aanleiding van onze bevindingen is op 10 en 16 juni 2009 in de Tweede Kamer een tweetal moties aangenomen tot het uitvoeren van twee onderzoeken bij het NIMD: een onderzoek naar de financiële organisatie en de beheersorganisatie van het NIMD (Tweede Kamer, 2009a) en een evaluatie van de capaciteitsontwikkeling (Tweede Kamer, 2009b).

Het ministerie is in afwachting van de uitkomsten van deze onderzoeken. Zolang de uitkomsten van de onderzoeken niet bekend zijn en onduidelijk is hoe het ministerie hierop reageert, blijft de onvolkomenheid op het toezicht van het NIMD gehandhaafd.

3.2.3 Huisvesting buitenland

Goede huisvesting is van belang voor de veiligheid en gezondheid van medewerkers en voor de uitstraling van Nederland in andere landen. Het toezicht op het materieelbeheer van de posten in het buitenland (waaronder de huisvestingskosten) is echter nog niet adequaat vormgegeven. De nota van de Directie Huisvesting Buitenland (DHB) waarin dit wordt vastgelegd, is nog niet goedgekeurd door het audit committee van het ministerie. Bovendien is deze centraal verantwoordelijke directie niet in de positie om de decentraal verantwoordelijke budgethouders dwingend aanwijzingen te geven. Zo kan de directie geen onderhoud bij de posten afdwingen. De juiste besteding van het huisvestingsbudget en het tijdig uitvoeren van onderhoud verdienen dan ook aandacht.

Wel zijn in de loop van 2009 verbeteringen aangebracht in de beheersing van nieuwbouwprojecten.

3.2.4 Vliegtickets

Het proces van aanschaffen en doorbelasten van vliegtickets voor dienstreizen is niet beschreven. Er is geen duidelijkheid over taken en verantwoordelijkheden en er is onvoldoende controle op de werkzaamheden van de reisagent. Hierdoor bestaat het risico dat er onrechtmatige uitgaven zijn gedaan en dat het reisbeleid ondoelmatig georganiseerd is. Wij hebben dit in 2008 al geconstateerd. De minister heeft in 2009 maatregelen genomen, waaronder het in gang zetten van de aanbesteding voor een nieuw contract met de reisagent, het aanstellen van een extra functionaris (de «travelmanager») en het herzien van het reisbeleid. Het nieuwe contract komt er pas in 2010 en ook de andere acties zullen pas in 2010 geëffectueerd worden. We hebben het proces rond de vliegtickets in 2009 daarom wederom aangemerkt als onvolkomenheid.

De kosten van de dienstreizen van medewerkers van het Ministerie van BuiZa bedroegen in 2009 € 8,9 miljoen.

3.3 Overige onderdelen van de bedrijfsvoering

Naast de zes onvolkomenheden in het financieel beheer zijn er twee onvolkomenheden in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering.

3.3.1 Vertrouwensfuncties

Bij het Ministerie van BuiZa zijn 29 medewerkers werkzaam in vertrouwensfuncties die nog niet door de Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD) zijn gescreend. Volgens de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo) moeten medewerkers op vertrouwensfuncties gescreend zijn.

3.3.2 Archief- en dossierbeheer

Vooral op de posten in het buitenland zijn de archieven onvoldoende op orde. Er is voor deze taak onvoldoende kennis en mankracht op de posten. Noodvernietigingsplannen ontbreken vaak en er vindt geen regelmatige terugkoppeling van de stand van zaken naar de Directie Documentaire Informatievoorziening (DDI) plaats. Door de vele wisselingen van medewerkers vormt het archief in belangrijke mate het institutionele geheugen van het ministerie. Daarom wegen problemen in het archief- en dossierbeheer hier zwaar. DDI vult haar toezichthoudende taak vooral adviserend en ondersteunend in.

3.4 Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over bedrijfsvoering

Onderstaand kader bevat ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van BuiZa staat vermeld over de bedrijfsvoering van het departement. Krachtens de CW 2001 gaan wij jaarlijks na of deze informatie tot stand is gekomen volgens de daarvoor geldende regels.

4 FINANCIËLE INFORMATIE

In onderstaande kaders staan onze oordelen over de financiële informatie (§ 4.1) en de saldibalans (§ 4.2) in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van BuiZa. Krachtens de CW 2001 gaan wij jaarlijks na of deze informatie voldoet aan de daaraan gestelde eisen.

4.1 Oordeel over financiële informatie

Een overzicht van alle fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlagen van dit rapport.

4.2 Oordeel over saldibalans en toelichting

Een overzicht van alle fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlagen van dit rapport.

5 REACTIE MINISTER VAN BUIZA EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER

De minister van BuiZa heeft op 3 mei 2010 gereageerd op ons Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van BuiZa (V). Hieronder volgt een samenvatting van de reactie (§ 5.1). In de Audit Actielijst 2010 in de bijlagen zijn de toezeggingen van de minister opgenomen. De integrale tekst van de reactie van de minister staat op www.rekenkamer.nl.

De reactie gaf ons aanleiding tot een kort nawoord (§ 5.2).

5.1 Reactie minister

De minister is verheugd dat het aantal onvolkomenheden is afgenomen. Het ministerie heeft zich naar vermogen ingezet om het aantal onvolkomenheden terug te brengen en zal zich daarvoor ook blijven inzetten.

Het voorschottenbeheer vraagt, gezien de complexiteit, om een blijvende centrale monitoring. De minister wil de effectiviteit van de monitoring verhogen om de onvolkomenheid op het vlak van het voorschottenbeheer op te lossen. Hij stelt dat het daarvoor van belang is de reikwijdte van het voorschottenbeheer af te bakenen samen met de Algemene Rekenkamer. Risicoanalyses, themacontroles, snelle acties richting budgethouder, aandacht voor opleidingen en verscherpt toezicht, zo schrijft de minister, zijn acties die het ministerie onderneemt om de onvolkomenheid in de toekomst ongedaan te maken.

De toename in de omvang van de fouten gerelateerd aan de veranderde context waarbinnen ontwikkelingssamenwerking plaatsvindt vindt de minister zorgelijk. Hij is voornemens in samenspraak met het Ministerie van Financiën de (interne) regelgeving te herzien.

De beheerssituatie bij het NIMD is volgens de minister niet met eenvoudige maatregelen op te lossen. Op basis van de uitkomsten van de onderzoeken, zowel naar de doelmatigheid van het beheer als naar de financiële en beheersorganisatie van het NIMD, inclusief de toetsing van de naleving van de gemaakte afspraken, zal de minister besluiten over de verdere samenwerking met het NIMD.

De minister schrijft dat het ministerie in 2010 onverminderd voort gaat met een betere beheersing van de huisvestingsbudgetten. Een uitgewerkt toezichtsplan ligt inmiddels bij het audit committee ter goedkeuring. De Directie Huisvesting en Facilitaire Zaken (DHF)1 beschikt volgens de minister wel over voldoende middelen om naleving van de afspraken af te dwingen.

Om de onvolkomenheid bij de vliegtickets op te lossen is volgens de minister veel voorbereidend werk gedaan in 2009. Door een bezwaarprocedure liep de aanbesteding van het nieuwe contract vertraging op.

De minister acht het ongewenst dat mensen zonder screening op vertrouwensfuncties worden geplaatst. De situatie dwingt hem daartoe echter wel eens, aldus de minister. De evaluatie met de AIVD is afgerond en er wordt geprobeerd met de AIVD sluitende afspraken te maken, zodat het in principe niet meer nodig is om mensen in afwachting van de uitkomst van de screening alvast te plaatsen.

Bij het archief- en dossierbeheer zal er in het vierde kwartaal van 2010 de uitrol plaatsvinden van «digitaal archiveren». Dit maakt het mogelijk meer controle op afstand te realiseren.

Transparantie van het jaarverslag acht de minister van groot belang, daarom doet het ministerie ook mee met het experiment Verbetering verantwoording en begroting. Hij geeft aan het niet met ons eens te zijn dat het beleidsverslag de beleidsagenda niet volgt. Hij wijst erop dat het Bureau Onderzoek Rijksuitgaven (BOR) in 2008 juist had geoordeeld dat de informatie over het beleidsprogramma in de begroting 2009 uitstekend was. Het ministerie zal naar aanleiding van de evaluatie wel de transparantie verder vormgeven, zo schrijft de minister. Hierbij zal het ministerie letten op de samenhang tussen kabinetsprioriteiten en departementale doelstellingen, het verder structureren van beleidsverslag en beleidsagenda en expliciet aandacht geven aan de beschrijving van de ministeriële verantwoordelijkheid.

De minister ziet risico’s bij het gebruik van de praktijktoets om inzicht te krijgen in de effectiviteit van het Nederlandse beleid.

5.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

De minister heeft bij vrijwel alle geconstateerde onvolkomenheden initiatieven genomen om tot een oplossing van de problematiek te komen.

We stellen vast dat het ministerie een plan van aanpak heeft gemaakt om, in overleg met het Ministerie van Financiën, de regelgeving voor voorschotten te verbeteren. We zijn gaarne bereid het gesprek aan te gaan over de afbakening van de reikwijdte van het voorschottenbeheer.

De minister maakt een kanttekening bij onze opmerking dat DHF meer bevoegdheden moet krijgen om naleving van afspraken af te dwingen. Wij zijn van mening dat het goed zou zijn als duidelijk is dat DHF dwingend kan optreden. Regels over maatregelen die getroffen moeten worden als de integraal verantwoordelijke budgethouders de gemaakte afspraken onvoldoende nakomen kunnen die duidelijkheid bieden.

Op dit moment is de transparantie van de begroting en verantwoording van het Ministerie van BuiZa voor met name ontwikkelingssamenwerking beperkt, zo constateerden wij ook in eerder onderzoek. Met transparantie bedoelen wij dat de relatie tussen beleidsdoelen, geldstromen en de beoogde prestaties en effecten helder is. Verbetering van transparantie betekent voor ons niet altijd meer informatie, maar betere informatie of beter gebruikmaken van de beschikbare informatie.

Wij nemen kennis van de toezegging van de minister om de transparantie van het jaarverslag te vergroten.

KWALITEITSKAART

Toelichting op het instrument kwaliteitskaart

De kwaliteitskaart is een nieuw instrument van de Algemene Rekenkamer, dat we voor het eerst hebben opgenomen in onze rapporten bij de jaarverslagen 2008. De kwaliteitskaart is bedoeld om de uitkomsten van ons rechtmatigheidsonderzoek op een compacte manier te presenteren en plaatst de geconstateerde (ernstige) onvolkomenheden in de bedrijfsvoering in het licht van de totale bedrijfsvoering van het ministerie.

De kwaliteitskaart bestaat uit twee delen. In deel I zijn onze bevindingen gekoppeld aan de begrotingsartikelen van het ministerie. Dit deel van de kaart laat per artikel zien:

• voor welk percentage van de uitgaven concrete informatie over de beleidsresultaten in het jaarverslag is opgenomen;

• of het begrotingsartikel wordt geraakt door geconstateerde onvolkomenheden in de bedrijfsvoering, met mogelijk gevolgen voor de rechtmatigheid, de betrouwbaarheid van gegevens of de doelrealisatie;

• of wij als gevolg van geconstateerde onvolkomenheden daadwerkelijk fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid of deugdelijke weergave hebben geconstateerd;

• of de geconstateerde fouten en onzekerheden de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden.

In deel II van de kwaliteitskaart vormen de organisatieonderdelen van het ministerie en de te beheersen bedrijfsvoeringsprocessen het uitgangspunt. Dit deel van de kaart is mede gebaseerd op de Baseline financieel beheer en materieelbeheer van het Ministerie van Financiën, waarin de normen voor een goed financieel beheer en materieelbeheer zijn vastgelegd.

In dit deel van de kaart zetten we het aantal beheerdomeinen waarin we onvolkomenheden hebben geconstateerd af tegen het aantal beheerdomeinen dat voor een goed functioneren van het ministerie «relevant», respectievelijk «kritisch» is.

In 2009 hebben we bij het Ministerie van BuiZa specifieker aangegeven waar de problemen bij een van de onvolkomenheden (voorschottenbeheer) het grootst zijn. De onvolkomenheid die in 2008 bij één beheerdomein stond (toegerekend aan het hele departement) is nu aan drie beheerdomeinen toegerekend (dus verhoudingsgewijs meer onvolkomenheden).

Deel II van de kwaliteitskaart maakt ook zichtbaar aan welke onderwerpen wij en/of de departementale auditdienst in de controle over 2009 extra aandacht hebben besteed en waar wij (ernstige) onvolkomenheden hebben geconstateerd. Met extra aandacht van de auditdienst bedoelen wij die aandacht voor de bedrijfsvoering die de reguliere aandacht uit hoofde van de jaarlijkse wettelijke controle overstijgt (zie hoofdstuk 1 van de toelichting op dit rapport op www.rekenkamer.nl voor informatie over onze onderzoeksopzet). Met extra aandacht van de Algemene Rekenkamer doelen wij op ons departementspecifieke en ons rijksbrede onderzoek.

Extra aandacht van de Algemene Rekenkamer en van de auditdienst betekent niet per definitie dat alle aspecten van het desbetreffende beheerdomein in het onderzoek zijn betrokken; de extra aandacht kan ook betrekking hebben op een enkel aspect binnen het beheerdomein.

Voor een verdere toelichting op het instrument kwaliteitskaart verwijzen wij naar onze website: www.rekenkamer.nl. Hier vindt u achtergrondinformatie over de kwaliteitskaart en over de gehanteerde criteria en ordeningsprincipes.

Toelichting op de kwaliteitskaart van het Ministerie van BuiZa

Toelichting op kaart deel I

• Beleidsinformatie

Deel I van de kwaliteitskaart van de ministeries maakt per artikel zichtbaar hoeveel procent van de uitgaven wordt toegelicht met specifieke, meetbare en tijdgebonden beleidsinformatie en maakt zichtbaar of het eventuele ontbreken van deze informatie door het betreffende ministerie wordt uitgelegd. De minister van BuiZa hoeft echter deze beleidsinformatie niet in het jaarverslag op te nemen op het niveau van beleidsartikelen, omdat het jaarverslag deel uitmaakt van het experiment «Verbeteren verantwoording en begroting». Daarom hebben we voor dit jaarverslag geen onderzoek kunnen doen naar de beschikbaarheid van de beleidsinformatie en ontbreekt de informatie in deel I van de kwaliteitskaart.

• Bedrijfsvoering

Deel I van de kwaliteitskaart laat zien dat alle begrotingsartikelen van het ministerie worden geraakt door de door ons bij dit ministerie geconstateerde onvolkomenheden.

• Financiële informatie

Uit deel I van de kwaliteitskaart van het Ministerie van BuiZa blijkt dat bij geen van de begrotingsartikelen de tolerantiegrens voor de omvang van fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave wordt overschreden. De tolerantiegrens voor het jaarverslag van het Ministerie van BuiZa als geheel wordt niet overschreden.

Toelichting op kaart deel II

Uit deel II van de kwaliteitskaart van het Ministerie van BuiZa blijkt dat 136 beheerdomeinen van belang zijn voor de bedrijfsvoering. Daarvan zijn 37 beheerdomeinen als kritisch aan te merken. Van de 136 beheerdomeinen die van belang zijn voor het goed functioneren van het ministerie hebben de auditdienst van het Ministerie van BuiZa en wij 38 beheerdomeinen extra onderzocht. Daarvan waren er acht kritisch en 30 relevant. Bij twee kritische en zes relevante beheerdomeinen hebben wij een onvolkomenheid geconstateerd.

De onvolkomenheden betreffen:

• Drie maal het beheer van de voorschotten: er worden nog veel fouten gemaakt en er zijn achterstanden. Zie AAL punt 1, 2 en 3.

• Toezicht op het NIMD: in afwachting van de uitkomsten van twee onderzoeken wordt de onvolkomenheid gehandhaafd. Zie AAL punt 4.

• Huisvestingsbeleid buitenland: de beschrijving en uitwerking van het toezicht op de huisvesting is nog niet voldoende. Zie AAL punt 5.

• Ordelijkheid en controleerbaarheid van het proces rond de aanschaf van vliegtickets, zie AAL punt 6.

• Vertrouwensfuncties: niet naleven van Wvo, niet alle medewerkers met een vertrouwensfunctie zijn gescreend. Zie AAL punt 7.

• Archief- en dossierbeheer niet op orde: er zijn achterstanden en het toezicht kan strikter. Zie AAL punt 8.

In § 3.2 en § 3.3 staat een uitgebreidere toelichting op de hierboven vermelde onvolkomenheden.

AUDIT ACTIELIJST 2010

De Audit Actielijst (AAL) laat zien op welke punten de Algemene Rekenkamer vindt dat het ministerie actie moet ondernemen. Deze punten kunnen zowel de onvolkomenheden in het financieel beheer en materieelbeheer betreffen als de onvolkomenheden in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering. De lijst vermeldt ook welke maatregelen de minister heeft aangekondigd om de onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd, op te lossen.1