1. Overgang en eenheid; voortgang en verandering

Het voorstel voor de begroting 2011 komt tot stand in een overgangsperiode. Het wordt ingediend rond de overgang tussen twee kabinetten. De uitvoering van de begroting zal daarom onder andere verantwoordelijkheid plaatsvinden dan de voorbereiding. Maar de kabinetswisseling is niet de enige overgang die door de begroting wordt overspannen.

Voorbereiding en uitvoering van de begroting 2011 bestrijken ook de overgang tussen een diepe economische crisis en een periode van inzettend herstel, verandering en aanpassing. Aanpassing aan nieuwe economische werkelijkheden, waarbij het niet alleen gaat om de gevolgen van de crisis, maar niet minder om veranderende internationaal economische krachtsverhoudingen, groeiende schaarste aan energie en grondstoffen, alsmede de eisen en beperkingen die het draagvermogen van natuur en klimaat stellen. Een minstens zo bepalende sociaaleconomische werkelijkheid is de krimp van de beroepsbevolking waarmee Nederland wordt geconfronteerd.

Er is ook sprake van een overgang in de overheidshuishouding. Door de economische teruggang en de financiële en sociale gevolgen daarvan, zijn de overheidsfinanciën in korte tijd in een ernstige tekortsituatie geraakt. Om in die situatie het handelingsvermogen van Nederland en het vertrouwen van het buitenland in de Nederlandse economie te herstellen en te borgen, is een ingrijpende verandering in de overheidsuitgaven noodzakelijk. Gegeven het aandeel in het totaal van de overheidsfinanciën van de in dit hoofdstuk van de begroting gevoteerde middelen, heeft dit onvermijdelijk gevolgen voor het beleidsterrein waar de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verantwoordelijk voor is.

Politieke en economische veranderingen zijn zowel uiting alsook motor van voortgaande sociaalmaatschappelijke veranderingen. Die komen onder meer tot uitdrukking in wijzigende sociale verhoudingen, veranderende zekerheden, nieuwe perspectieven en gewijzigde opvattingen. De spanningen, aanpassingen en fricties waarmee dat proces gepaard gaat, zullen mede opgevangen moeten worden door werkgelegenheid en sociaal beleid.

De kabinetswisseling noopt tot terughoudendheid bij de invulling van de begroting voor komend jaar. Op het terrein van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wordt Nederland evenwel geconfronteerd met economische omstandigheden, duurzame maatschappelijke belangen en een continuïteit van ontwikkelingen die het niet alleen mogelijk, maar ook nodig en nuttig maken om de onderwerpen en richting van beleid te schetsen die het komend jaar van belang zijn. Want anders wordt de arbeidsmarkt de achilleshiel van een duurzaam herstel. Vandaar dat hier kort wordt ingegaan op de voor het beleid bepalende omstandigheden en ontwikkelingen en vervolgens op de implicaties hiervan voor het beleid. Dit uiteraard onverminderd de nadere maatvoering en vormgeving die een nieuw kabinet daaraan zal geven.

2. Beleidsbepalende omstandigheden en belangen

De wereld herstelt zich geleidelijk van de ernstigste financieel-economische crisis sinds die van de jaren dertig van de vorige eeuw, waarbij nog moet blijken hoe robuust dit herstel is. Ook de Nederlandse economie herstelt zich van een ongekende krimp van bijna 4% in 2009, maar de groei is vooralsnog onvoldoende om het welvaartsverlies goed te maken en de economie terug te brengen op het oude niveaupad. De noodzaak van herstel en aanpassing is bepalend voor het beleid de komende jaren. De economische ontwikkeling van de afgelopen periode heeft de gevoeligheid van de Nederlandse economie voor externe schokken nog eens duidelijk onderstreept. Een crisis die elders ontstond, heeft hier tot ongekende economische krimp geleid en tot een nog snellere verslechtering van de overheidsfinanciën dan gegeven deze economische omstandigheden mocht worden verwacht.

Een niet minder opvallend aspect van de economische ontwikkeling van de afgelopen periode is de wijze waarop de Nederlandse arbeidsmarkt daarop heeft gereageerd. De werkgelegenheid is minder heftig aangetast dan op basis van gebruikelijke ontwikkelingen in een recessie mocht worden verwacht. Ook in vergelijking met de rest van de Europese Unie (EU) is het oplopen van de werkloosheid relatief beperkt gebleken. Dat doet niet af aan het feit dat de werkloosheid in één jaar met bijna de helft toegenomen is (van 3,8% in 2008 naar 5½% in 2010).

De relatief gematigde groei van de werkloosheid in de afgelopen periode is enerzijds bemoedigend. Het wijst erop dat de arbeidsmarkt flexibeler is dan werd gedacht en dat een gerichte inzet en aanpak van sociale partners en overheid ertoe doet. Anderzijds moet echter onderkend worden dat de reactie van de arbeidsmarkt samenhangt met een onderliggende ontwikkeling die zorgwekkend is: een krimpende beroepsbevolking en groeiende arbeidstekorten. Veel bedrijven hebben met het oog op deze al gebleken of verwachte tekorten ondanks de crisis personeel vastgehouden. De beroepsbevolking zal de komende decennia blijven krimpen. Mede hierdoor zal de vraag naar arbeid veranderen.

De crisis heeft ook een weerslag op de overheidsfinanciën. Onder invloed van de economische teruggang en de interventies die nodig waren op de financiële markten, zijn de overheidsfinanciën sterk verslechterd. Zonder nadere maatregelen zal het begrotingstekort volgend jaar naar verwachting op 3,9% van het bruto binnenlands product (bbp) uitkomen en de overheidsschuld op 66% bbp. De druk op de overheidsfinanciën zal de komende jaren nog toenemen, door de voortschrijdende vergrijzing. Deze aanslag en toenemende druk op de overheidsfinanciën beperken het handelingsvermogen van de staat om nieuwe onzekerheden en economische terugslag op te vangen. De ervaring in andere landen laat zien hoe snel veranderingsopties en politieke keuzen verdwijnen als het vertrouwen in de soliditeit van de overheidsfinanciën verdampt.

Genoemde omstandigheden zijn de komende jaren bepalend voor het beleid met betrekking tot arbeidsmarkt en sociale zekerheid. Zij versterken elkaar. Een krimpende beroepsbevolking maakt herstel moeilijker en versmalt het draagvlak voor herstel van de overheidsfinanciën. Groei van arbeidsparticipatie en langer werken vormen een belangrijke voorwaarde voor een duurzaam herstel. Het functioneren van de arbeidsmarkt is daarbij een sleutel om snel in te spelen op veranderingen en de beschikbare arbeidskracht op de beste plaats te krijgen. Verandering en mobiliteit vergen evenwel zekerheid en perspectief; vandaar het belang van een activerende sociale zekerheid, een goed leef- en werkklimaat en een solide pensioenstelsel.

3. Arbeidsparticipatie en arbeidsmarkt

De Nederlandse economie herstelt zich, maar we zijn er nog lang niet. Nederland heeft internationaal een positie te verliezen. Op ranglijsten die een beeld geven van het vestigingsklimaat en de concurrentiekracht van landen, is Nederland consequent vertegenwoordigd in de top 10. Maar als Nederland internationaal voorop wil blijven lopen, dan zal steeds snel moeten kunnen worden ingespeeld op veranderingen die op ons afkomen, want globalisering en technologische vernieuwing leiden tot toenemende internationale concurrentie. Onder druk van internationale concurrentie zullen banen verdwijnen. Mede als gevolg hiervan zullen mensen in de toekomst naar verwachting vaker van baan, functie en sector wisselen. Kennis en vaardigheden verouderen sneller en levenslange loopbanen bij dezelfde werkgever worden steeds zeldzamer.

De ontwikkelingen in de zorg illustreren dit. Mede onder invloed van vergrijzing neemt de vraag naar arbeid in deze sector sterk toe. Tegelijkertijd zullen in de komende jaren in de zorg ook veel oudere werknemers uittreden. Innovatie, productiviteitsverbetering, verhoging van het aantal uren dat wordt gewerkt, maar ook toestroom van werknemers uit andere sectoren zullen nodig zijn om tekorten te voorkomen. Het aandeel van de zorgsector in de totale werkgelegenheid neemt daardoor gestaag toe; van minder dan 5% in 1970 tot minder dan 15% nu, naar meer dan 20% na 2030.

Deze ontwikkelingen zullen moeten worden opgevangen met een krimpende beroepsbevolking. Dit is een trendbreuk met het verleden. Door ontgroening en vergrijzing zal de groei van het arbeidsaanbod vanaf 2015 stagneren en vanaf 2021 structureel gaan dalen. Een stagnerend en krimpend arbeidsaanbod leidt tot tekorten op de arbeidsmarkt en opwaartse druk op lonen en (ten gevolge van de koppeling van uitkeringen en pensioenen aan het loonpeil) op de overheidsfinanciën. Het proces van een permanent krimpende beroepsbevolking vraagt om een arbeidsmarkt die permanent in een staat van aanpassing verkeert aan nieuwe schaarsteverhoudingen. Omdat de mensen die de arbeidsmarkt verlaten niet altijd de banen hebben die verdwijnen en mensen die toetreden niet steeds de vaardigheden hebben die nodig zijn, ontstaat een grotere behoefte aan flexibiliteit op de arbeidsmarkt. Het is daarom van belang om het aanpassingsvermogen van de arbeidsmarkt te vergroten, daartoe de arbeidsparticipatie te verruimen, de duurzame inzetbaarheid van werknemers te verbeteren en de arbeidsmobiliteit te versterken.

3.1. Arbeidsparticipatie verruimen

Verruiming van de arbeidsparticipatie is een eerste voorwaarde om de gevolgen van een krimpende beroepsbevolking op te vangen. In aansluiting op het middellangetermijnadvies van de Sociaal-Economische Raad (SER) van 2006 heeft het kabinet een arbeidsparticipatie van 80% in 2016 als doel gesteld. Tot eind 2008 lag de groei van de arbeidsparticipatie daarmee in lijn. Desondanks ontstonden in de loop van 2008 in een toenemend aantal sectoren knelpunten bij het werven van personeel. Het bereiken van een arbeidsparticipatie van ten minste 80% zal dan ook onverminderd doel van beleid moeten blijven. De mobilisatie van het arbeidspotentieel van ouderen, vrouwen, arbeidsgehandicapten en bepaalde groepen allochtonen, behoeft daartoe onverminderd aandacht.

3.1.1. Ouderen

De arbeidsparticipatie van ouderen zal verder moeten worden versterkt. Sinds 2000 stijgt de feitelijke uittreedleeftijd weer, maar deze ligt nog steeds onder 63 jaar. Uit onderzoek blijkt dat de bereidheid om langer te werken ook verder toeneemt. Doorwerken tot 65 is echter niet voldoende. De stijgende levensverwachting maakt verhoging van de AOW-leeftijd nodig, maar ook mogelijk. Dit heeft bovendien een gunstig effect op de arbeidsparticipatie van ouderen. In de afgelopen jaren is ook de arbeidsparticipatie van ouderen na het bereiken van de AOW-leeftijd verdubbeld. Ook deze groei zal verder moeten worden ondersteund.

De volgende onderwerpen komen daarbij aan de orde:

• • Verhoging AOW-leeftijd: De verhoging van de pensioenleeftijd is inmiddels algemeen aan de orde in Europa. Sociale partners hebben dit voorjaar overeenstemming bereikt over een duurzame koppeling van de pensioenleeftijd aan de levensverwachting. Een voorstel tot aanpassing van de AOW-leeftijd ligt bij de Tweede Kamer. Met sociale partners moet overlegd worden op welke wijze dit voorstel zich verhoudt tot het akkoord; het ingediende wetsontwerp kan zonodig worden aangepast aan de uitkomsten van het overleg.

• • Arbeidsmarktpositie: De arbeidsmarktpositie van ouderen zal moeten worden aangepast om de kans van ouderen op het vinden van een nieuwe baan te verbeteren. De factoren die daar op van invloed zijn en een mogelijke aanpak daarvan, zijn verkend in de notitie «Arbeidsparticipatie Ouderen». Arbeidsvoorwaarden spelen daarbij een belangrijke rol. In hun pensioenakkoord hebben sociale partners afgesproken dit najaar voorstellen te doen.

• • Flexibilisering AOW-leeftijd: Een voorstel om de AOW geheel of gedeeltelijk uit te stellen onder gelijktijdige verhoging van de AOW-uitkering is reeds bij de Staten-Generaal aanhangig gemaakt. De omgekeerde mogelijkheid – om ook eerder geheel of gedeeltelijk aanspraak te kunnen maken op de AOW – kan langer doorwerken bevorderen. Sociale partners vragen in hun pensioenakkoord om een dergelijke mogelijkheid. Dit kan door aanpassing van het reeds ingediende wetsvoorstel aan het pensioenakkoord.

• • Doorwerken na de pensioenleeftijd: Ook de mogelijkheid om onder voorwaarden na het bereiken van de pensioenleeftijd door te werken behoeft regeling. De notitie «Men is zo oud als men zich voelt» schetst wat nodig is. Versterking van de mogelijkheid tot doorwerken ligt in het verlengde van de wijzigingen in het pensioenstelsel die door sociale partners zijn afgesproken. Wie meer risico draagt bij de hoogte van het pensioen, moet de mogelijkheid hebben om een eventueel lager dan verwacht pensioen te verbeteren met langer doorwerken. Ook hierover zal de Stichting van de Arbeid (STAR) dit najaar advies uitbrengen.

• • Duurzame inzetbaarheid: Een grotere arbeidsparticipatie van ouderen en een hogere AOW-leeftijd vergen een beleid gericht op duurzame inzetbaarheid. Dit wordt hieronder in paragraaf 3.2 besproken.

3.1.2. Vrouwen

De arbeidsparticipatie van vrouwen is de afgelopen decennia enorm gestegen, maar het aandeel gewerkte uren van vrouwen is slechts matig toegenomen. In de conclusies van de Taskforce Deeltijdplus wordt ingegaan op de factoren die hierbij een rol spelen en de mogelijkheden om dit uit te breiden. De conclusies van de taskforce zijn met een beknopt regeringsstandpunt aan de Tweede Kamer aangeboden.

Een factor die van invloed is op de bereidheid om arbeid in deeltijd uit te breiden is de ruimte om door middel van flexibele arbeidstijden tijd te kunnen besteden aan zorgtaken thuis en maatschappelijke activiteiten. In de «Beleidsverkenning modernisering verlof en arbeidstijden» heeft het kabinet daarvoor maatregelen voorgesteld. Deze worden thans in een wetsvoorstel uitgewerkt. De SER is daarnaast om een advies gevraagd over «tijden in de samenleving». Hierin zal aandacht worden besteed aan tijdknelpunten in de combinatie van werk en privé en aan mogelijkheden voor werkgevers en werknemers samen en elk afzonderlijk om tijden op diverse terreinen (bijvoorbeeld werk en school) beter op elkaar aan te laten sluiten.

3.1.3. Arbeidsgehandicapten

Een groep waarvan de arbeidsparticipatie verder kan en moet worden uitgebreid, is die van personen die als gevolg van arbeidsbeperkingen niet in staat zijn om zonder ondersteuning zelfstandig arbeid te verrichten en het minimuminkomen te verdienen. Het gaat hier in het bijzonder om personen met een Wajong-uitkering respectievelijk personen die onder de Wsw vallen. Voor beide groepen geldt dat hun inschakeling naar de mate van hun vermogen in het arbeidsproces niet alleen een belang is van arbeidsparticipatie, maar vooral ook van persoonlijke betrokkenheid en emancipatie binnen de samenleving.

Begin 2010 is de Wajong-regeling gewijzigd voor nieuwe rechthebbenden. Het gaat niet langer primair om recht op een uitkering maar om recht op arbeidsondersteuning, zonodig met inkomensondersteuning. Dit gaat gepaard met een intensieve begeleiding en een programma van werving van arbeidsplaatsen voor jongeren met een arbeidsbeperking.

De instroom van deze groep kan beperkt worden door in het speciaal onderwijs een gedeelte van de tijd te besteden aan het begeleiden naar werk en het aanleren van vaardigheden die de arbeidsmarkt vraagt. Door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap worden daartoe strekkende voorstellen gedaan voor de zogenaamde werkschool. Daarnaast zal uitstroom uit de Wajong moeten worden bevorderd door de nieuwe werkregeling te zijner tijd ook te hanteren voor het oude bestand.

3.2. Duurzame inzetbaarheid en versterkte kwaliteit

Verbreding van de arbeidsparticipatie vergt een grotere investering in het beschikbaar menselijk kapitaal. Bij duurzame inzetbaarheid gaat het erom dat mensen over een langere periode vruchtbaar en effectief kunnen blijven deelnemen aan de arbeidsmarkt. Werknemers moeten niet alleen langer door wíllen werken, maar dat ook daadwerkelijk kunnen. Daarbij gaat het niet alleen om het klassieke arbeidsomstandighedenbeleid, maar evenzeer om het op peil houden en ontwikkelen van kennis en vaardigheden, om het bieden van perspectief op verandering van werkzaamheden, om ondersteuning bij het vinden van ander werk en om het versterken van de arbeidsmarktpositie van ouderen. Een actief loopbaanbeleid draagt bij aan meer duurzame inzetbaarheid. Dit kan alleen als ook zekerheden kunnen worden geboden die niet zozeer gekoppeld zijn aan één werkgever, maar aan arbeidsdeelname zelf. Duurzame inzetbaarheid moet ook zekerheid bieden als de baan van nu er straks niet meer is.

Duurzame inzetbaarheid speelt niet alleen bij oudere werknemers, maar begint al bij de voorbereidingen op de arbeidsmarkt (studiekeuze) en zou tijdens het gehele werkzame bestaan periodiek moeten worden gevolgd. Afspraken over duurzame inzetbaarheid zullen in de eerste plaats op de werkvloer gemaakt moeten worden: over aanpassingen van de werkplek, gezondheidsbevorderende maatregelen, om- of bijscholing of overgang naar een andere baan.

De overheid kan het beleid van werkgevers en werknemers gericht op een meer duurzame inzetbaarheid ondersteunen. Om via de arbeidsomstandigheden een positieve bijdrage te leveren aan het bereiken van een meer duurzame inzetbaarheid, wordt een aantal maatregelen overwogen: een zorgplicht voor werkgevers, een regeling voor de scholing van werknemers, een versterking van de positie van werknemers en een grotere rol voor de arbodienstverlening. Aandachtspunt is de positie van het midden- en kleinbedrijf (MKB) waar de mogelijkheden voor loopbaanbeleid beperkt zijn.

Onderwijs en scholing zijn mede van belang voor duurzaam goede kansen op de arbeidsmarkt; niet alleen scholing met het oog op de lopende werkzaamheden, maar ook met het oog op het makkelijker toegankelijk maken van een baan die niet meteen in het verlengde ligt van de oude baan. O&O-fondsen worden momenteel nog slechts beperkt ingezet voor duurzame inzetbaarheid. Een klein deel van de O&O-budgetten wordt besteed aan ontwikkeling en employability. Onderwijs en scholing zijn echter breder van belang gelet op de steeds toenemende en veranderende eisen van technische veranderingen en nieuwe vaardigheden. Met het oog daarop zal de aansluiting van onderwijs op de behoefte van de arbeidsmarkt verder verbeterd moeten worden. In dat verband is het experiment met vakscholen van belang. Een systematische doorlichting van curricula kan daarbij behulpzaam zijn.

3.3. Aanpassingsvermogen en arbeidsmobiliteit

Beleid gericht op arbeidsparticipatie alleen is niet voldoende. Mobilisatie van nu nog onbenut arbeidspotentieel biedt onvoldoende ruimte om het tekort op de arbeidsmarkt afdoende op te vangen. Arbeidsmigratie zal nodig blijven om tijdelijke knelpunten aan te pakken of kennis in te schakelen, maar biedt geen duurzame oplossing. Verbetering van het aanpassingsvermogen en de mobiliteit binnen de arbeidsmarkt zijn daarom hard nodig. Gewezen is al op de noodzaak om tijdig de juiste mensen op de juiste plek in te kunnen zetten. Bedrijven moeten in staat zijn om in een veranderende economie snel de juiste vaardigheden aan te trekken en de organisatie aan te passen.

De ontwikkelingen in de afgelopen twee jaren hebben overigens duidelijk gemaakt dat de Nederlandse arbeidsmarkt flexibeler is dan veelal werd gedacht. Bedrijven hebben hun personeelsbestand vaak snel aangepast aan de wegvallende omzet door het verminderen en soms geheel afstoten van de zogenaamde «flexibele schil» van hun productievermogen – vooral oproepkrachten en zzp’ers (zelfstandigen zonder personeel). Het groeiend belang van zzp’ers op de arbeidsmarkt roept hernieuwde vragen op over de verhouding en vormgeving van fiscale subsidiëring en bescherming. De SER is gevraagd om te adviseren over de gevolgen van de toename van het aantal zzp’ers voor de structuur van de arbeidsmarkt. Door de flexibele schil, de mogelijkheid van werktijdverkorting en deeltijd-WW en de bestaande mogelijkheden van ontslag met UWV-vergunning en sociaal plan is de aanpassing van het productievermogen aan de abrupte vraag uitval op betrekkelijk soepele wijze mogelijk gebleken, zonder dat dit tot een snelle toename van werkloosheid heeft geleid.

Deze flexibiliteit van de arbeidsmarkt is echter onvoldoende. Zij biedt bedrijven de mogelijkheid om hun productieapparaat aan te passen aan veranderende omstandigheden, maar beantwoordt niet aan de behoefte van toegankelijkheid en mobiliteit van de arbeidsmarkt om te voldoen aan de verschuivende vraag naar arbeid. Ook in een veranderende economie zullen arbeid en arbeidsparticipatie in belangrijke mate bijdragen aan het bieden van bestaanszekerheid in de zin van persoonlijke ontplooiing, maatschappelijke betrokkenheid en economische zelfstandigheid. Door versterking van het aanpassingsvermogen van en de mobiliteit in de arbeidsmarkt moet aan die behoefte worden voldaan.

3.3.1. Van werk naar werk

De mobiliteit binnen de arbeidsmarkt wordt nu belemmerd door de uitgangspunten waarop de arbeidsrechtelijke bescherming van werknemers berust. Die is nog sterk gericht op bescherming bij het behouden van een baan in plaats van bescherming bij verandering van baan. De bescherming is sterk afhankelijk van het hebben van een baan en de tijd dat men daarin heeft gewerkt. Wie van baan verandert, verliest daarmee veel van de opgebouwde bescherming. Dat heeft een toenemend remmende werking op mobiliteit naarmate werknemers ouder worden of langer bij eenzelfde werkgever hebben gefunctioneerd. Het leidt ook tot een stelsel van ontslagbescherming waarbij een deel van de werknemers een ontslagvergoeding krijgt bij ontslag en een ander deel niet. Het leidt ten slotte tot een stelsel waarin alle inspanning is gericht op het voorkomen dat men zijn baan verliest, in plaats van verbetering van de kans dat men een andere baan vindt met meer perspectief.

De arbeidsmarkt van de toekomst vraagt om een samenhangende aanpak van WW en ontslagrecht zodat het geheel meer gericht wordt op van-werk-naar-werk transities. Onder druk van de crisis zijn in het afgelopen jaar samenwerkingsprojecten op gang gekomen, zoals in Hardenberg, waarin door werkgevers en werknemers wordt bezien of het mogelijk is de bescherming meer te richten op de zekerheid dat men een baan vindt, dan op de zekerheid dat men een gegeven baan behoudt. Tegen deze achtergrond wordt thans een Algemene Maatregel van Bestuur voorbereid die experimenten mogelijk maakt om werkgevers in de gelegenheid te stellen om zelf de re-integratie en bemiddeling van werk-naar-werk van met werkloosheid bedreigden ter hand te nemen. De ervaring met poortwachtercentra die functioneren bij de bemiddeling van personen met arbeidsbeperkingen kan daarbij als leidraad dienen. Voor een mogelijke toekomstige aanpassing van WW en ontslagrecht kan naar ervaringen in andere landen worden gekeken zoals het individuele «rugzak»-systeem in Oostenrijk en de transferbedrijven in Zweden.

3.3.2. Arbeidsbemiddeling

De moderne arbeidsmarkt is weinig doorzichtig; zowel voor werkgevers als werknemers. Er is inmiddels een hele bedrijfstak ontstaan voor arbeidsbemiddeling, uitzendarbeid en re-integratie van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Ook de publieke arbeidsbemiddeling is in de afgelopen jaren ingrijpend veranderd. Het verstrekken van uitkeringen en de klassieke arbeidsbemiddeling zijn organisatorisch samengebracht, zowel op rijks- als op lokaal niveau. Daarbij hebben rijk en gemeenten de werkzaamheden thans samengebracht op circa honderd Werkpleinen, waarbij de contacten met werkgevers zijn geconcentreerd op dertig regionale Werkpleinen. Dit biedt zowel werkgevers als werknemers eenduidige aanspreekpunten als het gaat om werk en inkomen.

De volgende onderwerpen komen daarbij aan de orde:

• • Geïntegreerde dienstverlening: Om de kans op een match te vergroten is het van belang om vraag en aanbod op regionaal niveau met elkaar te verbinden en daarbij aan te sluiten bij de behoefte van werkgevers en sectoren. De vraag van werkgevers en sectoren ligt namelijk meer op het regionale dan op het lokale niveau. In de komende periode wordt daarom verder gewerkt aan het versterken van de regio, verbetering van de werkgeversdienstverlening en de samenwerking tussen partijen. Om de samenwerking te verbeteren is een Algemene Maatregel van Bestuur opgesteld waarin inzichtelijk wordt gemaakt welke taken op de Werkpleinen worden uitgevoerd en worden regels gesteld over de regionale samenwerking. De aanpak van Werkpleinen waar de samenwerking achterblijft, is als eerste een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van UWV en gemeenten. Slechts indien deze aanpak onvoldoende effect heeft, zal gebruik gemaakt kunnen worden van genoemde AMvB.

• • Re-integratie: Re-integratie is een noodzakelijk onderdeel van arbeidsbemiddeling en het vinden van werk voor mensen met afstand tot de arbeidsmarkt. Tegelijk zullen er minder middelen beschikbaar zijn voor re-integratiebeleid, zie ook paragraaf 5.2. Een hervorming daarvan dringt zich dan ook op. Een eerste mogelijkheid daarbij is een nog selectievere en meer vraaggerichte aanpak. Langs die weg zullen steeds minder personen geholpen kunnen worden. Vandaar dat bezien moet worden of in het kader van van-werk-naar-werk-trajecten de verantwoordelijkheidsverdeling heroverwogen moet worden.

• • Uitzendbureaus en arbeidsmigratie: Arbeidsmigratie kan een oplossing zijn voor knelpunten in specifieke sectoren. Uitzendbureaus vormen een belangrijke intermediair bij het inschakelen van arbeidsmigranten. Maar liefst de helft van de migranten uit de nieuwe lidstaten van de EU werkt via het uitzendbureau. Gezien de omvang van de groep is het van belang dat de regulering van deze vorm van arbeid op orde is. Het gaat daarbij onder meer over het voorkomen van illegale tewerkstelling (binnen de categorie EU-werknemers geldt dit voor Roemenen en Bulgaren) en betaling onder het minimumloon. Binnen de branche is certificering de afgelopen jaren een belangrijk instrument van zelfregulering geworden. Het kabinet ondersteunt deze zelfregulering. Per 1 januari 2010 is de inlenersaansprakelijkheid in werking getreden, waarbij een uitzendkracht de inlener aansprakelijk kan stellen voor betaling van het wettelijk minimumloon tenzij die inlener zaken doet met een gecertificeerde onderneming. Daarnaast worden op straffe van een bestuurlijke boete uitzendbureaus verplicht zich als uitzendonderneming te registeren in het handelsregister van de Kamers van Koophandel. Ook inleners die zaken doen met een niet-geregistreerd uitzendbureau krijgen een boete. Bovendien kunnen de Arbeidsinspectie en de Belastingdienst (publieke) gegevens gaan verstrekken aan private organisaties binnen de uitzendbranche, over ondernemingen die zijn beboet en/of bij wie overtredingen zijn vastgesteld.

• • Arbeid met behoud van uitkering: Aan het begin van de kabinetsperiode is een aantal nieuwe instrumenten geïntroduceerd om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt de mogelijkheid te bieden om werk te aanvaarden zonder daarmee automatisch de uitkering geheel of gedeeltelijk te verliezen. Brugbanen, participatiebanen en loonkostensubsidies zijn hier voorbeelden van. Bij de invoering daarvan is voorzien in een evaluatie van de bruikbaarheid van deze instrumenten. Deze zal in de loop van 2011 verricht moeten worden.

4. Verandering, zekerheid en solidariteit

De arbeidsmarkt zal de komende jaren volop in beweging zijn als gevolg van concurrentie op internationale markten en het krimpend arbeidsaanbod in Nederland. Verandering is nodig, maar verandering vereist zekerheid en perspectief. De zekerheid dat men in tegenspoed nooit zonder middelen van bestaan aan zijn lot wordt overgelaten en het perspectief dat men van de vruchten van zijn arbeid kan genieten. Onzekerheid daarover zal mensen uiterst terughoudend maken om risico’s te nemen op de arbeidsmarkt. Mobiliteit en flexibiliteit zullen daardoor verder afnemen.

Sociale zekerheid is tot op zekere hoogte de keerzijde van arbeidsmobiliteit. Dat betekent niet dat minder zekerheid vanzelf tot meer arbeidsparticipatie en arbeidsmobiliteit leidt. De wijze waarop sociale voorzieningen en verzekeringen zijn ingericht is in hoge mate bepalend voor het effect, zoals de succesvolle overgang van WAO naar WGA in de achterliggende jaren heeft geïllustreerd.

Het stelsel van sociale zekerheid is ontstaan vanuit de gedachte dat niet arbeid maar het inkomen dat daarmee verkregen wordt de essentie is. Vandaar dat uitkeringen gericht op inkomenszekerheid centraal stonden. In de achterliggende jaren heeft een herziening plaatsgevonden vanuit het uitgangspunt dat in een veranderende economie uiteindelijk arbeid zelf de beste basis biedt voor bestaanszekerheid, maatschappelijke betrokkenheid en persoonlijke ontwikkeling. Bij die herziening stonden uitgangspunten centraal als «werk boven inkomen», «arbeidsgeschiktheid steunen in plaats van ongeschiktheid», en «wie kan, moet meedoen». Een herziening van de sociale zekerheid langs deze lijnen zal voortgezet moeten worden in het belang van de arbeidsparticipatie en de sanering van de overheidsfinanciën.

Deze andere benadering van de arbeidsmarkt ontslaat ons niet van de verantwoordelijkheid oog te hebben voor de sociale samenhang binnen de samenleving. Solidariteit zal ook in de toekomst van groot belang zijn. Hierbij kan het gaan om solidariteit op de arbeidsmarkt (bijvoorbeeld tussen mensen met en zonder vast contract), mensen die wel en niet kunnen werken en in het pensioenstelsel (tussen jonge en oude generaties). Ook bestrijding van armoede en schuldhulpverlening zijn vormen van die solidariteit.

4.1. Pensioenen

De vergrijzing van de beroepsbevolking zorgt in combinatie met een stijgende levensverwachting ook voor een structurele druk op het pensioenstelsel, bovenop de druk die voortvloeit uit de financieel-economische crisis. Tegelijk neemt het handelingsvermogen van de fondsen af naarmate het aandeel van gepensioneerden op het totaal van de deelnemers toeneemt. Evenals bij de AOW zal de pensioenleeftijd omhoog moeten. Om het aanvullend pensioenstelsel bestand te maken tegen de gevolgen van de stijgende levensverwachting en tegen schokken op de financiële markten, is het daarnaast nodig om een nieuwe balans te vinden tussen ambitie, zekerheid en kosten van aanvullende pensioenen en de communicatie daarover. De Pensioenwet zal moeten worden aangepast om dit mogelijk te maken. De analyse die voortvloeit uit de begin 2010 verschenen rapporten van de commissies Goudswaard (toekomstbestendigheid pensioenstelsel) en Frijns (beleggingsbeleid pensioenfondsen) alsmede de evaluatie van het FTK (Financieel Toetsingskader), laten zien dat de urgentie van de problematiek zodanig is dat op korte termijn een start moet worden gemaakt met het toekomstbestendig maken van het tweedepijlerpensioen.

Inmiddels hebben sociale partners in het Pensioenakkoord voorjaar 2010 overeenstemming bereikt over aanpassingen van het pensioenstelsel. Indien dit akkoord wordt overgenomen zal de pensioenwetgeving moeten worden gewijzigd en zal tevens het Witteveenkader worden bezien. Voorts zal het FTK moeten worden bezien in relatie tot de conclusies van de evaluatie daarvan en wijzigingen waartoe sociale partners in hun akkoord hebben besloten.

4.2. Uitkeringen

Verhoging van de arbeidsparticipatie vraagt om activering van zo veel mogelijk mensen. Ook voor uitkeringsgerechtigden moet het financieel interessant zijn om vanuit een uitkering te gaan werken. Op dit punt is sprake van een probleem dat de komende jaren steeds groter wordt als gevolg van een verschil tussen de fiscale regelgeving en de normen voor de minimumuitkeringen. Voor mensen die werken wordt de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting in de fiscale regelgeving vanaf 2009 in 15 jaar afgebouwd naar nul. Voor niet-werkenden gebeurt dit nog niet waardoor feitelijk een «uitkeringssubsidie» ontstaat. Zonder ingrijpen wordt de minimumuitkering voor echtparen hoger dan het minimumloon. Dit zou betekenen dat zij erop achteruit gaan als zij gaan werken.

4.3. Loonontwikkeling en koopkracht

De economische crisis raakt ook de loonontwikkeling en het koopkrachtbeeld. Was in 2009, het eerste crisisjaar, het koopkrachtbeeld nog overwegend positief, in 2010 en 2011 zien we voor de meeste groepen een lichte verslechtering van het koopkrachtbeeld. Het overwegend negatieve koopkrachtbeeld in 2011 wordt deels veroorzaakt doordat de loonontwikkeling niet boven de inflatie uitkomt. Door de economische crisis en de opgelopen werkloosheid, is de loonontwikkeling gematigd geweest. Een verantwoorde matiging van de loonontwikkeling blijft essentieel voor het herstel van de economie. Een gematigde loonontwikkeling getuigt ook van solidariteit met gepensioneerden, uitkeringsgerechtigden en de publieke sector. De koopkracht van ouderen met aanvullend pensioen wordt beïnvloed door het achterwege blijven van indexering van aanvullende pensioenen. Tenslotte zijn de zorgpremies gestegen als gevolg van stijgende zorgkosten. Om ouderen met een aanvullend pensioen tegemoet te komen is de ouderenkorting verhoogd. Verder hebben werkenden baat bij een verhoging van de arbeidskorting. Tenslotte wordt de koopkrachtachteruitgang van huishoudens met kinderen en een inkomen tot 1,5 keer modaal gedempt door een verhoging van het kindgebonden budget. Voor gebruikers van kinderopvang staat hier wel een verlaging van de kinderopvangtoeslag tegenover.

4.4. Transitie BES

Per 10 oktober 2010 houden de Nederlandse Antillen op te bestaan en maken Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES) als openbare lichamen (bijzondere gemeenten) deel uit van het Nederlands staatsbestel. Vanaf 10-10-10 neemt de SZW-unit van de Rijksdienst Caribisch Nederland, onder directe verantwoordelijkheid van de minister, de uitvoering van een aantal SZW-taken (verstrekken uitkeringen, inspecties, afgifte tewerkstellingsvergunningen) ter hand. De regelingen, zoals de AOV (vergelijk AOW), Onderstand (vergelijk Bijstand) en Tewerkstellingsvergunningen sluiten nauw aan bij de Antilliaanse regelingen. Van belang is dat de BES eilanden de komende jaren zich verder sociaal-economisch ontwikkelen. Dat zal ook de nodige aandacht van SZW krijgen.

5. Van lange naar korte termijn

5.1. Crisismaatregelen afbouwen en integreren

Het kabinet heeft sinds het moment dat de gevolgen van de crisis in Nederland voelbaar werden, op iedere fase ingespeeld met maatregelen gericht op de in die fase zich voordoende problematiek. In een eerste fase waren dat conserverende maatregelen gericht op het voorkomen van overhaaste reacties die een neerwaartse spiraal in gang zouden kunnen zetten: verlenging hersteltermijn pensioenfondsen, werktijdverkorting en regionale mobiliteitscentra. De maatregelen in een tweede fase waren gericht op het doorkomen van een periode van onzekerheid: deeltijd-WW, extra middelen voor de aanpak van jeugdwerkloosheid en schuldhulpverlening, ondersteuning van omscholing en certificering van verworven vaardigheden. Nu de bedrijvigheid zich herstelt, dienen conserverende maatregelen te worden afgebouwd en maatregelen die mobiliteit ondersteunen te worden ingevlochten in het normale functioneren van de arbeidsmarkt.

• • Deeltijd-WW: Bij ministerieel besluit van 24 maart 2010 (Staatscourant, nr. IVV/I/2010/5660) is vastgelegd op welke wijze de sinds 2009 bestaande regeling voor deeltijd-WW wordt afgesloten. Deze regeling heeft in belangrijke mate bijgedragen aan het beperken van de stijging van de werkloosheid. Nieuwe aanvragen kunnen nog steeds worden ingediend. De uiterste datum dat mensen uit de deeltijd-WW moeten verandert niet en blijft 1 juli 2011. Het pleidooi om de deeltijd-WW als instrument wettelijk te regelen, miskent dat de bevoegdheid nu al in de wet bestaat. Daar heeft het kabinet gebruik van gemaakt.

• • Sectorfondsen WW: De eerste zes maanden WW worden gefinancierd uit de sectorale fondsen. De economische crisis heeft geleid tot hoge werkloosheidslasten in bepaalde sectoren, zoals de bouw en de zakelijke dienstverlening. Dit leidt tot hoge premielasten in die sectoren die het zwaarst getroffen zijn. In 2010 zijn twee maatregelen genomen om dit effect te verlichten; de termijn voor inlopen van vermogenstekorten is incidenteel verlengd van drie tot vijf jaar en de lastenplafonds waarboven sectorale lasten landelijk worden verevend zijn verlaagd. Dit jaar is de structurele mogelijkheid gecreëerd om de termijn te verlengen die staat voor het inlopen van tekorten van drie tot vijf jaar. Met het oog op de premielasten zal deze mogelijkheid in 2011 worden benut. Een daartoe strekkend besluit is inmiddels gepubliceerd. Voorts is besloten om ook voor 2011 de werkloosheidslasten van de sectorfondsen te maximeren op een lager niveau.

• • Mobiliteitscentra: Begin 2009 zijn op de dertig Werkpleinen mobiliteitscentra ingericht voor onmiddellijke hulp bij (dreigend) ontslag, waarin UWV, uitzendbureaus, ROC’s, en werkgevers samenwerken. Deze centra hebben een wezenlijke functie bij snelle preventieve arbeidsbemiddeling. Van maart 2009 tot en met mei 2010 zijn er 141 000 mensen binnen drie maanden nadat zij werkloos werden aan het werk geholpen en is voor 18 000 werknemers die met ontslag bedreigd werden, nieuw werk gevonden. De activiteiten van deze centra zullen worden voortgezet binnen de organisatie van de Werkpleinen.

• • Kleine baantjes: Ter ondersteuning van de bestrijding van de jeugdwerkloosheid heeft het kabinet een tijdelijke premievrijstelling voor zogenaamd «kleine baantjes» vastgesteld. Deze geldt slechts voor 2010 tenzij voor 2011 een voorstel voor verlenging is ingediend. De middelen voor 2011 zijn beschikbaar voor kleine banen of een alternatieve regeling aan de inkomstenkant van de begroting. Op dit moment wordt de bestaande regeling geëvalueerd.

• • Jeugdwerkloosheid: Het kabinet heeft € 250 mln uitgetrokken voor de bestrijding van jeugdwerkloosheid in de periode 2009–2011. Uit de werkgelegenheidscijfers blijkt dat de werkloosheid onder jongeren in de afgelopen maanden stabiel is gebleven en niet buitengewoon is opgelopen. Onder meer via de Wet investeren in jongeren (WIJ) blijft jeugdwerkloosheid aandacht houden. Voor de aanpak van jeugdwerkloosheid is het nodig dat beleid en uitvoering op het terrein van zorg, school en werk goed op elkaar zijn afgestemd. Om die reden vindt de aanpak van jeugdwerkloosheid plaats in nauwe samenwerking met de Minister van Jeugd en Gezin en de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

• • Schuldhulpverlening: Een voorstel voor een wettelijke regeling van de schuldhulpverlening is bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakt.

• • Omscholingsbonus/EVC: In het kader van de crisis heeft het kabinet scholingsmaatregelen getroffen om werknemers die met ontslag zijn bedreigd van werk naar werk te helpen. Het gaat hier om de omscholingsbonus en de maatregel EVC. Deze specifieke maatregelen lopen per 31 december 2010 af. Het beroep op deze crisisregelingen is tot nu toe beperkt.

5.2. Begroting 2011

De overheidsfinanciën moeten snel weer op orde komen en we moeten de arbeidsmarkt klaar maken voor de toekomst door ervoor te zorgen dat zoveel mogelijk werknemers blijvend inzetbaar zijn. Die twee uitdagingen staan niet los van elkaar, maar versterken elkaar. Een aanpassing van regelingen op de arbeidsmarkt kan zowel de flexibiliteit van de arbeidsmarkt vergroten als de overheidsfinanciën verbeteren. In deze begroting worden enkele eerste stappen gezet die passen in een hervormingsagenda voor de toekomst. Daarmee worden tevens de budgettaire tegenvallers op de eigen begroting opgelost.

Ten opzichte van de begroting 2010 is sprake van een aantal tegenvallers die met maatregelen budgettair worden opgevangen. De totale omvang loopt op van € 0,3 mld in 2010 en € 0,4 mld in 2011 naar € 0,5 mld in 2012, 2013 en 2014. In 2015 loopt de problematiek licht af. De problematiek wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door een tegenvaller in de WAO en de WIA. De achtergrond hiervan is divers. Het gaat zowel om een tegenvallende uitstroom uit de WAO, hogere instroom in de WIA als om een hoger aantal herlevingen (oude rechten) in de WAO. Daarnaast zorgt de hogere levensverwachting voor een extra toename van de AOW-uitgaven. Deze tegenvaller neemt toe over de jaren. Naast de uitvoeringstegenvallers is de begroting van SZW geconfronteerd met een besparingsverlies door het vervallen van de invoering van de leeftijdsgrens in de AOW-partnertoeslag.

Ter compensatie van de genoemde uitvoeringstegenvallers is gezocht naar maatregelen die een zo beperkt mogelijke invloed hebben op de koopkracht en die de participatiedoelstelling van het kabinet niet schaden. Dit heeft geleid tot vier maatregelen die in deze begroting zijn opgenomen. Daarnaast is een besparing gerealiseerd door een aantal technische maatregelen, zonder rechtstreeks gevolg voor burgers en bedrijven. In onderstaande toelichting wordt afgezien van de maatregelen die rijksbreed zijn getroffen ter verbetering van de overheidsfinanciën (inhouden loonbijstelling 2010, doelmatigheidskorting).

• 1. Vervanging AOW-tegemoetkoming door koopkrachttegemoetkoming

  Het kabinet is voornemens de AOW-tegemoetkoming per 2011 af te schaffen en te vervangen door een koopkracht-tegemoetkoming voor oudere belastingplichtigen. Hiervoor wordt de Mogelijkheid koopkrachttegemoetkoming oudere belastingplichtigen (MKOB) ingesteld. De AOW-tegemoetkoming is in 2005 ingesteld ter reparatie van nadelige koopkrachteffecten in de fiscale sfeer voor pensioengerechtigden woonachtig in Nederland. Door de koppeling aan de AOW werd de tegemoetkoming echter ook geëxporteerd naar het buitenland. De nieuwe koopkrachttegemoetkoming wordt alleen gericht op Nederlands belastingplichtigen. De besparing als gevolg van de kleinere doelgroep bedraagt na aftrek van de extra uitvoeringskosten € 105 mln in 2011 oplopend tot € 120 mln in 2015 (artikel 49 en 50).

• 2. Reductie re-integratiebudgetten

  De re-integratiebudgetten van UWV en gemeenten worden met ingang van 2012 met € 190 mln gekort. Door nadere keuzes te maken kunnen de re-integratiemiddelen selectiever en meer vraaggericht worden ingezet. In de begroting 2010 is vanuit die gedachte reeds een eerste korting toegepast. Deze korting wordt in 2012 geïntensiveerd (artikel 47).

• 3. Korting Wsw-budget

  In de afgelopen jaren heeft er een geleidelijke verandering plaats gevonden in de voorziening van sociale werkplaatsen. Eerst in 1998 met de herziening van de doelgroep en recentelijk met de modernisering waarbij meer wordt ingezet op begeleid werken. De komende jaren zullen nog verdere stappen gezet moeten worden om met minder geld meer mensen bij een regulier bedrijf aan de slag te helpen. Belemmeringen moeten worden weggenomen. Als het gaat om de omvang van het budget zien we dat de oude doelgroep Wsw’ers (voor 1998, met een hoger salaris dan de personen die nu instromen) steeds kleiner wordt, waardoor de gemiddelde loonkosten afnemen. Daarnaast heeft de SW-sector de afgelopen jaren een hoger percentage loonbijstelling ontvangen dan de stijging van de gemiddelde loonkosten van Wsw-werknemers. Gelet op deze ontwikkelingen wordt een korting toegepast op het budget voor het realiseren van aangepaste arbeid. Dit leidt samen tot een besparing van € 120 mln (artikel 48).

• 4. Verlaging tegemoetkomingen oudere belastingplichtigen, nabestaanden en arbeidsongeschikten

  De tegemoetkomingen voor oudere belastingplichtigen (MKOB), nabestaanden (Anw) en arbeidsongeschikten (WAO, WIA, WAZ en Wajong) worden met ingang van 2011 met € 14 op jaarbasis verlaagd. Dit leidt tot een besparing van € 54 mln in 2011 oplopend naar € 58 mln in 2015. In de begroting 2010 was reeds besloten de tegemoetkomingen tot en met 2011 niet te laten meestijgen met de inflatie (art. 46, 49 en 50).

• 5. Extra korting AOW-partnertoeslag

  In de begroting 2010 is reeds aangekondigd dat de hoogte van de AOW-partnertoeslag per 2011 met 6% wordt verlaagd. Naar aanleiding van het vervallen van de invoering van een leeftijdsgrens in de partnertoeslag is besloten de korting te verhogen van 6% naar 8%. Dit is reeds eerder aan de Tweede Kamer gemeld (zie de brief aan de Kamer, Tweede Kamer, Vergaderjaar 2009–2010, 29 389, nr. 25). Dit levert een extra besparing van op van € 35 mln oplopend naar € 50 mln (artikel 49).

• 6. Technische maatregelen

  Ten slotte is nog een pakket van technische maatregelen getroffen, waarmee een besparing is gerealiseerd van € 100 mln in 2010, aflopend naar € 50 mln in de jaren 2011–2013. Het betreft een optelling van de inzet van de eindejaarsmarge, onderuitputting in eerdere beleidsclaims en kleinere regelingen en de vrijval van gereserveerde middelen.