3.4.1. Samenvatting

Uit de analyse van de gemeentefinanciën volgens de vaste methode van het Financieel Overzicht Gemeenten (FOG) blijkt dat – gecorrigeerd voor taakmutaties, areaal- en prijsontwikkeling – tot en met 2009 een grote stijging van inkomsten en uitgaven op de gemeentelijke beleidsterreinen heeft plaatsgevonden. In de periode 2010–2012 zien we daarentegen een flinke daling. De komende jaren krijgen gemeenten naar verwachting te maken met een daling van de financiële ruimte, waarbij geen rekening is gehouden met het beleid van het nieuwe kabinet.

Deze analyse is gebaseerd op een aantal aannames en ramingen die de uitkomsten onzeker maken. Desalniettemin wijst het FOG op de noodzaak voor gemeenten om zich te bezinnen op hun budgettaire beleid voor de komende jaren.

3.4.2. Terugblik

In onderstaande tabel wordt teruggekeken naar de financiële positie van gemeenten in de jaren 2008–2012. In de analyse is gebruik gemaakt van de gemeentelijke begrotingscijfers die door het CBS zijn opgesteld. Het gaat daarbij steeds om de netto-uitgaven: de lasten zijn verminderd met de taakgebonden baten, zoals ontvangen specifieke uitkeringen en de opbrengst van heffingen. De verschillen tussen 2008 en 2012 zijn gecorrigeerd voor de effecten van veranderingen in het gemeentelijke takenpakket (taakmutaties), van prijsontwikkeling en van de groei van inwoners, woningen en andere gemeentelijke ontwikkelingen (areaalontwikkeling). De uitkomsten geven volgens deze aanpak een zo goed mogelijke benadering van de gevolgen van gemeentelijke keuzes. In het Periodiek Onderhoudsrapport gemeentefonds, dat als bijlage is bijgevoegd, is een analyse gemaakt van de begrotingsgegevens zonder dat de genoemde correcties zijn aangebracht.

In de jaren 2008 en 2009 zijn de gemeentelijke inkomsten verruimd, waarmee de gemeenten op nagenoeg alle uitgavenclusters hebben geïntensiveerd. De stijging van de gemeentelijke inkomsten in die periode bedraagt € 1,4 miljard. In de periode 2010–2012 zien we echter een daling van de gemeentelijke inkomsten van € 0,6 miljard. Gemeenten zijn in deze periode vooral minder gaan uitgeven op de clusters Maatschappelijke zorg, Kunst en ontspanning, Groen en Wegen en water.

Op de gemeentelijke inkomsten uit specifieke uitkeringen en uit rechten en heffingen wordt in de paragrafen 3.5 en 3.6 ingegaan. In beginsel staan tegenover de ontwikkelingen in die inkomsten vergelijkbare ontwikkelingen bij de uitgaven. Zodoende werken zij neutraal door in de analyse.

3.4.3. Vooruitblik

In onderstaande tabel is een beeld gegeven van de financiële ruimte van de gemeenten voor de jaren 2013 tot en met 2017. De basis wordt ontleend aan gegevens uit de Onderhoudsrapportage specifieke uitkeringen 2012, gemeentelijke begrotingsgegevens over 2012 en de junicirculaire gemeentefonds 2012. De ontwikkeling van jaar op jaar bestaat uit correcties voor taakmutaties, prijsontwikkeling en areaalontwikkeling. De feitelijke uitkomsten zijn erg onzeker. Onderdeel van de OEM is het grondbedrijf van gemeenten waarvoor onduidelijk is hoe dit zich de komende jaren na de crisis zal ontwikkelen.

Volgens de analyse is er de komende jaren een negatieve financiële ruimte. Dit wordt met name veroorzaakt doordat, onder de gehanteerde veronderstellingen, de ontwikkeling van het gemeentefonds met name in de jaren 2013 en 2015 kleiner is dan de prijs- en areaalontwikkelingen in deze jaren.

3.4.4. Ontwikkeling vermogenspositie

In onderstaande tabel wordt de ontwikkeling van de vermogenspositie van gemeenten aangegeven voor de periode 2004 tot en met 2010 op basis van de rekeningen.

Het eigen vermogen is in de periode 2004 tot en met 2010 toegenomen van € 24,2 miljard tot € 32,2 miljard. Wel is in 2010 voor het eerst een daling waarneembaar. Het niveau van het vreemd vermogen is over de periode 2004 tot en met 2007 gedaald. Vanaf 2008 is vervolgens een stijging waarneembaar. De post voorzieningen laat in de periode 2004–2010 een daling zien van € 2,3 miljard.

3.5 Specifieke uitkeringen

3.5.1. Inleiding

Het Onderhoudsrapport Specifieke Uitkeringen (OSU) bevat een overzicht van de specifieke uitkeringen en van de daarmee gemoeide bedragen. Het OSU wordt op grond van artikel 20 van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) jaarlijks aan de Tweede Kamer aangeboden en heeft als doel inzicht te geven in het stelsel van specifieke uitkeringen en in het onderhoud van het stelsel.

3.5.2. Terugblik

Het rijksbeleid was de afgelopen jaren gericht op het terugdringen van het aantal specifieke uitkeringen. Uit de onderhoudsrapportages van de afgelopen jaren blijkt dat dit beleid succesvol is geweest. Het OSU 2011 telt 75 specifieke uitkeringen ten opzichte van 160 specifieke uitkeringen in 2005. Ten opzichte van 2011 is het aantal specifieke uitkeringen in 2012 verder afgenomen tot 55: een vermindering met 20 specifieke uitkeringen.

3.5.3. Vooruitblik

Het streven van het kabinet is om het aantal specifieke uitkeringen verder te verminderen. Hieraan zijn geen kwantitatieve doelstellingen verbonden. In lijn met het door het kabinet geformuleerde principe «Je gaat erover of niet» beperken Rijk en medeoverheden zich tot hun kerntaken. Het Rijk kiest waar mogelijk voor een stelselverantwoordelijkheid. Daarbij ligt bekostiging via de fondsen of eigen inkomsten voor de hand. In beginsel geldt dat alleen bij een verantwoordelijkheid van het Rijk of de provincie voor de rechtmatige uitvoering door een individuele provincie of gemeente een specifieke uitkering past. Door toepassing van dit uitgangspunt zal het aantal specifieke uitkeringen verder afnemen.

De vakministers zijn primair verantwoordelijk voor een passende bekostiging. Hierover vindt cf. artikelen 2 en 18 Fvw tijdig overleg plaats met de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën.

3.5.4. Specifieke uitkeringen in cijfers

Tabel 3.5.1. geeft inzicht in het aantal specifieke uitkeringen. Het overzicht betreft de periode 2007–2012 en omvat niet alleen de specifieke uitkeringen aan gemeenten, maar ook die aan provincies en gemeenschappelijke regelingen.

Ten opzichte van 2011 is het aantal specifieke uitkeringen met 20 afgenomen: van 75 naar 55, een afname van 27%. De laatste kolom van tabel 3.5.1. laat zien dat de ministeries van EL&I en I&M de grootste absolute bijdrage hebben geleverd aan de afname ten opzichte van 2011. De daling met 20 specifieke uitkeringen komt door het beëindigen van 21 «oude» specifieke uitkeringen en het ontstaan van één nieuwe specifieke uitkering. De belangrijkste oorzaak voor de beëindiging is omzetting naar decentralisatie-uitkeringen.

Tabel 3.5.2. geeft per ministerie inzicht in het aandeel van specifieke uitkeringen in de totale begroting van departementen.

Het aandeel van specifieke uitkeringen verschilt van departement tot departement. Enkele departementen verstrekken in het geheel geen middelen aan de decentrale overheden. Bij de departementen I&M en SZW gaat respectievelijk 21% en 25% van de uitgaven in de vorm van specifieke uitkeringen naar de medeoverheden.

De verdeling over gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is € 9 281 miljoen respectievelijk € 1 201 miljoen en € 1 428 miljoen (van € 415 miljoen is de verdeling nog onbekend).

3.6 Opbrengst lokale heffingen 2012

3.6.1. Inleiding

Sinds 1996 heeft het kabinet in de Monitor Inkomsten uit Lokale Heffingen (MILH) zijn visie op de ontwikkeling van de begrote opbrengsten uit lokale heffingen op het niveau van de gemeente, de provincie en het waterschap gegeven. Vanaf 2007 is het overzicht van de begrote opbrengsten uit lokale heffingen als bijlage aan de begroting van het gemeentefonds toegevoegd. De in dit overzicht gebruikte gegevens zijn afkomstig van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) en het ministerie van BZK.

3.6.2. Gemeentelijke heffingen

De gemeentelijke belastingtarieven worden vastgesteld door de gemeenten. De afweging en de verantwoording over de hoogte van de tarieven vindt plaats in de gemeenteraden. Het kostendekkingspercentage van de rechten, de rioolheffing en de reinigingsheffing mag maximaal 100 procent zijn.

3.6.2.1. Opbrengsten uit gemeentelijke algemene belastingen

De begrote opbrengsten uit gemeentelijke algemene belastingen bedragen in 2012 € 7,351 miljard (tabel 3.6.1: OZB t/m Rioolrechten). In vergelijking met 2011 is dit een stijging van 4,2 procent. Het grootste deel van deze stijging wordt, zoals blijkt uit tabel 3.6.1, veroorzaakt door de stijging van de OZB-opbrengst. De opbrengsten van het vrij te besteden gedeelte van de gemeentelijke algemene belastingen is gestegen naar € 4,167 miljard in 2012 (tabel 3.6.1: OZB t/m Parkeerbelasting). Dit is ten opzichte van 2011 een stijging van 5,9 procent.

In het kader van de woonlasten zijn vooral de opbrengst van de rioolheffing en de opbrengst van de reinigingsheffing interessant. Beide heffingen zijn wettelijk gemaximeerd tot 100 procent kostendekkendheid. Hieronder wordt voor de rioolheffing en de reinigingsheffingen aangegeven hoe de opbrengst en de kostendekkingsgraad zich ontwikkelen.

Uit tabel 3.6.2 blijkt dat een eenpersoonshuishouden in 2012 gemiddeld € 210 aan reinigingsheffingen betaalt. Dit is ten opzichte van 2011 een daling van € 3 (–1,2%). Een meerpersoonshuishouden betaalt in 2012 gemiddeld € 271. Dit is een daling van 0,8 procent. De reinigingsheffing dekt gemiddeld 99 procent van kosten. Bij 89 procent van de gemeenten is het kostendekkingspercentage 100 procent.

De gemiddelde kostendekking van de rioolheffing ligt op 98 procent. In 80 procent van de gemeenten bedraagt het kostendekkingspercentage van de rioolheffing 100 procent.

De cijfers in tabel 3.6.4. moeten als volgt gelezen worden: de OZB voor een huis met een gemiddelde waarde van € 184 416 in 2011 is gestegen van € 183 naar € 190. Dit is een stijging van 4 procent.

3.6.2.2. Precariobelasting

Naar aanleiding van de motie Van der Burg (Kamerstukken II, 32 500 VII, nr. 9) is er een nieuw wetsvoorstel gemaakt inzake vrijstelling van de precariobelasting voor netwerken van nutsbedrijven. Hierdoor zullen de netwerken van nutsbedrijven worden vrijgesteld van precariobelasting. Het voorstel zal waarschijnlijk in het najaar van 2012 worden aangeboden aan de Tweede Kamer. De precariobelasting blijft bestaan als regulerend instrument voor gemeenten ter zake van onder andere terrassen en andere objecten boven, op en in de openbare grond. Het voorstel kent een overgangsregeling voor de afschaffing van deze heffing die zal worden gekoppeld aan een peildatum. Gedurende deze overgangstermijn mogen decentrale overheden de precariobelasting op netwerken van nutsbedrijven afbouwen in een zelf gekozen tempo. De peildatum wordt vastgesteld op 1 januari 2012. Dit betekent dat alle decentrale overheden die voor of uiterlijk op 1 januari 2012 precariobelasting op netwerken van nutsbedrijven hieven, gebruik mogen maken van de overgangsregeling.

3.6.3. Provinciale opcenten motorrijtuigenbelasting

Provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting mogen door provincies worden geheven op basis van artikel 222 Provinciewet. De opcenten worden geheven bovenop het rijkstarief van de motorrijtuigenbelasting. De hoogte van de provinciale opcenten is wettelijk gemaximeerd. De vaststelling van de opcenten geschiedt door Provinciale Staten. Omdat het een algemene belasting betreft komt de opbrengst toe aan de algemene middelen van de provincie.

In 2012 mogen de opcenten ten hoogste 105 procent bedragen van het rijkstarief. Geen enkele provincie heft de maximale opcenten daar de opcenten variëren van 67,9% tot 95,0%. In 2012 is de opbrengst € 1,457 miljard.

3.6.4. Waterschapslasten

In 2012 zijn er 25 waterschappen. Waterschappen leggen verschillende soorten heffingen op. Met de watersysteemheffing worden de waterkering, de waterbeheersing, het waterkwaliteitsbeheer en bij sommige waterschappen het wegen- en vaarwegenbeheer bekostigd. Enkele waterschappen bekostigen het wegenonderhoud met een afzonderlijke wegenheffing. Met de zuiveringsheffing wordt de afvalwaterzuivering bekostigd. Ten slotte kunnen waterschappen een verontreinigingsheffing opleggen aan zogenaamde directe lozers. De waterschapsbelastingen zijn vrijwel de enige inkomstenbron van de waterschappen en daarmee per definitie kostendekkend. De ontwikkeling van de opbrengsten van de waterschapslasten in de periode 2010–2012 staat in tabel 3.6.5.