2.1. Inleiding

Dit hoofdstuk bevat een rapportage over de ontwikkelingen op de verschillende onderwerpen die in het POR 2013 waren geagendeerd, alsmede op nieuwe onderwerpen die van belang zijn voor de financiële verhouding. Bij elk onderwerp wordt aangegeven in welke fase van het onderhoud het zich bevindt: signalering, aanpassing of onderzoek.

«Signalering» betekent dat het onderwerp door de fondsbeheerders wordt gevolgd met het oog op de vraag of nader onderzoek nodig is; «Onderzoek» betekent dat er nader onderzoek naar dit onderwerp plaatsvindt en «Aanpassing» houdt in dat daadwerkelijke aanpassingen in de financiële verhouding aan de orde zijn. Indien relevant is aangegeven op welk uitgavencluster van het gemeentefonds het onderwerp betrekking heeft. Bij elk onderwerp is tevens aangegeven wanneer de Tweede Kamer naar verwachting opnieuw zal worden geïnformeerd.

In paragraaf 2.2. wordt eerst ingegaan op de onderhoudsonderwerpen die voortkomen uit het verdeelstelsel zelf, vervolgens komen in paragraaf 2.3. – conform de eerste van de twee gestelde vragen in paragraaf 1.1.1. – de beleidsvoornemens van de departementen aan bod. In paragraaf 2.4. worden de onderwerpen behandeld die zijn afgerond en daarom worden afgevoerd van de onderhoudsagenda.

2.2. Onderwerpen uit het verdeelstelsel

2.2.1. Stand van zaken POR-onderzoeken

In 2010 is onderzoek naar aanleiding van het periodiek onderhoudsrapport 2010 (POR 2010) gestart. In dit periodiek onderhoudsrapport werd (opnieuw) geconstateerd dat een aantal clusters onevenwichtig is verdeeld over de gemeenten.

Voor sommige gemeenten wordt op sommige clusters daardoor minder geld geraamd dan op grond van hun specifieke structuurkenmerken kan worden verwacht, terwijl voor andere gemeenten meer wordt geraamd dan kan worden verwacht op grond van de Financiële- verhoudingswet. Deze onevenwichtigheid wordt doorgaans aangeduid met de scheefheid van de verdeling. Deze scheefheid moet zoveel mogelijk recht worden getrokken omdat het uitgangspunt van de verdeling van het gemeentefonds kostenoriëntatie is. Onder kostenoriëntatie wordt verstaan dat bij de verdeling rekening wordt gehouden met verschillen in noodzakelijk uitgaven van gemeenten als gevolg van objectieve structuurkenmerken (bijvoorbeeld het aantal inwoners, oppervlakte, centrumfunctie van een gemeente of de bodemgesteldheid). Kostenverschillen als gevolg van eigen gemeentelijk beleid worden dan ook niet vergoed via het gemeentefonds.

De opdracht van het onderzoek was om alle clusters nader te onderzoeken, om zo de verschillen in uitgavenniveaus te verklaren en kostenniveaus voor de gewenste taken uit te werken (de eerste fase). Daarna zouden nieuwe clusters en nieuwe ijkpunten worden vormgegeven zodat er een vernieuwd maatstavenstelsel voor het gemeentefonds zou zijn (de tweede fase). Hiermee zou voor het eerst in 15 jaar groot onderhoud aan het fonds worden gepleegd.

De eerste fase van het onderzoek is afgerond in 2011. Uit deze eerste fase bleek dat inderdaad aanpassingen binnen het fonds gewenst waren om de onevenwichtigheden op te heffen. Bovendien zou het aantal clusters worden verminderd om in de ramingen beter aan te sluiten bij de gemeentelijke praktijk.

In september 2011 hebben de fondsbeheerders een brief opgesteld en ter consultatie voorgelegd aan VNG, Rfv en vakdepartementen over de bevindingen uit de eerste fase van het onderzoek en de conclusies die zij hieraan wilden verbinden.

Uit de reacties bleek dat er onvoldoende overeenstemming bestond over die conclusies. Hiernaast bleek meer tijd nodig te zijn voor de voorgenomen decentralisaties. Hierdoor is begin 2012 in het project een pauze ingelast. De pauze is benut voor een nadere gedachtevorming over de koers en een vervolg van het onderzoekstechnische deel, de tweede fase.

De tweede fase van het bovengenoemde onderzoek loopt nog en wordt naar verwachting ultimo 2013 afgerond. In deze fase worden enkele nadere onderzoeksvragen beantwoord voor de fysieke clusters en het cluster Openbare orde en veiligheid. Ook worden in deze fase nieuwe verdeelformules opgesteld. De verdeelformules per cluster geven een indicatie van de kosten (raming) volgens de fondsbeheerders per taakgebied. De herverdeeleffecten die optreden als gevolg van het nieuwe verdeelstelsel zijn vanuit het perspectief van een kostengeoriënteerde verdeling bedoelde herverdeeleffecten. Langs deze weg komt het fonds in de basis weer op orde. Daarmee is het geschikt om de verwachte toekomstige ontwikkelingen op basis van het Regeerakkoord zoals de decentralisaties, te kunnen verwerken.

De basisgegevens voor het onderzoek zijn gebaseerd op de gemeentelijke begrotingen 2010 (en de rekeningen 2008 en 2009). De beoogde invoering van het nieuwe verdeelstelsel is 2015. Er zit dus een aantal jaren tussen het moment van het besluit tot herijking en de invoering van het nieuwe verdeelmodel. Daarom hebben de fondsbeheerders in 2012 laten verkennen in hoeverre de scheefheden die werden geconstateerd in 2010, nog steeds actueel zijn op basis van de gemeentelijke begrotingen 2012. Dit onderzoek concludeert voor de periode 2010–2012 dat het mogelijk is de gegevens uit 2010 te gebruiken omdat de geconstateerde scheefheden ook in 2012 nog gelden. De fondsbeheerders blijven bij het beschikbaar komen van actuelere gegevens over de gemeentelijke begroting volgen of de gegevens uit 2010 nog steeds verantwoord kunnen worden gebruikt voor aanpassingen in het verdeelmodel per 2015.

In overleg met de VNG hebben de fondsbeheerders afgesproken dat het gemeentefonds in 2015 integraal wordt herijkt. Mogelijk wordt het cluster Openbare orde en veiligheid een jaar later herijkt als gevolg van de op dit moment lopende evaluatie Wet op de veiligheidsregio’s.

De herijking moet drie resultaten opleveren:

• • geconstateerde scheefheden worden weggewerkt;

• • de clusterindeling wordt vereenvoudigd en meer toegesneden op de huidige en nieuwe taken van gemeenten;

• • het periodieke onderhoud van het gemeentefonds voor de toekomst wordt onderzocht.

De herijking heeft geen betrekking op de verdeelmodellen van de decentralisaties en op de ontwikkeling van het deelfonds sociaal, zoals genoemd in de decentralisatiebrief van het kabinet. Er is wel veel aandacht voor een goede aansluiting tussen de decentralisaties, het deelfonds en de herijking. In 2013 worden deze onderdelen verder uitgewerkt en zullen voorstellen zoals gebruikelijk worden besproken met de VNG. Het is het streven om de definitieve voornemens uiterlijk bekend te maken in de meicirculaire 2014. Vanzelfsprekend zullen de voornemens tijdig met de gemeenten worden besproken. De vorm en de planning daarvan worden nog bepaald.

Omdat alle clusters nu onderwerp zijn van nader onderzoek, zijn de analyses in hoofdstuk 3 waarin over de scan wordt gerapporteerd ook dit jaar beperkt. In het nader onderzoek zijn er per cluster immers al uitgebreidere analyses uitgevoerd.

2.2.2. Krimpgemeenten

Met ingang van 2011 is een nieuwe maatstaf in het gemeentefonds opgenomen voor gemeenten die te maken hebben met bevolkingsdaling. De maatstaf heeft een looptijd van 5 jaar. In aanmerking komen gemeenten die in het uitkeringsjaar een inwonertal hebben dat meer dan 1% lager ligt dan het inwonertal van zeven jaar eerder en die gelegen zijn in Groningen, Zeeland of Limburg. In deze provincies liggen de regio's die in het Interbestuurlijk actieplan bevolkingsdaling Krimpen met kwaliteit (2009) als krimpregio's benoemd zijn. Het gaat hier om regio's die naast structurele en substantiële bevolkingsdaling ook huishoudensdaling kennen. Aan het einde van de looptijd van de tijdelijke maatstaf moet een duidelijk beeld zijn ontstaan van de financiële gevolgen van bevolkingsdaling voor gemeenten en de consequenties daarvan voor het beleid van de gemeenten. Daartoe wordt onderzoek gedaan bij de gemeenten die in aanmerking komen voor de krimpmaatstaf. Hiervoor wordt onder andere informatie gebruikt uit de paragrafen demografische ontwikkeling.

2.2.3. Positie G4 in het verdeelstelsel

De G4 hebben een specifieke positie in de verdeelsystematiek van het gemeentefonds, voornamelijk tot uitdrukking komend in een eigen vast bedrag voor deze gemeenten. De fondsbeheerders hebben besloten om in de in paragraaf 2.2.1 beschreven POR-onderzoeken ook de specifieke positie van de G4 te bezien en te kijken of er aanleiding is de vaste bedragen te herzien.

2.3. Beleidsvoornemens departementen

2.3.1. Decentralisaties sociaal domein

Met ingang van 2015 zijn de decentralisaties naar de gemeenten van jeugdzorg, langdurige zorg en participatie voorzien. Het gaat om miljardendecentralisaties, voor een deel nieuw geld voor gemeenten, voor een ander deel geld dat nu in de vorm van specifieke uitkeringen wordt verstrekt. Over de aanpak om tot meer samenhang te komen tussen de voorgenomen decentralisaties is de Tweede Kamer bij brief van 19 februari 2013 geïnformeerd (Tweede Kamer, 2012–2013, 33 400 VII, nr. 59). Uitgangspunten daarbij zijn:

• • Grotere uitvoeringskracht van gemeenten via samenwerking.

• • Bundeling van de budgetten die bedoeld zijn om de participatie in de maatschappij te bevorderen (jeugdzorg, Wmo, participatiebudget) tot één integraal budget (sociaal deelfonds).

• • Een samenhangende ondersteuning in situaties waarbij burgers een beroep moeten doen op meerdere voorzieningen via een integraal aanbod/toegang.

• • De ministers houden de (systeem)verantwoordelijkheid voor de in wetgeving vastgelegde taken op het sociale domein en zijn hierover verantwoording schuldig aan de Kamer.

• • De spelregels voor interbestuurlijke informatie zijn van toepassing op de decentralisaties.

• • De decentralisaties gaan gepaard met een beperking van de regeldruk voor burgers, bedrijven en professionals.

• • Standaardisatie van de informatievoorziening en hergebruik van informatie in het sociale domein.

Een eerste beeld van de verdeling voor 2015 van jeugdzorg is beschikbaar en is bekend gemaakt in de meicirculaire van gemeentefonds 2013. Deze verdeling is op basis van historische gegevens over het gebruik van jeugdzorg op gemeentelijk niveau. In het voorjaar van 2014 wordt vervolgens bekendgemaakt wat de budgetten zijn per gemeente op basis van de objectieve verdeling, welke geleidelijk van kracht zal zijn vanaf 2016. De verdeling van de langdurige zorg wordt waarschijnlijk in het najaar van 2013 bekend gemaakt. De verdeling van participatie wordt door het ministerie van SZW gecommuniceerd.

In de decentralisatiebrief heeft het kabinet het in het Regeerakkoord geschetste perspectief uitgewerkt om de budgetten van de voorgenomen decentralisaties in stappen te bundelen en zo breed mogelijk te ontschotten in het gemeentefonds tot één integraal budget: het zogenaamde deelfonds sociaal domein. Het perspectief van bundeling richt zich op de budgetten die bedoeld zijn om de participatie en zelfredzaamheid te bevorderen. Voor de Wet werk en bijstand (straks Participatiewet) wordt thans onderzocht of het betrekken van het Inkomensdeel in deze bundeling toegevoegde waarde heeft.

2.3.2. Overheveling buitenonderhoud onderwijshuisvesting

Het voornemen is dat er per 1 januari 2015 een wetswijziging komt waar het gaat om de onderwijshuisvesting. Doel is de taken en het budget voor het buitenonderhoud en aanpassingen van schoolgebouwen in het primair en speciaal onderwijs van gemeenten naar schoolbesturen over te hevelen. Door deze wetswijziging komt er een uitname uit het gemeentefonds. De omvang van de uitname en verdeling is op dit moment nog niet vastgesteld. Voor het jaar 2014 blijft de huidige procedure van aanvragen door de schoolbesturen en vaststellen van het programma door het college ongewijzigd.

2.3.3. Vergunningverlening, toezicht en handhaving

In 2009 sloten IPO, VNG en Rijk een overeenkomst waarbij afspraken werden gemaakt over het oplossen van een aantal structurele problemen bij de uitvoering van het omgevingsrecht. Onder meer werd overeengekomen dat de bevoegdheid voor (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) bij provinciale inrichtingen wordt gedecentraliseerd naar de gemeenten, met uitzondering van die voor bedrijven vallend onder de werking van het Besluit risico’s en zware ongevallen (BRZO) of de Europese richtlijn Integrated Pollution Prevention and Control (IPPC). De overdracht van taken en bijbehorende middelen zal per 1 januari 2014 plaatsvinden. Met IPO en VNG wordt momenteel bezien welk bedrag naar het gemeentefonds dient te worden overgeheveld.

2.4. Afgeronde onderwerpen

Er zijn geen onderwerpen afgevoerd van de onderhoudsagenda. In het POR 2013 waren de decentralisaties als aparte onderwerpen «Wet werken naar vermogen», «Begeleiding AWBZ» en «Jeugdzorg» opgenomen. De decentralisaties worden in dit POR in samenhang beschreven in paragraaf 2.3.1. «Decentralisaties sociaal domein» en niet meer apart opgenomen.