Samenwerken aan goed openbaar bestuur

Een goed functionerend bestuur is van belang voor het draagvlak voor onze democratie, voor duurzame economische groei en voor de aanpak van maatschappelijke vraagstukken. Het doel is het openbaar bestuur blijvend goed te laten functioneren, ook in een veranderende samenleving.

In 2015 is de ordening binnen het openbaar bestuur op een drietal terreinen aangepast. Sindsdien zijn gemeenten verantwoordelijk geworden voor de jeugdhulp, de langdurige zorg en de begeleiding naar werk. Gemeenten worden op verschillende manieren ondersteund bij het invullen van deze taken.

Burgers vragen steeds vaker ruimte voor eigen initiatief en eigen invulling van betrokkenheid bij hun woonomgeving. Deze ontwikkeling versterkt de vitaliteit van de lokale democratie. Aan de overheid de taak burgers hiertoe de ruimte te geven en waar nodig en gewenst te helpen en te steunen met het wegnemen van knelpunten bij maatschappelijke initiatieven. Daarmee verandert de rol van de overheid, van beleidsmakend en uitvoerend naar meer vraaggericht en dienstverlenend. Goede digitale dienstverlening en het actief openbaar maken van bij de overheid beschikbare data en overheidsinformatie passen daar eveneens bij.

Bij de veranderende samenleving past ook het experimenteren met andere vormen van democratische legitimatie, zoals de consultatieve democratie. Ook zijn bestuurlijke creativiteit, dynamiek en economische groei in stedelijke gebieden van belang. Agenda Stad helpt de concurrentiekracht en leefbaarheid van Nederlandse steden te versterken.

Het functioneren van politici, bestuurders en ambtenaren speelt een grote rol in de waardering van ons openbaar bestuur. Hun veiligheid en integriteit is daarbij een voorwaarde, net als een passende beloning. Om in de publieke sector het goede voorbeeld te geven, worden de topinkomens verder beperkt.

Om onze open en vrije samenleving te beschermen, moeten risico’s en dreigingen voor onze democratie en rechtsstaat tijdig worden onderkend. Met de versterking in 2015 kunnen de betrokken diensten en organisaties, zoals de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) en gemeenten, blijven doen wat nodig is om dergelijke dreigingen tegen te gaan. Tegelijk vragen (technologische) ontwikkelingen in de samenleving om verdere modernisering van de bijzondere bevoegdheden die daar voor nodig zijn.

Burgers, democratie en openbaar bestuur

Democratie in ontwikkeling

Met het oog op de toekomstbestendigheid ontwikkelt onze democratie zich voortdurend. Hierbij wordt ook naar het functioneren van het parlementaire stelsel in Nederland gekeken.

Mede naar aanleiding van een internationale vergelijking van tweekamerstelsels (Kamerstukken II 2014–2015, 34 000-VII, nr. 4), waarin onder meer aandacht is besteed aan de bevoegdheden, zoals het terugzendrecht1, van senaten en hogerhuizen in het wetgevingsproces, is voor een staatsrechtelijke bezinning op het parlementaire stelsel het instellen van een staatscommissie voorgesteld. Momenteel wordt geïnventariseerd wat de opdracht en de samenstelling van een dergelijke staatscommissie zouden moeten zijn.

In 2015 is de Wet raadgevend referendum van kracht geworden.

Agenda Lokale Democratie

De lokale democratie krijgt bijzondere aandacht. Actuele maatschappelijke ontwikkelingen zoals de opkomst van de netwerksamenleving, steeds mondigere en meer betrokken burgers, de kansen die het digitale tijdperk biedt en de uitbreiding van het gemeentelijk takenpakket in het sociaal domein (decentralisaties) vragen daarom.

Met de Agenda Lokale Democratie (Kamerstukken II 2014–2015, 34 000-VII, nr. 36) worden de formele, representatieve democratie en de informele, participatieve democratie versterkt. Er is sprake van een transitiefase waarin de klassieke representatieve democratie steeds meer wordt verrijkt met nieuwe – veelal participatieve – vormen van democratie en experimenten, zoals de G1000 en burgertoppen. De lokale democratie wordt krachtiger als de combinatie van representatieve en participatieve elementen bewuster en gerichter wordt ingezet. Om ruimte te maken voor maatschappelijk initiatief moet de overheid soms andere kwaliteits- en veiligheidseisen stellen. Verder worden de lokale rekenkamers versterkt.

Voor onder andere de Agenda Lokale Democratie en de Agenda Stad komt er een Experimentenwet. Deze wet biedt een aantal gemeenten voor een specifieke periode de ruimte om af te kunnen wijken van bepaalde wettelijke regelingen. De betreffende gemeenten kunnen daardoor op innovatieve en meer effectieve manier maatschappelijke opgaven aanpakken. In 2016 wordt hiervoor een voorstel voor parlementaire behandeling aangeboden.

In 2016 richt het programma Lokale democratie in beweging, waarin de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en verschillende beroepsverenigingen deelnemen, zich op het ondersteunen van de gemeenteraden bij nieuwe vormen van democratie. De Democratic challenge ondersteunt vernieuwende lokale democratieprojecten.

Agenda Stad

Steden zijn de groeimotoren van de economie en werkgelegenheid en de plaatsen waar kennis en creativiteit opbloeien. De uitgangspositie van Nederlandse steden is goed, maar naar de toekomst niet vanzelfsprekend. Nederlandse steden zijn relatief klein en moeten internationaal concurreren met andere grote stedelijke regio’s. Ook staan Nederlandse steden voor grote opgaven in de komende decennia in het behouden en versterken van de leefkwaliteit in steden.

De Agenda Stad richt zich op het versterken van groei, leefbaarheid en innovatie in steden. Coalities van steden en stakeholders worden ondersteund om te komen tot City Deals: dit zijn afspraken van steden, provincies, rijksoverheid en andere stakeholders over samenwerking bij innovatieve oplossingen voor stedelijke opgaven en uitdagingen.

Tijdens het Nederlandse EU-voorzitterschap is er eveneens aandacht voor de stad. Nederland werkt samen met de andere lidstaten, de steden en de Europese Commissie aan een Europese Agenda Stad (Kamerstukken II 2014–2015, 34 139, nr. 4). Achterliggende doel is het terugdringen en verbeteren van de Europese regelgeving die stedelijke ontwikkeling beperkt, betere toegankelijkheid en benutting van Europese fondsen en het delen van kennis en best practices van innovatieve oplossingen voor Europese stedelijke uitdagingen. Inzet is om de Europese Agenda Stad onder Nederlands voorzitterschap in 2016 vast te stellen.

Elektronisch stemmen en tellen

Verkiezingen en stemmen zijn pijlers van onze democratie. Er wordt gekeken waar verbeteringen in het verkiezingsproces mogelijk zijn.

De adviezen van de commissie elektronisch stemmen en tellen in het stemlokaal (commissie Van Beek) worden op haalbaarheid onderzocht. Een groep deskundigen stelt specificaties op voor de benodigde ICT-systemen. Met de specificaties kan in markt worden nagegaan hoe complex het is en tegen welke prijs de systemen zijn te realiseren.

Er komt een nieuw stembiljet dat makkelijker te tellen is. Hiervoor wordt de tijdelijke experimentenwet nieuwe stembiljetten en centrale stemopneming aangepast. Voor het einde van 2015 wordt hiervoor een voorstel voor parlementaire behandeling aangeboden, zodat bij de herindelingsverkiezingen in november 2016 het eerste experiment kan plaatsvinden.

Om het makkelijker te maken voor Nederlanders in het buitenland om te kunnen stemmen, hoeven mensen zich voortaan niet meer voor elke verkiezing apart te registreren en komt er een permanente registratie. Het wetsvoorstel hiertoe is thans in consultatie en in 2016 wordt een voorstel tot wijziging van de Kieswet voor parlementaire behandeling aangeboden.

Om te kijken hoe de techniek voor internetstemmen zich ontwikkelt, wordt een test voorbereid. Als aan de noodzakelijke randvoorwaarden (Kamerstukken II 2014–2015, 33 829, nr. 9) is voldaan, wordt in 2016 de test gehouden. De test is met name gericht op de beveiliging en krijgt de vorm van een schaduwverkiezing.

Ordening van het openbaar bestuur

Transformatieagenda sociaal domein

In 2015 zijn de gemeenten verantwoordelijk geworden voor de jeugdhulp, de maatschappelijke ondersteuning en de begeleiding naar werk. In 2016 staan de transformatieagenda, het toezicht en de monitoring in het sociaal domein centraal.

In deze fase van transformatie gaat het om vernieuwing in het sociaal domein en wordt toegewerkt naar een overheid die ondersteuning en zorg biedt waar dat nodig is en aansluit bij het zelfoplossend vermogen van de samenleving en de behoefte van mensen om zelf regie te voeren over hun leven. Het Rijk creëert daarvoor de voorwaarden waarbinnen de gemeenten de transformatieopdracht effectief kunnen vervullen. Hierbij staat de lokale praktijk centraal en wordt aansluiting gezocht bij reeds lopende initiatieven.

De middelen voor het sociale domein zijn vrij besteedbaar en gemeenten hebben de vrijheid om binnen de wettelijke kaders hun nieuwe taken vorm te geven. Met ingang van 2018 gaan de middelen op in de Algemene uitkering van het Gemeentefonds, tenzij dit om verdeeltechnische redenen niet mogelijk is.

Toezicht en monitoring sociaal domein

In het sociaal domein is sprake van twee vormen van toezicht: interbestuurlijk toezicht door de afzonderlijke vakdepartementen en inspectietoezicht door de gezamenlijke inspecties. Voor alle vormen van toezicht vanuit het Rijk geldt dat deze een helder omschreven doel dienen, er geen dubbeling van toezicht plaatsvindt, de administratieve lasten zo laag mogelijk zijn en dat wordt uitgegaan van vertrouwen in de taakuitvoering door gemeenten.

Om inzicht te krijgen in de ontwikkeling van het sociaal domein is een gezamenlijke informatievoorziening ingericht (Kamerstukken II 2013–2014, 33 750-VII, nr. 67). Gemeenten en de betreffende Ministers kunnen daarmee verantwoording afleggen aan respectievelijk de Gemeenteraad en aan de Tweede Kamer. In mei 2016 wordt de eerste «overall rapportage2 informatievoorziening sociaal domein» naar de Tweede Kamer gestuurd. Er wordt toegewerkt naar één monitor en één indicatorenset van gemeenten en het Rijk. De monitorlasten voor gemeenten kunnen, onder andere door het creëren van één gegevensverzamelpunt, verder worden teruggedrongen.

Politici, bestuurders en ambtenaren

Beheersen topinkomens (semi)publieke sector

Bij een (semi)publieke functie hoort een passende beloning. De Wet normering topinkomens (WNT) regelt dat. Sinds 2015 geldt voor bestuurders in het openbaar bestuur een wettelijk bezoldigingsmaximum van 100% van het ministersalaris. In 2016 worden – zoals in het Regeerakkoord is aangekondigd – voorstellen gedaan om het ministersalaris als bezoldigingsmaximum in beginsel als norm te stellen voor alle functionarissen in de (semi)publieke sector.

In 2015 heeft de eerste integrale wetsevaluatie van de WNT plaatsgevonden. Op basis van de resultaten van die evaluatie wordt de doeltreffendheid van de wet beoordeeld. De administratieve lasten en uitvoeringskosten en de reikwijdte van de wet (naar instellingen en sectoren) krijgen daarbij eveneens aandacht. Op basis van de verworven inzichten worden in 2016 uitvoeringsmaatregelen en voorstellen tot aanscherping, verdere verbetering of vereenvoudiging van de wet gedaan.

Rechtpositie politieke ambtsdragers

Het openbaar bestuur kan niet functioneren zonder goed gekwalificeerde mensen die bereid zijn (politieke) functies te vervullen in het openbaar bestuur en in de volksvertegenwoordigende organen. Werken in het openbaar bestuur vraagt om medewerkers die niet alleen goed zijn in hun werk. De bijzondere taken van het openbaar bestuur vragen veel van de manier waarop zij invulling geven aan hun vak. Dat vraagt om ambtelijk en politiek vakmanschap.

Een passende rechtspositie voor politieke ambtsdragers is een voorwaarde om de kwaliteit van het openbaar bestuur te versterken. Een integrale visie op rechtpositie politieke ambtsdragers is in 2015 aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II 2013–2014, 28 479, nr. 73). Bepalend voor de rechtspositie van politieke ambtsdragers zijn principes verbonden aan de democratische rechtsstaat. Politieke ambtsdragers hebben een onafhankelijke positie en moeten vertrouwen hebben. Het ambt moet ook toegankelijk zijn voor alle geledingen van de samenleving.

Voor de rechtspositie van politieke ambtsdragers geldt de stelregel dat deze in de lijn is met de aanspraken voor werknemers waar het kan en eigenstandig daar waar het moet.

Ondermijning van het lokaal bestuur

Ondermijning van het lokaal bestuur moet stevig worden aangepakt. Dat vraagt meer dan handhaving en opsporing. Ondermijning begeeft zich in het grijze circuit van criminaliteit, integriteit, de relatie burgers-overheid-bedrijfsleven en kent een mediacomponent. Ondermijning laat zich niet tegenhouden door een gefragmenteerde aanpak vanuit bijvoorbeeld één enkele burgemeester, gemeente, of handhavingsorganisatie. Ondermijning van het openbaar bestuur vergt een mix van lokale, regionale en landelijke aanpak.

De Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Veiligheid en Justitie organiseren rondetafelgesprekken over de aanpak van ondermijning en stellen een agenda ondermijning lokaal bestuur op. Onderdeel daarvan is dat elke burgemeester getraind kan worden in het omgaan met intimidatie en bedreiging.

Digitale overheid

Digitale Dienstverlening

Nederland digitaliseert. De overheid blijft daarbij niet achter. Burgers en bedrijven verwachten ook dat de overheid haar diensten digitaal aanbiedt. Steeds meer producten en diensten komen digitaal beschikbaar en leveren gemak op. Voorbeelden daarvan zijn het online aanvragen van een parkeervergunning en de vooringevulde belastingaangifte. Digitale dienstverlening dient toegankelijk, veilig en gebruikersvriendelijk te zijn. Niemand mag als gevolg van digitale dienstverlening tussen wal en schip vallen.

Eén van de randvoorwaarden voor digitale dienstverlening is wetgeving. Het wordt wettelijk geregeld dat alle bestuursorganen berichten en aanvragen in digitale vorm accepteren. Ook digitale publicatie van alle algemene bekendmakingen wordt wettelijk verankerd.

Voor een samenhangende en efficiënte manier digitaliseren van de overheidsdienstverlening aan burgers en bedrijven, is de Generieke Digitale Infrastructuur (GDI) beschikbaar. Deze bestaat uit verschillende voorzieningen, die identificatie en authenticatie, informatievoorziening en gegevensuitwisseling door en tussen overheidsorganisaties digitaal ondersteunen.

Eén van de voorzieningen binnen de GDI is het eID stelsel: een standaard voor toegang tot online dienstverlening. Het eID stelsel maakt het mogelijk dat burgers, consumenten en ondernemers gemakkelijk online zaken kunnen doen met de overheid en het bedrijfsleven. Het eID stelsel wordt zo ingericht dat zowel publieke als private middelen er deel van kunnen uitmaken (multimiddelenstrategie). Eind 2015 starten pilots om het eID stelsel te beproeven en wordt het mogelijk om toegang te krijgen tot zowel private diensten als publieke dienstverlening. In 2016 worden in enkele gemeenten kleinschalige pilots met publieke eID-middelen uitgevoerd. Wettelijke identiteitsdocumenten worden daarbij gebruikt om digitaal in te loggen en zaken te doen met de overheid.

Ook in 2016 wordt fraude rijksbreed aangepakt, bijvoorbeeld door het tegengaan van adres- en identiteitsfraude. Het accent ligt hierbij op fraude met identiteitsproducten zoals de Basisregistratie Personen (BRP), het Burgerservicenummer (BSN) en met DigiD. Onderdeel hiervan is de Landelijke aanpak Adreskwaliteit (Kamerstukken II 2014–2015, 17 050, nr. 496).

De Digicommissaris (ook wel Nationaal Commissaris Digitale Overheid) heeft de opdracht de beleidsontwikkeling en vernieuwing aan te jagen, daarmee de totstandkoming van (voorzieningen voor) de Digitale Overheid te bevorderen, het beheer van essentiële voorzieningen te borgen en het gebruik van die voorzieningen te stimuleren (Kamerstukken II 2013–2014, 26 643, nr. 314). De ingerichte besturingsstructuur brengt inhoud, financiën en sturing bij elkaar. Dit draagt bij aan het functioneren van de overheid en (digitale) dienstverlening aan burgers en bedrijven.

Open data / Open overheid

Actieve openbaarmaking van bij de overheid beschikbare data en overheidsinformatie draagt bij aan het vermogen van de overheid én van de samenleving om economische, sociale en democratische waarde te creëren en maatschappelijke vraagstukken op te lossen.

In het tweede tweejarig actieplan open overheid staan activiteiten die de ontsluiting van overheidsinformatie en -data stimuleren met activiteiten waarbij de aansluiting hiervan op het (her)gebruik door maatschappelijke initiatieven, de samenleving en overige overheden centraal staat. De pilot voor de duurzame ontsluiting en optimale toegankelijkheid van onderzoeksrapporten bij de rijksoverheid worden verbreed tot vijf departementen. Ook bij het Nationaal Archief en de Koninklijke Bibliotheek worden pilots gestart.

In de kabinetsreactie op de eerste en tweede trendrapportage van de Algemene Rekenkamer (Kamerstukken II 2014–2015, 32 802, nr. 12) is de «open data aanpak» gepresenteerd. In de volle breedte moet overheidsdata actief en zonder beletsel beschikbaar worden gesteld. De «nationale open data agenda» geeft hier een verdere gerichte impuls aan.

Nationale Veiligheid

De openheid en vrijheid die de Nederlandse samenleving kenmerken zijn het meer dan waard om te beschermen. Zeker als er krachten zijn die die waarden bedreigen. De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) doet onder andere onderzoek naar organisaties, personen en andere landen die een (mogelijk) gevaar vormen voor de Nederlandse democratische rechtsorde. Op basis van de resultaten van deze onderzoeksactiviteiten worden bestuurders, beleidsmakers en andere belanghebbenden op lokaal, nationaal en internationaal niveau geïnformeerd en geadviseerd.

Versterking veiligheidsketen

De aanhoudende instabiliteit in het Midden-Oosten en Noord Afrika, de uitingen van de jihadistische dreiging in Europa en een toenemend aantal geradicaliseerde personen en terugkeerders in Nederland, maken duidelijk dat de huidige jihadistische dreiging de komende jaren een gegeven is. Gezien het verwachte langdurige karakter van dit dreigingsbeeld, wordt de veiligheidsketen op een aantal punten substantieel versterkt. Vanaf 2016 wordt daarom structureel geïnvesteerd in de operationele capaciteit van de AIVD op het gebied van contraterrorisme en radicalisering (Kamerstukken II 2014–2015, 29 754, nr. 302).

Ontwikkeling dreigingsbeeld

De belangrijkste ontwikkelingen in het dreigingsbeeld zijn: de buitengrenzen van Europa, de jihadistische dreiging en digitale aanvallen.

De afgelopen jaren zijn er aan de buitengrenzen van Europa meer fragiele en instabiele regio’s gekomen. De opmars van terroristische organisatie ISIS heeft een destabiliserende invloed op de landen in het Midden-Oosten en Noord-Afrika. Ofschoon de technische capaciteit van jihadistische groeperingen momenteel gering is, neemt de waarschijnlijkheid van het gebruik van cybermiddelen door deze groeperingen langzaam maar zeker toe. Ook de oostgrens van Europa is niet stabiel. Deze instabiliteit heeft gevolgen voor de nationale veiligheid, de Nederlandse buitenlandpolitiek, de handelsbelangen, de energievoorzieningszekerheid in Europa en de in Europa woonachtige migrantengemeenschappen. Dit brengt reële veiligheidsrisico’s met zich mee.

Een fors aantal jongeren is naar met name Syrië afgereisd om deel te nemen aan de jihadistische strijd. Bij terugkeer kunnen deze jongeren een veiligheidsrisico vormen. Daarnaast hebben verschillende jihadistische groeperingen al langer de intentie om het Westen, en daarmee mogelijk ook Nederland, te treffen. Binnen de transnationaal opererende jihadistische netwerken, zijn zowel jihadisten in het Westen als in het Midden-Oosten en Noord-Afrika actief. Tot dergelijke netwerken behoren ook Nederlanders. Bovendien kan het jihadisme ook aantrekkingskracht hebben op eenlingen of kleine groepen die niet zijn uitgereisd naar jihadgebieden en evenmin onderdeel uitmaken van een netwerk of organisatie. De terroristische aanslagen in België, Frankrijk, Canada en Australië tonen eens te meer aan hoe complex het huidige dreigingsbeeld is.

Er is op grote schaal sprake van cyberaanvallen. Deze digitale aanvallen, onder meer door vreemde mogendheden, nemen in aantal en complexiteit toe. Digitale aanvallen kunnen de integriteit van de staat, de veiligheid van de vitale infrastructuur en de vertrouwelijkheid van informatie aantasten. Met detectie en onderzoek naar digitale aanvallen worden organisaties binnen en buiten de overheid geholpen de weerbaarheid tegen digitale aanvallen te verhogen.

De wereld om ons heen is onveiliger geworden. De dreiging wordt versterkt door de instabiele internationale politieke situatie in Noord-Afrika, het Midden-Oosten en aan de oostgrens van Europa. Jihadistisch extremisme, aangewakkerd door de aanhoudende instabiliteit in het Midden-Oosten en delen van Afrika, blijft een dreiging. Voor de huidige nationale en internationale veiligheidssituatie bestaan geen snelle oplossingen. De complexiteit en ook intensiteit van dreigingen en conflicten vragen om samenwerking in nationaal en internationaal verband. Het kabinet staat dan ook een geïntegreerde, multidisciplinaire aanpak voor, met de gecoördineerde inzet van verschillende instrumenten: inlichtingen, cyber, Politie, Justitie, Defensie, diplomatie, ontwikkelingssamenwerking en het sanctie-instrumentarium.

Modernisering Wiv2002

De trends in het dreigingsbeeld en de samenleving vragen om verdere ontwikkeling van de AIVD. De Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Wiv) uit 2002 wordt gemoderniseerd, zodat deze aansluit bij de huidige (technologische) ontwikkelingen. De internetconsultatie van het wetsvoorstel voor de vernieuwde Wiv is in 2015 gestart. Naar verwachting wordt in 2016 een voorstel voor parlementaire behandeling aangeboden.

Belangrijkste beleidsmatige mutaties t.o.v. vorig jaar (ontvangsten, uitgaven en niet-belastingsontvangsten)

Toelichting

a, b, c, d en e Middelen GDI, Mijnoverheid, Digicommissaris en GDI PI

Betreft toekenning van de tranche 2015 en 2016 van de middelen die op de aanvullende post gereserveerd zijn voor de voorzieningen die onderdeel uitmaken van de generieke digitale infrastructuur (GDI) waar BZK het opdrachtgeverschap voor vervult.

f. GDI NCDO (Nationaal Digicommissaris Digitale Overheid)

Betreft een overboeking vanaf de aanvullende post voor de apparaatskosten voor de Nationaal Commissaris Digitale overheid voor 2015 en 2016.

Voor een overzicht van de gerealiseerde beleidsdoorlichtingen en evaluaties wordt verwezen naar de meest recente jaarverslagen en/of de site van het Ministerie van Financien: http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties. Voor het meerjare planning van de beleidsdoorlichtingen en evalauties wordt verwezen naar de bijlage bij deze begroting: Bijlage «Evaluatie- en overig onderzoek». Voor de gerealiseerde beleidsdoorlichtingen en overige evaluaties zijn hyperlinks opgenomen die meteen verwijzen naar de betreffende documenten.

Overzicht garanties