Aanleiding
Tijdens het Wetgevingsoverleg over het Jaarverslag en de Slotwet 2015 op 23 juni 2016 is de motie Van Nispen-Swinkels39 ingediend. Deze door de Kamer aangenomen motie verzoekt de regering een verbeterplan op te stellen en de Kamer bij de begrotingsstukken over de voortgang te informeren. In deze bijlage wordt verslag gedaan van de voortgang van de uitvoering van het verbeterplan.
Onvolkomenheden
In het Verantwoordingsonderzoek over 2015 heeft de Algemene Rekenkamer vier onvolkomenheden in de bedrijfsvoering geconstateerd. Weliswaar zijn dat er twee minder dan over het jaar 2014 maar de Algemene Rekenkamer noemt één van de onvolkomenheden een ernstige. Dit heeft volgens de Algemene Rekenkamer te maken met de hardnekkigheid van de problematiek met betrekking tot de controlfunctie. De controlfunctie maakt onderdeel uit van het totale financieel beheer waarover de Algemene Rekenkamer heeft opgemerkt dat het op orde brengen van het onderdeel financiële administratie op hoofdlijnen is gerealiseerd. In de motie Van Nispen-Swinkels heeft de Kamer specifiek gevraagd naar de voortgang van de verbeterplannen met betrekking tot het financieel beheer. Deze bijlage gaat in op de stand van zaken van de verbeterplannen die in gang zijn gezet op alle onderdelen van de bedrijfsvoering waar de Algemene Rekenkamer onvolkomenheden heeft gesignaleerd.
De Algemene Rekenkamer heeft over 2015 als ernstige onvolkomenheid in de bedrijfsvoering genoemd:
-
• Financieel beheer/Controlfunctie;
Daarnaast heeft de Algemene Rekenkamer de volgende onvolkomenheden bij VenJ geconstateerd:
-
• Inkoopbeheer DJI;
-
• Personeelsbeheer;
-
• Subsidie- en bijdragenbeheer.
Stand van zaken
In de eerste helft van 2016 is extra ingezet op het aanpakken van de onvolkomenheden zoals die door de Algemene Rekenkamer in het Verantwoordingsonderzoek 2015 zijn genoemd.
Ernstige onvolkomenheid financieel beheer/controlfunctie
Aanbeveling Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer heeft aanbevolen blijvend aandacht te besteden aan het structureel verbeteren van het financieel beheer. Belangrijk daarbij is de inrichting van de controlfunctie, zodanig dat deze er mede voor zorgt dat:
-
• de bedrijfsvoering op orde wordt gebracht;
-
• de informatie tijdig en juist daar komt waar deze nodig is;
-
• de betrouwbaarheid en volledigheid van de informatie wordt gewaarborgd en vastgesteld;
-
• sturing plaats kan vinden.
De Rekenkamer erkent dat het realiseren van deze structurele verbetering tijd vraagt, ook al omdat dit alles naast structuuraanpassing ook te maken heeft met cultuur en gedrag. Samenwerken, openheid en verbinding met de buitenwereld zijn daarbij van belang. Op korte termijn is het noodzakelijk een aantal randvoorwaarden te realiseren voor het verbeteren van het financieel beheer. De Rekenkamer noemt hierbij specifiek:
-
• een heldere taakomschrijving en verantwoordelijkheidsverdeling voor de controllers;
-
• een duidelijke positionering van de controllers;
-
• het verzekeren van kwaliteitswaarborgen bij de uitoefening van de controlfunctie.
Toezegging Minister
Met de herinrichting van de controlfunctie en het zorgdragen voor een ordentelijk begrotingsproces, waarbij een adequate integrale afweging op basis van de risico’s en uitdagingen plaatsvindt, zullen de noodzakelijke stappen worden gezet om de ernstige onvolkomenheid weg te nemen.
Stand van zaken
In november 2015 is besloten om ter versterking van de financiële situatie een tweelagen controlmodel in te voeren. Daarmee verdwijnt de DG-controllaag. Deze laag wordt geïntegreerd bij de directie Financieel Economische Zaken. De afstand tot de taakorganisaties wordt daardoor verkleind.
In de eerste helft van 2016 is in het programma «Verbeteren financiële beheersing begroting(suitvoering) en intern toezicht» uitgewerkt hoe dit tweelagenmodel er uit komt te zien. Dit heeft geleid tot een contourenplan waarin is beschreven hoe de reorganisatie van het drielagenmodel naar het tweelagenmodel gaat verlopen in de tweede helft van 2016. Doel is de herinrichting van de controlfunctie per 1 januari 2017 te implementeren. In het contourenplan zijn concrete maatregelen benoemd ter versterking van de controlfunctie in lijn met de resultaten van de in 2015 geformuleerde visie op de controlfunctie. Hiervan zijn een aantal maatregelen reeds ingevoerd. Zo participeert de directeur FEZ standaard in de departementale bestuursraad en heeft deze instemmingsrecht bij de benoeming van controllers bij de uitvoeringsorganisaties. Verder is ook een inhoudelijke verbinding en samenwerking tussen verschillende controlaspecten (financieel, personeel, inkoop, informatisering) tot stand gebracht. Een aantal andere maatregelen zullen meer geleidelijk hun beslag krijgen zoals de bevordering van werkroulatie en permanente educatie van controllers.
Zodra de medezeggenschap de advisering over het contourenplan heeft afgerond zal de concrete personele en organisatorische invulling van start gaan. Hiervoor is medio juli 2016 een kwartiermaker bij de directie Financieel Economische Zaken aangesteld. Deze kwartiermaker heeft tot taak een plan van aanpak op te stellen en te implementeren voor de inrichting en professionalisering van de controlfunctie. Hierin zal onder meer aandacht worden besteed aan de specifieke aandachtspunten zoals door de Rekenkamer genoemd t.w. taakomschrijving, positionering en verantwoordelijkheidsverdeling van controllers.
Vooruitlopend op deze herinrichting is in 2016 daar waar mogelijk reeds een begin gemaakt om te werken conform een tweelagen controlmodel. Concreet is gestart met het nauwer betrekken van de grote uitvoeringsorganisaties in het gehele begrotingsproces om tijdig en gestructureerd te kunnen komen tot integrale afwegingen.
De noodzakelijke structurele verbetering van de controlfunctie is nauw gerelateerd aan een cultuur- en gedragsverandering en daarmee sterk verbonden met het meerjarig veranderprogramma «VenJ verandert». Dit programma beoogt een grotere mate van openheid en transparantie zowel in- als extern ten behoeve van een goede en brede informatie-uitwisseling binnen de gehele VenJ-organisatie (zie bijlage VI.)
Onvolkomenheid inkoopbeheer DJI
Aanbeveling Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer heeft aanbevolen om te blijven investeren in een zorgvuldig inkoopbeheer en daarmee het verder terugdringen van de onrechtmatige inkopen. Ook is het van belang om maatregelen te treffen die een goede controle op de productieverantwoordingen en controleverklaringen van de zorgverleners van de Diagnose Behandel en Beveiligingscombinaties (DBBC’s) waarborgen.
Toezegging Minister
Ondanks de verbeteringen, achtte de Algemene Rekenkamer het inkoopbeheer DJI nog niet voldoende op orde en constateerde een onvolkomenheid. In 2015 is met het Verbeterplan inkoopbeheer een forse impuls gegeven aan het verder verbeteren van het inkoopproces. De ingezette verbeteringen voortvloeiend uit de genomen maatregelen zijn terug te zien in de verantwoordingsrapportages.
Specifieke aandacht heeft de Algemene Rekenkamer besteed aan de onzekerheid bij DBBC-declaraties. In lijn met de door de Algemene Rekenkamer genoemde oplossingsrichting is een nader uitgewerkt controleprotocol afgestemd met de externe accountants waarbij de aanbevelingen van de ADR zijn overgenomen. Een blijvende inspanning zal worden geleverd ten behoeve van een zorgvuldig inkoopbeheer en daarmee verdere terugdringing van onrechtmatige inkopen.
Stand van zaken
De vele verbetermaatregelen van de afgelopen jaren laten inmiddels verbeteringen zien. DJI heeft een (aanvullend) verbeterplan inkoopbeheer opgesteld ter verdere optimalisering van het inkoopbeheer.
De genomen maatrelgelen bestaan onder andere uit een blokkade op facturen zonder inkoopordernummer, actieve monitoring op het contractenregister en het in gebruik nemen van een vier ogen procedure bij «kleine opdrachten».
Onvolkomenheid personeelsbeheer
Aanbeveling Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer heeft aanbevolen om de controlfunctie bij de directie Personeel en Organisatie (DP&O) verder te versterken. Ook het aanspreken van de dienstonderdelen en het corrigerend optreden achtte de Rekenkamer van belang om het personeelsbeheer te verbeteren. In het kader van het project Verbeteren financiële beheersing begrotingsuitvoering en intern toezicht heeft de Algemene Rekenkamer aandacht gevraagd voor de rol en taak van de directie Personeel en Organisatie als concerncontroller personeel. Naast de coördinerende en kaderstellende rol zou de directie Personeel en Organisatie volgens de Rekenkamer een meer controlerende rol moeten gaan vervullen.
Toezeggingen Minister
In 2015 hebben de dienstonderdelen op basis van aanwijzingen van het programma Basis op Orde en bevindingen in de rapporten van de ADR verbeterplannen opgesteld en uitgevoerd. Binnen het Ministerie van VenJ is de aandacht voor en het belang van een goed personeelsbeheer toegenomen en het merendeel van de dienstonderdelen maakt duidelijke vorderingen. Bij het terugdringen van terugwerkende kracht mutaties op aanstellen, overplaatsen en ontslag is het beoogde doel nog niet bereikt. Aandacht voor en sturing op de uitvoering van het personeelsbeheer is een succesbepalende randvoorwaarde, zowel vanuit het lijnmanagement als vanuit de controlfunctie. Ten einde structureel een goed personeelsbeheer te realiseren zullen in 2016 de uitvoeringsorganisaties daarom aangesproken en ondersteund blijven worden. Daarvoor is de genoemde controlfunctie bij DP&O nodig. De aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om de controlfunctie te versterken, te verbinden met de control op de overige delen van de bedrijfsvoering en een meer controlerende en sturende rol wordt ten dele overgenomen. Er zal geïnvesteerd blijven worden in de samenwerking met P-Direkt om het personeelsbeheersysteem P-Direkt verder te verbeteren, zodat fouten waar mogelijk in het digitale systeem zelf al worden voorkomen.
Stand van zaken
De frequentie en intensiteit van controlgesprekken met de dienstonderdelen is opgevoerd naar eenmaal per maand, waarbij de kwaliteit en voortgang van de verbeterplannen centraal staan. Maandelijks wordt de voortgang aan de Bestuursraad gerapporteerd, zodat tijdig bijsturing plaats kan vinden.
De daling in 2015 van het aantal terugwerkende kracht mutaties bij de aanvang en beeindiging van dienstverbanden heeft zich niet in het eerste half jaar van 2016 doorgezet. De regelgeving is daarom herzien en samen met P-Direkt wordt gewerkt aan een betere en meer informatieve (maandelijkse) rapportage.
Het percentage geregistreerde functioneringsgesprekken is licht stijgend. De verwachting is, dat met de toegenomen managementaandacht voor dit onderwerp, dit percentage in de tweede helft van 2016 verder zal toenemen. Ten aanzien van de volledigheid van personeelsdossiers en de rechtmatigheid van mutaties worden met ingang van juni 2016 extra controles uitgevoerd, omissies hersteld en processen binnen VenJ en P-Direct herzien om fouten in de toekomst te voorkomen. Verwacht mag worden dat de resultaten van deze interventies in de komende maanden tot duidelijk verbeterde resultaten zullen leiden.
Onvolkomenheid subsidie- en bijdragebeheer
Aanbeveling Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer heeft de Minister van VenJ aanbevolen:
-
• Om ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik de risico’s van bijdragen en subsidies in kaart te brengen;
-
• Te bevorderen dat beleidsdirecties een risicogericht reviewbeleid uitvoeren;
-
• Het toezicht en de controle in het proces door de directie Financieel Economische Zaken (FEZ) te verstevigen. Zo kunnen eventuele tekortkomingen eerder worden gesignaleerd en gecorrigeerd.
Toezegging Minister
Na de stap die in 2015 is gezet in bewustwording van de risico’s die verbonden zijn aan het verstrekken van subsidies en bijdragen zullen ook in 2016 de subsidie- en bijdrageverstrekkende organisaties worden aangesproken op een juiste en volledige uitvoering van de betreffende maatregelen, waaronder risicoanalyse en risicogericht reviewbeleid en het toezicht daarop. Hierop zal de directie FEZ scherp toezien. Indien medio 2016 niet het gewenste effect is bereikt, zal de directie FEZ voorafgaand toezicht instellen op de betaalbaarstelling en de vaststelling van subsidies. Verder zal de directie FEZ de subsidie-administratie gedurende het jaar periodiek controleren om eventuele administratieve fouten tijdig te constateren en te herstellen.
Stand van zaken
In lijn met de motie-Kooiman met betrekking tot het opstellen van risicoanalyses voor organisaties die een bijdrage van VenJ ontvangen is in 2015 een model voor de risicoanalyse opgesteld. Na toetsing van het model door de Auditdienst Rijk zijn voor circa 20 organisaties de risico’s in kaart gebracht. De meeste risicoanalyses zijn in de eerste helft van 2016 afgerond. Enkele risicoanalyses bevinden zich in het laatste afrondende stadium. De risico-analyses zullen periodiek worden geactualiseerd om er voor te zorgen dat voor alle bijdrageontvangende organisaties een actuele risicoanalyse beschikbaar is. Op dit moment wordt het review beleid nader vorm gegeven. Op korte termijn zal de directie FEZ zorgdragen voor meer centrale coördinatie, zodat op basis van de feitelijke resultaten van de meest recente risico analyses, de periodiciteit van de te onderzoeken onderwerpen meerjarig kan worden vastgesteld.
Het risicobewustzijn bij het verstrekken van subsidies is versterkt doordat voorafgaand aan iedere subsidietoekenning de risicoafweging wordt vastgelegd en onderdeel is van de subsidietoekenning. Dit wordt periodiek gecontroleerd door de controllers van de directoraten-generaal en door de directie FEZ. Verder wordt, mede op basis van de risico-inschattingen, jaarlijks een planning gemaakt van controles en/of reviews op de realisatie van de verstrekte subsidies.