Het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) is een jaarlijks rapport dat tot doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het gemeentefonds in vergelijking met de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. De achtergrond van het POR ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen. Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en de uitkomsten daarvan worden opgenomen in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als bijlage bij de begroting van het gemeentefonds.

In het POR worden de veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel afgezet tegen de begrote uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen.

Veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel (ijkpunten)

De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt verdeeld met een groot aantal maatstaven, zoals inwonertal, oppervlakte en bebouwingsdichtheid. Al deze maatstaven zijn gegroepeerd tot uitgavenclusters en inkomstenclusters. Een uitgavencluster is een samenhangend geheel van beleidsterreinen. Voor elk van de uitgavenclusters is een zogeheten ijkpunt opgesteld, die het veronderstelde kostenniveau van een gemeente in een cluster weergeeft. Het ijkpunt van een cluster wordt berekend via de formule: de bedragen per eenheid van de betrokken maatstaven maal de eenheden van de betrokken maatstaven plus een eventueel vast bedrag en de aan het cluster toegerekende decentralisatie- en integratie-uitkeringen.

Uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen

Wat de gemeenten daadwerkelijk uitgeven op de uitgavenclusters en ontvangen uit de inkomstenclusters wordt afgeleid uit de gemeentelijke begrotingen1. Strikt genomen komt de realiteit beter tot uiting in de gemeenterekening, maar gebruik van de rekening heeft als nadeel dat de actualiteitswaarde vermindert.

Samenvatting en conclusies POR 2018

Ontwikkelingen met betrekking tot het verdeelstelsel

Het doel van de scan is het signaleren van wijzigingen in de gemeentelijke kostenstructuur die consequenties kunnen hebben voor de verdeling van de middelen uit het gemeentefonds. De scan is naar zijn aard geen diepgravend instrument maar een eerste diagnose. Aanpassing van de verdeling van het gemeentefonds vindt niet plaats op basis van de scan, maar signalen uit de scan kunnen wel aanleiding zijn een nader onderzoek te starten naar de verdeling. De kern van de gebruikte informatie vormen de concept-begrotingen van 2017 van gemeenten die zij in de zomer van 2016 hebben opgesteld. Om meerdere redenen dient dit jaar terughoudend te worden omgegaan met het verbinden van conclusies aan de scan.

In de eerste plaats vanwege de dynamiek bij gemeenten als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein. Het sociaal domein beslaat een groot deel van het gemeentelijke takenpakket. Door de overheveling van taken bevinden gemeenten zich in een ingrijpende transformatie.

Voor het verdeelstelsel van het gemeentefonds en dus het POR zijn de volgende ontwikkelingen in het sociaal domein relevant:

• – de voorgenomen overheveling per 2018 van de integratie-uitkering Sociaal domein naar de algemene uitkering is uitgesteld. Het Rijk heeft ingestemd met het verzoek van de VNG om eerst afspraken te maken over de structurele indexering van de betreffende budgetten. Besluitvorming daarover is aan een nieuw kabinet;

• – BZK is bezig met de voorbereidingen van de evaluatie van de verdeelmodellen ten aanzien van het sociaal domein. Mede naar aanleiding van signalen van gemeenten die tekorten op het brede sociale domein voorzien, wordt momenteel met betrokken partijen een verkennend onderzoek verricht dat input moet opleveren voor de evaluatie;

• – en er loopt een onderzoek om te komen tot één geïntegreerd objectief verdeelmodel voor de middelen voor beschermd wonen, maatschappelijke opvang en Wmo 2015 begeleiding.

Een tweede aanleiding om terughoudend te zijn met het trekken van conclusies op basis van deze scan is de wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en als gevolg daarvan de nieuwe clusterindeling van het gemeentefonds. Het BBV is met ingang van 2017 gewijzigd. Als gevolg hiervan moeten gemeenten hun lasten en baten verantwoorden op 53 taakvelden in plaats van op de circa 100 functies die voorheen werden onderscheiden. Sommige Iv3-taakvelden hadden betrekking op meerdere bestaande clusters van het gemeentefonds. Om de verdeling te kunnen blijven monitoren en onderhouden was daardoor een andere clusterindeling noodzakelijk. De clusterindeling, naar gemeentelijke beleidsvelden, speelt in de analyses van het POR een sleutelrol. De invoering van de Iv3-taakvelden heeft dus ook gevolgen voor de werkwijze van de POR-scan. De nieuwe clusterindeling omvat ten opzichte van de vorige indeling een beperkt aantal verschuivingen van taken. De belangrijkste wijziging betreft de indeling van de clusters in het sociaal domein. Deze beoogt nu aan te sluiten bij de domeinoverstijgende en integrale werkwijze van gemeenten. Tenslotte is de werkwijze van de overhead gewijzigd. Gemeenten moeten vanaf de begroting 2017 de overhead apart verantwoorden in plaats van deze zoveel mogelijk toe te rekenen aan de diverse producten.

De belangrijkste conclusies uit de scan