Het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) is een jaarlijks rapport dat tot doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het gemeentefonds in vergelijking met de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. De achtergrond van het POR ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen. Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en de uitkomsten daarvan worden opgenomen in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als bijlage bij de begroting van het gemeentefonds.
In het POR worden de veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel afgezet tegen de begrote uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen.
Veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel (ijkpunten)
Wat de gemeenten daadwerkelijk uitgeven op de uitgavenclusters en ontvangen in de inkomstenclusters wordt vooral afgeleid uit de gemeentelijke begrotingen. Strikt genomen komt de realiteit beter tot uiting in de gemeenterekening, maar gebruik van de rekening heeft als nadeel dat de actualiteitswaarde vermindert. Om die reden maakt het POR normaliter gebruik van gemeentelijke begrotingscijfers. Dit jaar is er echter voor gekozen om een aanvullende analyse uit te voeren op de jaarrekeningcijfers 2018 en de verdeling van het gemeentefonds 2018. Deze extra analyse op relevante ontwikkelingen voor de verdeling van het gemeentefonds is om meerdere redenen relevant. In de eerste plaats vanwege de brede aandacht die gemeenten vragen voor tekorten in het sociaal domein. In de tweede plaats vanwege de in paragraaf 2.2.1 genoemde herijking van het gemeentefonds. Deze analyse is opgenomen in paragraaf 3.5 van het POR.
Samenvatting en conclusies POR 2021
1.2. Ontwikkelingen met betrekking tot het verdeelstelsel
Om meerdere redenen – die in deze paragraaf worden besproken - dient dit jaar terughoudend te worden omgegaan met het verbinden van conclusies aan de POR-scan. Daarnaast lopen er diverse onderzoeken naar de verdeelmodellen in het gemeentefonds en de financiële verhoudingen (zie hoofdstuk 2 van het POR). De fondsbeheerders hebben daarom besloten de resultaten van de scan in afgeslankte vorm te presenteren.
Allereerst zal naar verwachting de besluitvorming over de invoering van de nieuwe verdeling voor het gemeentefonds dit jaar worden afgerond. De planning is om zowel voor de klassieke taken als voor de taken in het sociaal domein per 2022 nieuwe verdeelmodellen in te voeren. Met de aanpassing van deze verdeelmodellen beogen de fondsbeheerders de verdeling van het gemeentefonds weer beter aan te laten sluiten op de kostenverschillen tussen gemeenten. De nieuwe verdeling neemt daarnaast een groot aantal knelpunten in de huidige verdeling (knelpunten die ook de afgelopen jaren in het POR zijn gesignaleerd) weg.
Daarnaast lopen momenteel verschillende andere onderzoeken naar de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. Een toelichting op deze onderzoeken staat opgenomen in paragraaf 2.2 van het POR.
• Zo wordt in opdracht van de ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Financiën, Justitie en Veiligheid en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en de VNG onderzocht of er structureel extra middelen nodig zijn om de Jeugdwet op een doelmatige en doeltreffende manier uit te kunnen voeren;
• De ministeries van Binnenlandse Zaken en Konkinkrijksrelaties en Financiën werken samen met de VNG, gemeenten en provinciaal toezichthouders aan het monitoren van de financiële positie van gemeenten;
• In 2020 is de werking van de normeringssystematiek geëvalueerd;
• In mei 2020 is het rapport Bouwstenen voor een beter belastinggebied van de ambtelijke werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied aan de Tweede Kamer aangeboden.
• Eind 2018 is afgesproken dat het kabinet de effecten van het Wmo-abonnementstarief monitort. Op basis van de uitkomsten uit het monitor-onderzoek zal het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport met de VNG in gesprek gaan.
Deze POR-scan is uitgevoerd op basis van de gemeentelijke begrotingscijfers 2020 en de ijkpunten 2020 uit de septembercirculaire 2019. In deze bedragen zijn daardoor niet verwerkt de financiële gevolgen voor gemeenten van de COVID-19 pandemie. Hierdoor zijn de gegevens over de uitgaven van gemeenten die in de scan zijn gebruikt, geen goede afspiegeling van de daadwerkelijke gemeentelijke uitgaven voor 2020. Deze kanttekening is van belang bij het interpreteren van de uitkomsten van de scan. Wel helpt deze analyse de fondsbeheerders om trendmatige veranderingen in de gemeentelijke kostenstructuur te monitoren. Aangezien dit het hoofddoel is van het POR, hebben de fondsbeheerders besloten de scan over de begroting 2020 wel uit te voeren.
Een volgende relevante ontwikkeling met betrekking tot het POR is de overheveling van de verdeelmodellen voor de Wmo 2015, Jeugdhulp, Wmo - hulp bij het huishouden en voor Re-integratie klassiek naar de algemene uitkering met ingang van 2019. Deze overheveling heeft als gevolg gehad dat het vanaf het POR 2020 alleen mogelijk is confrontaties te maken tussen de uitgaven van gemeenten en het gemeentefonds op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd. Tot 2019 maakten de verdeelmodellen voor de Wmo 2015, Jeugdhulp, Wmo - hulp bij het huishouden en voor Re-integratie klassiekdeel uit van de integratie-uitkering Sociaal domein. Door deze overheveling kunnen de verdeelmodellen voor Wmo en Jeugdhulp niet, zoals in de jaren voor de overheveling in het POR gebruikelijk was, verdeeld worden over alle vier de clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd (Jeugd, Maatschappelijke ondersteuning, Samenkracht en burgerparticipatie en Volksgezondheid). De verdeelmodellen Wmo zijn na de overheveling onderdeel geworden van het cluster Maatschappelijke ondersteuning en het verdeelmodel voor Jeugdhulp is bij de overheveling toebedeeld aan het cluster Jeugd. Hierdoor maken middelen, die voor de overheveling aan de clusters Samenkracht en burgerparticipatie en Volksgezondheid toebehoorden, nu geen onderdeel meer uit van deze clusters.
Een laatste kanttekening betreft de wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Het BBV is met ingang van 2017 gewijzigd. In de gemeentelijke praktijk rekenden tot en met 2016 de meeste gemeenten de overhead voor een belangrijk deel toe aan de inhoudelijke taakgebieden.1 In het gemeentefonds wordt deze praktijk tot op heden gevolgd, doordat de meeste uitgavenijkpunten een component ‘taakgerelateerde overhead’ bevatten die kan worden toegerekend aan het betreffende taakgebied. Met het nieuwe BBV vanaf 2017 mogen gemeenten hun overhead niet langer toedelen aan de inhoudelijke taakvelden, maar moeten zij alle overhead (in totaal ruim 6 miljard euro volgens de begrotingen 2020) verzamelen op één taakveld (0.4). Dit betekent dat vanuit de taakvelden geen goede aansluiting meer is te maken tussen de (netto) lasten van gemeenten enerzijds en de uitkomsten van de ijkpunten in het gemeentefonds anderzijds.Ten behoeve van dit POR is via een benadering deze aansluiting wel bewerkstelligd. Een toelichting hierop is opgenomen in paragraaf 3.2.3 van het POR.
1.3. De belangrijkste conclusies uit de scan
Tegen de achtergrond van de bovengenoemde onderzoeken en ontwikkelingen geeft de uitkomst van deze scan geen aanleiding om nadere analyse te verrichten naar de verdeling.
In de scan vergelijken we de begrotingen 2020 en de jaarrekeningen 2018 van de gemeenten met de ijkpunten uit het verdeelmodel van het gemeentefonds. De scan laat zien dat de netto lasten van gemeenten in 2020 en 2018 voor de meeste uitgavenclusters hoger (geraamd) zijn dan de middelen waar het verdeelmodel van het gemeentefonds mee rekent. De hogere netto lasten op deze uitgavenclusters worden gedekt met extra eigen middelen. Zowel bij de OZB als de Overige eigen middelen (OEM) is sprake van meer (feitelijke) inkomsten dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Hierbij wordt het grootste aansluitverschil op de OEM gerealiseerd door de kleinere gemeenten en op de OZB door de grotere gemeenten. Beide inkomstenclusters zijn meegenomen in het traject herijking verdeling gemeentefonds (zie paragraaf 2.2.1 van het POR).
Op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd (clusters Samenkracht en burgerparticipatie; Maatschappelijke ondersteuning, Volksgezondheid en Jeugd) verwachten gemeenten in 2020 juist minder uit te geven dan waar in het verdeelmodel van het gemeentefonds rekening mee wordt gehouden (algemene uitkering en de integratie- en decentralisatie-uitkeringen). Wanneer ook het cluster Inkomen en participatie in de vergelijking wordt betrokken, blijkt dat sociaal domein breed gemeenten in 2020 meer verwachten uit te geven dan waar het verdeelmodel van het gemeentefonds rekening mee houdt. 2 In de scan over de rekeningcijfers 2018 hebben de gemeenten wel hogere uitgaven gerealiseerd op de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd dan dat er beschikbaar is via de ijkpunten in het gemeentefonds. Het negatieve aansluitverschil tussen de ijkpunten en de gemeentelijke uitgaven op het cluster Inkomen en participatie is daarentegen bij de scan over de rekeningcijfers 2018 afgenomen. Voor individuele gemeenten is overigens sprake van wisselende beelden in deze clusters: er zijn zowel gemeenten die tientallen euro's tot een paar honderd euro per inwoner minder verwachten uit te geven dan hun ijkpuntscore, als gemeenten waar het netto lastenniveau tientallen euro's tot een paar honderd euro per inwoner hoger ligt dan hun ijkpuntscore.
Daarnaast zijn in deze scan enkele afwijkende patronen in de verdeling (tussen groepen gemeenten) gesignaleerd. Net zoals in voorgaande scans geven gemeenten met zeer slechte bodem in vergelijking met de andere gemeenten minder uit ten opzichte van het ijkpunt op Wegen en water. Datzelfde geldt voor het ijkpunt Riolering.
Het POR 2021 is integraal opgenomen in bijlage 1 bij deze begroting.