Inleiding

Bij het ministerie van Financiën gaan we over het geld. Niet als doel, maar in dienst van een financieel gezond Nederland. Wij bewaken de balans tussen inkomsten en uitgaven en zien toe op het goede functioneren van het financiële stelsel. Wij richten ons op het belang van de samenleving als geheel, op korte én lange termijn en zijn ons daarbij bewust van de impact van wat wij doen op alle burgers en bedrijven.

In 2020 is de economische situatie als gevolg van de COVID-19 crisis omgeslagen van een hoogconjunctuur met een historisch lage werkloosheid naar een forse economische neerval. Het coronavirus heeft een grote impact op onze economie, op huishoudens en ondernemers. Het kabinet heeft met omvangrijke noodmaatregelen banen en inkomens zoveel mogelijk beschermd. Dat heeft tot nu toe de economische schade beperkt en ervoor gezorgd dat veel mensen aan het werk kunnen blijven. Desondanks is het bij een economische crisis van deze omvang onvermijdelijk dat veel Nederlanders hier de gevolgen van zullen ondervinden.

De recessie en de getroffen noodmaatregelen zorgen voor een historische verslechtering van de overheidsfinanciën. Vanwege de goede uitgangspositie is hier ruimte voor. De economische ontwikkeling in de komende periode is echter zeer onzeker. Het tweede noodpakket, dat tot oktober 2020 loopt, is nog steeds bedoeld om banen te behouden en de grootste effecten van de crisis te dempen. In de volgende fase is het de uitdaging om het steunbeleid zo in te richten dat de economie zich kan aanpassen.

Aan het eind van deze beleidsagenda is een overzicht opgenomen van de noodmaatregelen die in 2020 op de begroting van het ministerie van Financiën zijn genomen. Sommige van deze noodmaatregelen werken mogelijk door in de begroting van 2021. Het ministerie van Financiën blijft nauw betrokken bij de bestrijding van zowel de korte- als langetermijneffecten van de crisis en zal waar nodig extra maatregelen treffen. Zie de Miljoenennota 2021 voor een uitgebreide toelichting op de bredere effecten van de crisis op de economie en op de kabinetsbreed genomen noodmaatregelen.

Beleidsprioriteiten 2021

Om op evenwichtige besluitvorming, efficiënte uitvoering en effectiviteit te kunnen sturen, stellen we jaarlijks beleidsprioriteiten op. De beleidsprioriteiten van het ministerie voor 2021 zijn onderverdeeld in vijf thema’s. Deze vijf thema’s weerspiegelen het gehele werkterrein van het ministerie van Financiën; zowel binnen de landgrenzen als in Europese en internationale context.

Het ministerie zet zich allereerst in voor een financieel gezond Nederland (thema 1). Naast gezonde overheidsfinanciën op de korte en lange termijn, werkt het ministerie aan het behoud van brede welvaart voor burgers. Met de Operatie Inzicht in Kwaliteit vergroten we onze kennis over het effect van beleid en waarborgen we een doelmatige inzet van publieke middelen nu en in de toekomst. Verder blijft het ministerie zich inzetten voor een stabiele, integere en innovatieve financiële sector en wordt er extra geïnvesteerd in de bestrijding van ondermijning en witwassen.

Stabiliteit in de EU en in de wereld is voor ons land vanwege onze intensieve internationale samenwerking erg belangrijk (thema 2). Met het akkoord over de Europese begroting en een Europees herstelfonds zet Nederland in op een spoedig en robuust herstel van de Europese economie. Andere prioriteiten zijn onder andere het aanpakken van belastingontwijking en -ontduiking op Europees niveau, de herziening van de Europese begrotingsregels (het Stabiliteits- en Groeipact) en het verder uitwerken van de toekomstige relatie met het Verenigd Koninkrijk.

Ook maken we werk van het verduurzamen en vergroenen van de economie (thema 3). Zo is het ministerie via verschillende staatsdeelnemingen en internationale financiële instellingen betrokken bij de energietransitie en stimuleren we de financiële sector om bij te dragen aan de mondiale klimaatopgave. Ook zetten we in op de vergroening van het fiscale stelsel en de ekv-portefeuille.

In 2020 zijn we gestart met de hersteloperatie Toeslagenherstel en de compensatie aan betrokken ouders. Dit zal ook nog gedurende de jaren 2021 en 2022 doorlopen. De afdeling Toeslagen krijgt los van de Belastingdienst een eigen Directoraat-Generaal, we gaan werken aan de kwaliteit van de dienstverlening en we zetten de eerste stappen om het toeslagenstelsel te vernieuwen (thema 4).

Tot slot zet het ministerie zich blijvend in voor een betrouwbare, benaderbare en behulpzame Belastingdienst (thema 5). We investeren in verbetering van de dienstverlening aan burgers en bedrijven en de structurele versterking van de organisatie, terwijl we de stabiliteit van cruciale processen borgen. Ook investeren we in een verbeterde wisselwerking tussen beleid en effectieve uitvoering.

Thema 1: Nederland financieel gezond: stabiliseren en groeien na economische schok COVID-19 crisis

Gezonde en beheersbare overheidsfinanciën

De economische gevolgen van de coronacrisis en noodmaatregelen leiden tot een historisch groot begrotingstekort. Het tekort komt in 2020 naar verwachting uit op ‒ 7,2 procent van het bbp. Ook in 2021 blijft het saldo met ‒ 5,5 procent naar verwachting sterk negatief. Vanuit het trendmatig begrotingsbeleid mogen de belastinginkomsten en de uitgaven aan WW- en bijstand meeademen met de economie. De lagere belastinginkomsten en hogere WW- en bijstandsuitgaven door de crisis leiden hierdoor tot een verslechtering van het saldo. Daar bovenop komen de aanzienlijke noodmaatregelen. Het kabinet kiest er bewust voor met deze maatregelen het saldo te verslechteren, zodat ze niet ten koste gaan van reguliere uitgaven aan bijvoorbeeld zorg, onderwijs en veiligheid. Het hoge begrotingstekort leidt samen met belastinguitstel en de grote economische krimp tot een snelle toename van de schuld. De schuld komt hiermee in 2020 met 59 procent van het bbp in de buurt van de Europese norm van 60 procent. Hoewel er in 2021 nog steeds sprake is van een aanzienlijk begrotingstekort stijgt de schuld maar beperkt verder, tot 61 procent van het bbp. Dit komt door de geraamde groei (noemereffect) en doordat het grootste deel van het belastinguitstel in 2021 alsnog binnen komt.

Er is ruimte binnen de overheidsfinanciën om deze schok op te vangen. De afgelopen jaren draaide de economie op volle toeren, met overschotten op de begroting tot gevolg. Onder de systematiek van het trendmatig begrotingsbeleid staat het niveau van de uitgaven grotendeels vast voor de hele kabinetsperiode. Dit geldt ook voor de beleidsmatige ontwikkeling van de inkomsten. Meevallers in het overheidssaldo leiden in principe dus niet tot extra ruimte op de begroting, maar zorgen voor een snellere opbouw van buffers. Hierdoor daalde de schuld sneller dan werd verwacht bij het Regeerakkoord en werd ruimte gecreëerd voor mindere tijden. Door deze ruimte nu in te zetten om de economie te ondersteunen draagt de overheid bij aan stabiliteit en continuïteit. De crisis illustreert dat schokken zich uit onverwachte hoek kunnen voordoen en snel kunnen leiden tot hoge kosten voor de overheid. Het is daarom zaak ervoor te zorgen dat de begroting ook een volgende crisis even goed zal kunnen doorstaan. Het kabinet heeft aan de 16e Studiegroep Begrotingsruimte gevraagd om advies uit te brengen over de begrotingsdoelstelling en de begrotingssystematiek voor de komende jaren.

Om de overheidsfinanciën ook op de lange termijn gezond te houden, is het belangrijk dat overheidsmiddelen op zo doelmatig mogelijke wijze worden besteed. Het kabinet is daarom in 2018 gestart met de Operatie Inzicht in Kwaliteit om de maatschappelijke toegevoegde waarde van overheidsbeleid en bijbehorende publieke middelen te vergroten. Met deze operatie willen we inzichten verkrijgen op een serie beleidsterreinen. Verder werken we stap voor stap aan verbeteringen van het Rijksbrede evaluatiestelsel én we bieden ondersteuning bij het delen van kennis, de opbouw van vaardigheden en het veranderen van gedrag . In 2021 zetten we dit werk voort met departementale strategische evaluatieagenda’s (SEA) bij de begroting 2021. Ook beginnen we een Rijksbrede pilot om de vindbaarheid van vereiste toelichtingen bij voorstellen conform artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet te vergroten. En er komt een toolbox beleidsevaluatie. Met de Operatie Inzicht in Kwaliteit verbeteren we zo stapsgewijs het evaluatiestelsel en blijven we inzetten op meer kennis over effecten van beleid en een doelmatige besteding van publieke middelen nu en in de toekomst.

Nieuw financieringskader en gevolgen van de COVID-19 crisis voor de financiering van de staatsschuld

In het nieuwe beleidskader voor schuldfinanciering 2020-2025 is ingezet op een verdere verlenging van de gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille: van 6,4 jaar eind 2019 tot richting de 8 jaar eind 2025. Hierdoor worden de huidige lage rentes voor een langere periode vastgelegd en wordt meer budgettaire zekerheid gecreëerd voor de middellange termijn. De looptijd van de portefeuille kan in de tijd fluctueren, bijvoorbeeld als gevolg van veranderingen in de financieringsbehoefte. Daarom is een bandbreedte vastgesteld van 6 tot 8 jaar waarbinnen de gemiddelde looptijd van de staatsschuld mag fluctueren. Daarnaast is de grens voor het renterisicobedrag (RRB) verhoogd van 18 procent naar 30 procent. Het RRB is dat deel van de staatsschuld waarop de rente binnen 12 maanden opnieuw moet worden vastgesteld.

Als gevolg van COVID-19 loopt de staatsschuld flink op. Daarom is begonnen met het uitgeven van meer leningen met een lange looptijd. Het grootste gedeelte van de sterk verhoogde financieringsbehoefte wordt echter in eerste instantie opgevangen door kortetermijnfinanciering. Hierdoor daalt de gemiddelde looptijd van de schuld en loopt het RRB op, waardoor het Agentschap genoodzaakt is hierop bij te sturen. Tevens is met een oplopende staatsschuld de 30 procent RRB-grens nog relevanter geworden. Het Agentschap zal de ontwikkelingen van het RRB en de gemiddelde looptijd nauwlettend volgen en in opvolgende jaren zoveel mogelijk geldmarktfinanciering verschuiven naar leningen met langere looptijden. Zo nodig maakt het Agentschap ook gebruik van rentederivaten om de gemiddelde looptijd en het RRB bij te sturen.

Een stabiele, integere en innovatieve financiële sector en veerkrachtige huishoudens

Sinds de financiële crisis in 2008 zijn er veel nationale, Europese en internationale maatregelen genomen om de financiële sector veerkrachtiger te maken. De COVID-19 crisis heeft eens te meer laten zien hoe belangrijk het is dat banken en verzekeraars voldoende buffers hebben en dat huishoudens veerkrachtig zijn. Eind 2018 heeft het ministerie van Financiën de Agenda voor de financiële sector gepubliceerd.2 In deze Agenda staan drie elementen centraal, die ook in 2021 het beleid ten aanzien van de financiële sector zullen bepalen: stabiliteit, integriteit en innovatie. In 2021 geeft het ministerie uitvoering aan de aangekondigde maatregelen uit de Agenda. De toezichthouders AFM en DNB dragen door hun toezicht ook bij aan een stabiele, integere en innovatieve financiële sector.

Om de stabiliteit van het financiële systeem verder te verbeteren moeten financiële instellingen en huishoudens veerkrachtiger worden. Banken en verzekeraars dienen op stevige tegenslagen voorbereid te zijn. Voor banken is daarom onder andere het kapitaalraamwerk Bazel III aangepast. Tevens zet het ministerie in op een duurzaam bedrijfsmodel voor verzekeraars in de herziening van de Solvency II richtlijn. De Europese onderhandelingen over Bazel III en Solvency II zullen deels in 2021 plaatsvinden. Hierbij worden ook lessen als gevolg van COVID-19 meegenomen. De financiële weerbaarheid van huishoudens is als gevolg van de COVID-19 crisis eveneens onder druk komen te staan. Het ministerie blijft zich inzetten voor het vergroten van die financiële weerbaarheid. Dit gebeurt onder meer samen met de partners van Wijzer in Geldzaken, waarbij de nadruk in 2021 komt te liggen op het vergroten van de vaardigheden bij financieel kwetsbare groepen zodat zij financieel veerkrachtiger kunnen worden. Ook zet het ministerie zich in om hoge hypotheekschulden onder huishoudens te voorkomen.

Wij blijven ons in 2021 ook inzetten om de bankenunie te voltooien. Juist om grensoverschrijdende problemen in de bancaire sector in Europa adequaat te kunnen aanpakken, is na de vorige crisis de bankenunie opgezet. Zo heeft de toezichttak van de ECB, een belangrijk onderdeel van de bankenunie, in een vroeg stadium van de COVID-19 crisis een reeks maatregelen genomen die zijn bedoeld om Europese banken ruimte te geven om de kredietverlening in stand te houden. De afronding van de bankenunie kan verder bijdragen aan het bevorderen van de financiële stabiliteit en een solide, veerkrachtig en transparant Europees bankenstelsel. Voor Nederland blijft het van belang om niet-presterende leningen aan te pakken. Ook bevorderen we het gebruik van asset quality reviews en willen we Europese regels opstellen voor de prudentiële behandeling van staatsobligaties. Juist de gevolgen van COVID-19 onderstrepen het belang van deze onderwerpen. Dit zijn voor Nederland ook belangrijke voorwaarden voor de totstandkoming van een Europees depositogarantiestelsel (EDIS). Voordat risico's via een EDIS worden gedeeld, dienen de bankensectoren van alle lidstaten gezond te zijn en moeten staatsobligaties beter worden gewogen op bankbalansen. Hierbij is het van belang dat we de lessen die we trekken uit de COVID-19-crisis meenemen in de verdere vervolmaking van de bankenunie.

Voorts is de verdere verdieping van de Europese kapitaalmarktunie van groot belang voor Nederland. Goed functionerende grensoverschrijdende kapitaalmarkten dragen bij aan het schokabsorberend vermogen van economieën van de lidstaten door grensoverschrijdend kapitaalbezit. Verdere ontwikkeling van de Europese kapitaalmarktunie bevordert eveneens de stimulering van economische groei via efficiënte verdeling van kapitaal en vergroot de mogelijkheden tot financiering, met name voor start- en scale-ups, en mkb-ondernemers. Ook draagt de kapitaalmarktunie bij aan meer investeringsmogelijkheden voor consumenten, waardoor zij beter in staat worden gesteld financiële doelen te halen. Nederland heeft zich in 2019 samen met Frankijk en Duitsland ingezet om de nieuwe Europese Commissie van aanbevelingen te voorzien door de werkgroep NextCMU in te stellen. De Europese Commissie is in 2019 een high level forum gestart. Dat moet in het najaar 2020 leiden tot een nieuwe routekaart van de Commissie voor verdere verdieping van de kapitaalmarktenunie.

Om de tweede pijler integriteit te bevorderen zetten we in op het tegengaan van witwassen en de delicten die hieraan ten grondslag liggen. Daarnaast kijken we met extra aandacht naar terrorismefinanciering. De financiële sector heeft hierin een belangrijk taak. Om witwassen en terrorismefinanciering internationaal aan te pakken, is de Financial Action Task Force (FATF) opgericht. In 2021 vindt een evaluatie plaats waarin de FATF toetst of Nederland voldoet aan de internationale standaarden over het tegengaan van witwassen en terrorismefinanciering. Verder wordt gewerkt aan de introductie van een UBO-register, een openbaar register voor uiteindelijk belanghebbenden (Ultimate Beneficial Owners, UBO’s) voor trusts en vergelijkbare juridische structuren. De Europese Commissie werkt hier in 2021 aan verder aan de hand van het Actieplan tegengaan witwassen en terrorisme financiering. Nederland zal opnieuw actief deelnemen aan de Europese discussies en onderhandelingen.

Verder wil het ministerie werken aan verbetering van gedrag en cultuur in de financiële sector, waarbij de maatschappij meer centraal komt te staan in het denken en doen. Zo zal er in 2021 verder opvolging worden gegeven aan de aanbevelingen van de Commissie Toekomst Accountancysector om de kwaliteit van wettelijke accountantscontroles duurzaam te verbeteren. Hiertoe zijn in 2020 twee kwartiermakers aangesteld en wordt gewerkt aan een wetsvoorstel.

Met betrekking tot de derde pijler innovatie is het van belang dat de financiële sector vernieuwend is en nieuwe technologische ontwikkelingen faciliteert. Daarmee wordt de diversiteit in de sector bevorderd en is de financiële dienstverlening efficiënter. In 2020 is het Fintech actieplan naar de Tweede Kamer gestuurd met daarin maatregelen om onnodige barrières voor financiële innovatie weg te nemen. Op nationaal niveau zal er in 2021 gewerkt worden aan verschillende acties om de ontwikkeling van Fintech in Nederland te bevorderen. Ook de Europese Commissie is bezig een Europese Digital Finance Strategy op te stellen, met daarin onder meer aandacht voor de weerbaarheid tegen cyberaanvallen van financiële instellingen en een regelgevend kader voor crypto's (digitale munteenheden).

Investeringen in bestrijding ondermijning en witwassen

De aanpak van ondermijnende criminaliteit en witwassen heeft onverminderd prioriteit voor het kabinet en het ministerie van Financiën. Naast de hierboven genoemde maatregelen voor een integere financiële sector zal de Belastingdienst en de Douane in 2021 de capaciteit voor de aanpak verder uitbreiden op basis van de eerder toegekende gelden. De minister van Justitie en Veiligheid heeft namens het kabinet aangekondigd de aanpak van georganiseerde ondermijnende criminaliteit de komende jaren te intensiveren. Onderdeel van deze aanpak is de inzet van een multidisciplinair interventieteam ondermijning (MIT). De Belastingdienst zal met de FIOD en de Douane gaan deelnemen aan het MIT. In het kader van de intensivering van de nationale aanpak van de witwasbestrijding en de publiek-private samenwerking (PPS) zullen de Belastingdienst en de FIOD ook in 2021 intensief samenwerken met de partners in het Financieel Expertise Centrum-verband (FEC). Deze samenwerking zorgt ervoor dat we meer signalen van criminaliteit met elkaar in verband kunnen brengen en onderzoeken en maakt dat we gezamenlijk kennis kunnen opbouwen en delen.

Behoud van (toekomstige) brede welvaart

Het uitbreken van de COVID-19 crisis kan zowel op korte als op lange termijn gevolgen hebben voor de ontwikkeling van de welvaart. Op korte termijn is de koopkrachtontwikkeling erg onzeker. In de koopkrachtplaatjes wordt verondersteld dat er niets verandert in de persoonlijke omstandigheden van huishoudens (ook wel statische koopkracht genoemd). Ontwikkelingen in iemands persoonlijke situatie, zoals verlies van werk of het krijgen van een kind, hebben echter vaak een grotere invloed op het feitelijke niveau van de koopkracht dan de loonontwikkeling of het beleid van het kabinet. Daarom is het steun- en herstelpakket van het kabinet van groot belang om de negatieve impact van COVID-19 op de ontwikkeling van de welvaart zoveel mogelijk te beperken. Behoud van banen en inkomensondersteuning spelen hierin een belangrijke rol.

Voor 2021 stonden al een aantal lastenverlichtingen voor burgers gepland, zoals het verlagen van het basistarief in de inkomstenbelasting en het verhogen van de algemene heffingskorting en arbeidskorting. Deze maatregelen vinden ondanks de economische neergang onverminderd doorgang. Daarbovenop neemt het kabinet een aantal maatregelen om de koopkrachtontwikkeling gelijkmatiger te verdelen. Alleenstaande AOW’ers en bijstandsgerechtigden profiteren bijvoorbeeld van een schuif van arbeidskorting naar algemene heffingskorting, terwijl ouderen voordeel hebben van een verhoging van de ouderenkorting.

Daarnaast blijft het kabinet inzetten op hervormingen op de arbeidsmarkt. Onderdeel daarvan is het verkleinen van de verschillen in fiscale behandeling tussen zelfstandigen en werknemers. Door de zelfstandigenaftrek jaarlijks in grotere stappen af te bouwen en daarnaast de afbouw nog acht jaar extra door te zetten, komt de zelfstandigenaftrek structureel uit op € 3.240, tegenover € 7.030 in 2020. Daar tegenover staan maatregelen om een geplande verhoging van de arbeidskorting een jaar naar voren te halen en het tarief van de eerste schijf van de inkomstenbelasting na 2021 verder te verlagen.

Nationaal Groeifonds

Het kabinet richt het Nationaal Groeifonds op voor publieke investeringen in ons verdienvermogen in de toekomst. Gerichte investeringen in ons verdienvermogen zijn een middel om maatschappelijke uitdagingen aan te gaan en onze welvaart in brede zin te vergroten. Iedereen kan de vruchten plukken van een groter nationaal inkomen. Zo groeit de bestedingsruimte van huishoudens en bedrijven, zodat de vooruitgang direct voelbaar is in de portemonnee. Daarnaast stijgen de belastinginkomsten voor de overheid, waardoor Nederland ook in de toekomst kan blijven profiteren van hoogwaardige collectieve arrangementen, zoals goede gezondheidszorg, veiligheid en pensioenen. Maar ook van kwalitatief hoogstaand onderwijs, uitstekende infrastructuur en een aantrekkelijke, groene leefomgeving, ook voor volgende generaties. In de Miljoenennota van vorig jaar constateerde het kabinet dat extra investeringen het verdienvermogen kunnen versterken. Vooral binnen (1) kennisontwikkeling, (2) research en development (R&D) en innovatie en (3) infrastructuur liggen kansen om de productiviteit en daarmee het verdienvermogen te verhogen. Om de beste investeringsvoorstellen te selecteren komt het fonds op gepaste afstand van de politiek te staan. Een onafhankelijke commissie zal de investeringsvoorstellen beoordelen op de toegevoegde waarde voor het verdienvermogen en brengt een zwaarwegend en leidend advies uit. Voor het fonds stelt het kabinet voor de komende vijf jaar een bedrag van 20 miljard euro beschikbaar. De begrotingsstukken voor het Nationaal Groeifonds (hoofdstuk 19 van de Rijksbegroting) worden opgesteld onder regie van het ministerie van Economische Zaken & Klimaat.

Thema 2: Nederland in Europa en de wereld

Herziening Europese begrotingsregels (Stabiliteits- en Groeipact)

Een sterke Economische en Monetaire Unie (EMU) vereist gezonde en veerkrachtige nationale economieën met houdbare overheidsfinanciën. Om de houdbaarheid van overheidsfinanciën te bevorderen zijn effectieve Europese begrotingsregels (het Stabiliteits- en Groeipact, SGP) van groot belang. Elke vijf jaar vindt er een evaluatie plaats van de zogenoemde two-pack en six-pack van de SGP-wetgeving. Deze hebben betrekking op zowel de begrotingsregels als de macro-economische onevenwichtigheden procedure (MEOP). De consultatie in het kader van deze evaluatie was gepland voor 2020, waarna de Commissie mogelijk zou komen met voorstellen tot herziening van de regelgeving. Door de COVID-19 uitbraak is dit proces echter grotendeels uitgesteld naar 2021.

Nederland is van mening dat het SGP moet worden hervormd om de effectiviteit te vergroten. Het SGP behoeft volgens het kabinet vooral verbetering op het gebied van naleving en handhaving. Om de handhaving te verbeteren zet Nederland in op het inperken van de flexibiliteit en beoordelingsruimte, het versimpelen van de regels, en het vergroten van de voorspelbaarheid bij de uitvoering van de regels. Voor de effectiviteit van de begrotingsregels is immers vooral van belang dat ze op een consequente, transparante en voorspelbare manier worden gehandhaafd. Nederland is van mening dat houdbare overheidsfinanciën het hoofddoel van het SGP dienen te blijven. Het kabinet zal voorstellen voor aanpassing van het SGP beoordelen op de bijdrage aan het beter bereiken van dit doel.

Brexit: toekomstige relatie EU-VK

Op 31 januari 2020 heeft het Verenigd Koninkrijk de Europese Unie verlaten. In het terugtrekkingsakkoord is een overgangsperiode opgenomen die eindigt op 31 december 2020. Tijdens de overgangsperiode is het de doelstelling om een toekomstig partnerschap met het VK overeen te komen. De uitkomst van de onderhandelingen zal afhangen van het verdere verloop daarvan en in grote mate van de opstelling en inzet van het VK, waarbij dient te worden opgemerkt dat de beschikbare tijd beperkt is en het aantal complexe onderwerpen groot. Om die reden blijft de Nederlandse overheid zich voorbereiden op het scenario dat er geen akkoord, of geen volledig akkoord, wordt gesloten. Het ministerie zal voor de financiële onderwerpen nauw blijven samenwerken met de betrokken stakeholders. Daarnaast zal het ministerie blijven toezien op het nakomen van de financiële verplichtingen door het VK zoals opgenomen in het terugtrekkingsakkoord.

Ongeacht de uitkomst van de onderhandelingen ontstaat er aan het einde van de overgangsperiode een nieuwe buitengrens voor Nederland en de EU. Direct gevolg is dat er voor het goederenverkeer van en naar het VK douaneformaliteiten nodig zijn en dat de Douane toezicht uitoefent. Dit heeft impact op de gehele organisatie van de Douane. De brexit betekent een structurele groei van het aantal aangiftes, inclusief het noodzakelijke toezicht en controle hierop. De brexit betekent ook meer nieuwe klanten en toezicht en controles op nieuwe locaties zoals de ferryterminals. De Douane is inmiddels zo goed mogelijk voorbereid. Naast de samenwerking tussen overheid en het bedrijfsleven bepaalt ook de mate waarin het bedrijfsleven zich voorbereidt in hoeverre de logistieke stromen goed beheersbaar zijn. In een overheidsbrede campagne wordt daarom blijvende aandacht besteed aan communicatie en informatievoorziening richting het bedrijfsleven om hen op te roepen zich voor te bereiden. Aanvullend hierop zetten ook de uitvoerende overheidsdiensten, waaronder de Douane, hier richting het bedrijfsleven acties op, zoals het verzenden van brieven en andere middelen.

Invest International

Eind 2019 is Invest-NL opgericht. Nu loopt het oprichtingstraject voor oprichting van Invest International: een instelling gericht op ondersteuning van Nederlandse bedrijven in het buitenland, die willen bijdragen aan oplossingen voor wereldwijde vraagstukken. Aandeelhouders worden de staat (51 procent) en de Nederlandse Financierings-maatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO) (49 procent). Voor de investeringstaak wordt (in beginsel) € 833 mln. in tranches beschikbaar gesteld. Invest International zal, net als Invest-NL, een ontwikkeltaak krijgen gesubsidieerd door de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS). De derde taak betreft de uitvoering van een aantal bestaande regelingen voor BHOS die nu door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) worden uitgevoerd. Momenteel loopt een wetstraject dat de minister van Financiën machtigt tot oprichting van de vennootschap en dat de doelstelling en taken bepaalt. De oprichting kan na afronding van dit traject plaatsvinden en is voorzien in maart 2021.

Vestigingsklimaat

Dit kabinet vindt het belangrijk dat Nederland een land blijft waar bedrijven met reële economische activiteiten willen investeren en zich willen vestigen. Een aantrekkelijk vestigingsklimaat wordt bepaald door wat Nederland te bieden heeft in vergelijking met omringende en concurrerende landen. Daarbij kunnen ook fiscale factoren een belangrijke rol spelen. In dit kader stelt dit kabinet voor het Vpb-tarief in de eerste tariefschijf te verlagen van 16,5% naar 15%. Verder wordt in het pakket Belastingplan 2021 voorgesteld om de eerste tariefschijf – waar vanaf 2021 het lage vennootschapsbelastingtarief van 15% op van toepassing is – te verlengen (van thans € 200.000) naar € 245.000 in 2021 en € 395.000 in 2022. Het midden-en kleinbedrijf zal hier in belangrijke mate van profiteren. Bedrijven die meer investeren of investeringen naar voren halen worden daarin met ingang van 1 januari 2021 gestimuleerd door een korting op de afdracht van de loonheffingen. Deze regeling draagt voor de betreffende bedrijven bij aan het verlagen van de werkgeverslasten.

Daarnaast speelt ook een gunstig netwerk van belastingverdragen een rol bij de aantrekkelijkheid van het fiscale vestigingsklimaat. Daarom wordt ook in 2021 ingezet op het versterken van het Nederlandse belastingverdragennetwerk. Begin 2021 zal de onderhandelingsagenda voor dat jaar gepubliceerd worden.

De inspanningen van de Douane werpen daarnaast hun vruchten af. Verschillende internationale indexen laten zien hoe het in de wereld is gesteld met logistiek en grensafhandeling. Nederland en de Douane staan daarin steevast hoog genoteerd. Ook het Nederlandse bedrijfsleven geeft de Douane goede beoordelingen in vergelijkende onderzoeken. Dit zijn relevante signalen voor Nederland, want mede op basis van dit soort ranglijsten bepalen multinationale bedrijven waar zij hun fabrieken en distributiecentra vestigen. Het optreden en de reputatie van de Douane zijn daarmee dus van invloed op de Nederlandse economie, werkgelegenheid en welvaart.

Aanpak internationale belastingontduiking en -ontwijking

Het kabinet wil de strijd tegen belastingontduiking en -ontwijking voortvarend voortzetten. Zo heeft het kabinet aangekondigd per 2024 aanvullende maatregelen te nemen tegen dividendstromen naar laagbelastende jurisdicties. Het kabinet zal in het voorjaar van 2021 een wetsvoorstel hiertoe indienen bij de Tweede Kamer. Deze maatregelen zijn in aanvulling op de Wet bronbelasting 2021 die per 1 januari 2021 in werking treedt. Met de Wet bronbelasting 2021 introduceert het kabinet een bronheffing op renten en royalty’s naar laagbelastende jurisdicties en in misbruiksituaties. Doel van deze wet is te voorkomen dat Nederland nog langer functioneert als toegangspoort naar laagbelastende jurisdicties. Hiermee wordt ook het risico verkleind dat de Nederlandse belastinggrondslag verschuift naar deze jurisdicties. In lijn met een aanbeveling van de Adviescommissie belastingheffing van multinationals zal dit kabinet in het voorjaar van 2021 met een afzonderlijk wetsvoorstel komen om het arm’s-lengthbeginsel aan te passen in gevallen dat er bij een neerwaartse bijstelling van de winst in Nederland in een ander land – kortgezegd – geen of een te lage corresponderende bate in aanmerking wordt genomen. Op die manier worden mogelijke mismatches weggenomen en loopt Nederland internationaal meer in de pas.

Ook worden bestaande maatregelen tegen belastingontwijking aangescherpt, waaronder een specifieke renteaftrekbeperking en de samenloop tussen de hybridemismatchmaatregelen en bepaalde renteaftrekbeperkingen. Ten slotte steunt Nederland initiatieven om tot een verdere internationaal gecoördineerde aanpak van belastingontwijking te komen. Zo draagt Nederland actief bij aan het project van de OESO en het Inclusive Framework om tot oplossingen te komen voor de uitdagingen van digitalisering van de economie op het gebied van de winstbelasting. Toch zal wetgeving alleen niet de oplossing zijn. Het bedrijfsleven en belastingadviseurs vervullen vanuit hun maatschappelijke verantwoordelijkheid hierin ook een essentiële rol. De ontwikkeling van een tax governance code geeft verdere invulling aan die maatschappelijke verantwoordelijkheid.

Thema 3: Verduurzaming en vergroening van de economie

Vergroening fiscaal stelsel

Uitvoering fiscale maatregelen Regeerakkoord

In het regeerakkoord zijn onder meer afspraken gemaakt over het invoeren van een minimum CO2-prijs voor de uitstoot bij elektriciteitsproductie en over het invoeren van een vliegbelasting. Wat betreft de minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking heeft het kabinet op 4 juni 2019 een wetsvoorstel ingediend. De maatregel zal worden ingevoerd nadat deze door de Tweede en Eerste Kamer is aangenomen. Met betrekking tot de vliegbelasting heeft het kabinet een voorkeur voor een Europese belasting op de luchtvaart. Zolang deze er niet is, zet het kabinet in op een nationale vliegbelasting. Hiertoe heeft het kabinet op 14 mei 2019 een wetvoorstel ingediend voor een nationale vliegbelasting van € 7 per vertrekkende passagier. Dit wetsvoorstel is inmiddels aangenomen door de Tweede Kamer en ligt ter behandeling in de Eerste Kamer.

Klimaatakkoord: op weg naar Parijs.

Op 28 juni 2019 heeft het kabinet het voorstel voor het Klimaatakkoord naar de Tweede Kamer gestuurd3. Dit akkoord bevat voor de sectoren industrie, elektriciteit, landbouw, mobiliteit en gebouwde omgeving uitgewerkte plannen om broeikasgasemissies tegen te gaan. Dit met als zichtjaar 2030. Voor het kabinet staat voorop dat de reductieopgave van 49 procent wordt gehaald op een manier die voor iedereen haalbaar en betaalbaar is. Dat betekent dat we de huishoudportemonnee zoveel mogelijk ontzien en dat we zorgen voor een eerlijke verdeling van lasten tussen huishoudens en bedrijven. Fiscale maatregelen spelen vooral een belangrijke rol binnen de sectoren mobiliteit, gebouwde omgeving en industrie. De fiscale onderdelen van het Klimaatakkoord zijn ingevoerd met het wetsvoorstel fiscale maatregelen Klimaatakkoord, als onderdeel van het pakket Belastingplan 2020. Een uitzondering is de CO2-heffing voor de industrie. Deze vergt meer uitwerkingstijd. Het betreffende wetsvoorstel zal deel uitmaken van het Belastingplanpakket 2021. Daarnaast doet het kabinet, ten behoeve van de volgende kabinetsformatie, onderzoek naar betalen naar gebruik als nieuwe vorm van autobelastingen.

Er is daarnaast een start gemaakt met het verduurzamen van woningen. De fiscaliteit speelt daarbij onder andere een rol omdat de energiebelasting aangepast zal worden. De belasting op aardgas wordt de komende jaren in de eerste schijf stapsgewijs verhoogd en de belasting op elektriciteit stapsgewijs verlaagd.

In 2020 is het rapport Bouwstenen voor een beter belastingstelsel verschenen, met daarin mogelijkheden die kunnen bijdragen aan verdere fiscale vergroening. Denk bijvoorbeeld aan het uitfaseren van vrijstellingen en uitzonderingen in auto- en energiegerelateerde belastingen. Het is aan een volgend kabinet om daar keuzes in te maken.

Een financiële sector die bijdraagt aan de verduurzaming van de economie

In 2021 zet Nederland zich op nationaal en Europees niveau in om de financiële sector te betrekken bij de mondiale klimaatopgave. De financiële sector (banken, pensioenfondsen, verzekeraars en vermogensbeheerders) heeft met diens zogenoemde klimaatcommitment het initiatief genomen om een bijdrage te leveren aan de uitvoering van het Akkoord van Parijs en het Klimaatakkoord. Jaarlijks zal de sector een overkoepelende rapportage opstellen met een verslag van de inspanningen en resultaten. Hiertoe is er in 2020 een commissie opgericht, de Commissie Financiële Sector Klimaatcommitment (CFSK). De commissie zal jaarlijks een rapportage aanbieden aan de minister.

In 2021 zetten we verdere stappen om de financiële sector zo maatschappelijk verantwoord mogelijk te laten ondernemen. Het ministerie van Financiën verwacht van de financiële sector dat die de United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP’s) en OESO-richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen naleeft en daardoor misstanden in de keten voorkomt, signaleert, aanpakt en hierover rapporteert. In 2021 zullen we samen met de sector, ngo’s en vakbonden verder inzetten op het voldoen aan de zogenaamde Environmental, Social and Governance (ESG)-criteria, binnen de convenanten voor internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen (IMVO). Bijvoorbeeld door de sector handvatten te bieden om te voldoen aan de OESO-richtlijnen en de UNGP’s. We zullen de voortgang van de financiële sector op dit gebied monitoren. Op zowel nationaal als Europees niveau zet het ministerie van Financiën zich in om een gelijk speelveld te creëren op het gebied van IMVO.

Energietransitie deelnemingen

De staatsdeelnemingen Gasunie, Havenbedrijf Rotterdam en TenneT spelen een belangrijke rol in de energietransitie. Deze staatsdeelnemingen hebben deze rol de afgelopen jaren stevig verankerd in hun bedrijfsvoering. Vanuit de hoedanigheid van aandeelhouder draagt Financiën bij aan het verdere verduurzamen van de activiteiten van deze staatsdeelnemingen, onder meer door een investeringsvisie te vormen voor de energietransitie .

In 2019 is daarnaast het beleid met betrekking tot maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO) voor staatsdeelnemingen aangescherpt. In de komende periode gaat Financiën actief en doorlopend het gesprek daarover aan met de deelnemingen. Daarbij zal ook ruimschoots aandacht zijn voor het formuleren van concrete doelstellingen. Over deze doelstellingen zal voor het eerst worden gerapporteerd in het Jaarverslag Beheer Deelnemingen 2020, dat verschijnt in het voorjaar van 2021.

Klimaat doelstellingen Internationale Financiële Instellingen (IFI’s)

Multilaterale banken spelen een centrale rol in de architectuur voor financiering van klimaatactie, met name in ontwikkelingslanden. Nederland blijft daarom de Europese Investeringsbank en de regionale investeringsbanken, zoals de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling en de Aziatische Infrastructuur Investeringsbank vragen om leiderschap te tonen ten aanzien van klimaatambitie.

Nederland zet zich er in de gesprekken met deze banken voor in dat zij hun financiering van klimaatprojecten in de publieke, private en financiële sector in partnerlanden verder uitbreiden, hun portefeuilles in lijn brengen met de Parijsdoelstellingen en de financiering van fossiele brandstoffenprojecten verminderen. Bovendien vragen wij hen om klimaat prominent op te nemen in de gesprekken met ontvangende landen en in de nieuwe landenstrategieën.

Ook in de respons op en het herstel na de COVID-crisis spelen multilaterale banken een grote rol. Nederland vraagt daarom aandacht voor bestaande klimaatdoelen bij de totstandkoming van de economische herstelmaatregelen van multilaterale banken. Juist in deze tijd is het van belang dat multilaterale banken hun bestaande toezeggingen op het gebied van klimaat blijven naleven en klimaat blijven agenderen.

Vergroening ekv-portefeuille

Een belangrijke uitdaging voor het beleid van de exportkredietverzekeringen (ekv) is het vergroenen van de verzekeringsportefeuille. Van oudsher worden met de ekv veel transacties verzekerd met afnemers in de traditionele sectoren. Dit komt omdat dit een belangrijk werkterrein is van een aantal grote exporteurs die veel gebruik maken van de ekv. Nederlandse bedrijven zijn sterk in offshore-activiteiten; zowel de scheepsbouwers als de grote (maritieme) aannemers.

Nederland wil juist ook voor groene projecten een goede ondersteuning bieden aan deze exporteurs of aan nieuwe bedrijven die nu nog geen gebruik maken van de ekv. Daarom is het ministerie in 2019 als eerste stap van start gegaan met het inventariseren van transacties met een positief effect op het klimaat. We zien inmiddels de eerste effecten van de maatregelen die de afgelopen tijd zijn genomen. Zo hebben met name een ruimer Nederlands contentbeleid voor evident groene projectfinanciering en een hogere dekkingsgraad voor groene projectfinanciering transacties voor een significante bijdrage gezorgd aan de vergroening van de ekv-portefeuille. Ook gaan we flexibeler om met de criteria om kleine groene transacties te accepteren. Op die manier stimuleren we het Nederlandse bedrijfsleven om te vergroenen en ondersteunen we kleine innovatieve bedrijven in hun exportmogelijkheden. Om het gelijke speelveld te waarborgen moet vergroening van de ekv uiteindelijk in internationaal verband plaatsvinden. Hiertoe brengt het ministerie in kaart wat de verschillende posities en belangen van andere landen zijn en zullen we in 2021 samen met een groep van gelijkgezinde landen vergroening in Europees en mondiaal verband agenderen.

Thema 4: Vergroten menselijke maat in het toeslagenstelsel

Toeslagen staat voor de omvangrijke opgave om uitvoering te geven aan herstel van fouten uit het verleden en de dienstverlening fundamenteel te verbeteren. Daarbij wordt de organisatie ontvlochten van de Belastingdienst naar een eigen en integraal sturend Directoraat-Generaal per 1 januari 2021. Daarnaast participeert Toeslagen in de uitwerking van stelselwijzigingen met betrekking tot de toeslagen. Voor de opgave van verbeterde dienstverlening, herstel en ontvlechting zijn meerjarig extra middelen uitgetrokken.

Op basis van het interdepartementaal onderzoek (IBO) Toeslagen trekt het kabinet de conclusie dat het stelsel voor een te grote groep burgers niet goed werkt en deelt het kabinet de urgentie die door zowel de IBO-werkgroep als door de Tweede Kamer in de motie-Bruins en Van Weyenberg is uitgesproken over de herziening van het toeslagenstelsel. Het kabinet heeft daarom aangegeven naar een stelsel te willen dat meer zekerheid en voorspelbaarheid biedt, waarbij problematische schulden zoveel mogelijk worden voorkomen en de overgang van uitkering naar flexibel werk makkelijker wordt. Tot het moment waarop dit gerealiseerd is, zijn veel mensen afhankelijk van de toeslagen die ze ontvangen. Gedurende deze periode zal waar mogelijk door aanpassing van de wet- en regelgeving meer vereenvoudiging en ruimte voor menselijke maat in het huidige stelsel gebracht worden.

Compensatie, herstel en reparatie ouders

Om voor alle getroffen ouders zorgvuldig en snel herstel mogelijk te maken, is een speciale herstelorganisatie in het leven geroepen. Hiervoor zullen ongeveer 500 FTE worden ingezet. In 2020 is de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) ingericht en is gestart met de compensatie aan betrokken ouders. Dit zal ook nog gedurende het jaar 2021 en 2022 doorlopen. Alle ouders uit het CAF11-dossier die recht hebben op compensatie en waarvan de contactgegevens bekend zijn, hebben compensatie ontvangen. Voor de ouders die zijn gedupeerd in vergelijkbare dossiers en die zijn geraakt door de hardheid van het stelsel is het compensatie-, herstel- en reparatietraject in de loop van 2020 gestart. Ouders die van mening zijn met een compensatie, herziening, hardheidstegemoetkoming of vergoeding niet of onvoldoende geholpen te zijn en menen in een bijzondere, zeer schrijnende situatie te zitten, kunnen bij Toeslagen een verzoek indienen om meer schade vergoed te krijgen. Een daartoe speciaal ingestelde onafhankelijke commissie heeft tot taak deze verzoeken te beoordelen. Het oordeel van deze commissie zal steeds door Toeslagen worden gevolgd. Ook de ouders die naar de huidige inzichten hebben geleden onder de kwalificatie «opzet grove schuld» (OGS) worden geholpen door middel van de OGS-regeling. De herstelorganisatie streeft ernaar om in 2021 het overgrote deel van de compensatie uitgekeerd te hebben.

Kwaliteitsimpuls toeslagenorganisatie Voor 5,3 miljoen huishoudens met 8,8 miljoen burgers verzorgt Toeslagen jaarlijks meer dan 7 miljoen toeslagen. We maken de uitvoering klantgerichter. Daarbij is het cruciaal dat bij de behandeling de informatiehuishouding op orde is en dat alle relevante individuele omstandigheden gemotiveerd kunnen worden meegewogen. Het beleid draagt daaraan bij door vereenvoudigingen door te voeren die het voor burgers en voor de uitvoering begrijpelijker en overzichtelijker maken. Zo kan het aantal (hoge) terugvorderingen verder omlaag worden gebracht, kan de toekenningszekerheid van het voorschot toenemen en zullen bij definitieve vaststelling de na- en terugbetalingen kleiner zijn. In 2020 is daartoe het Programma Vernieuwing Dienstverlening Toeslagen opgezet dat op basis van een nieuwe visie en strategie gericht op de doelgroep van toeslaggerechtigden verbeteringen en investeringen invoert. In dit programma werken we samen met opdrachtgevers aan verbeteringen conform de lessen van de toeslagenaffaire en optimaliseren we de dienstverlening binnen het bestaande stelsel. Ook kan het programma mogelijk bijdragen aan verbeterde dienstverlening in een eventueel gewijzigd stelsel in de toekomst. Dit programma heeft een looptijd van 3 jaar.

Het merendeel van de toeslaggerechtigden weet zich goed bediend met het digitaal aanvragen en wijzigen en het geautomatiseerd berekenen en ontvangen van toeslagen. Dat blijkt onder meer uit de Fiscale Monitor 2019 en het IBO Toeslagen deel 1. Zij vragen hun toeslag aan via het Toeslagenportaal en geven daar ook wijzigingen door. De betalingen vinden altijd plaats op de 20e van de maand. Maar als feiten en omstandigheden daarom vragen moeten burgers kunnen rekenen op meer persoonlijke dienstverlening en maatwerk. Daarom zullen we de dagelijkse dienstverlening door Toeslagen aan de burgers uitbreiden. Dat geeft ruimte om met meer menselijke aandacht onze burgers ten dienste te staan.

De Adviescommissie Uitvoering Toeslagen heeft het belang onderstreept van een open cultuur, het verder ontwikkelen van de ambtelijke professionaliteit en een sterkere vaktechnische inbedding van operationele keuzes. In de Kamerbrief van 27 februari 2020 schetsen de staatssecretarissen van Financiën een beeld van de gewenste cultuur van de Belastingdienst en daarbinnen Toeslagen. Om tot die cultuur te komen vinden in 2020 bij Toeslagen gesprekken plaats met medewerkers en leidinggevenden. De uitkomsten hiervan zijn de basis voor de stapsgewijze ontwikkeling van een nieuwe cultuur en een nieuw waardenkompas en meer ruimte voor het vakmanschap van onze medewerkers. Het doel is dat mensen eerder en in ‘één keer goed’ worden geholpen en dat de toeslaggerechtigde een besluit dat leidt tot een vermindering begrijpt en accepteert. Daarnaast zullen ouders voor de kinderopvangtoeslag worden ondersteund bij het actueel houden van hun gegevens. Daarom worden alle kinderopvanginstellingen gevraagd om maandelijks de afgenomen opvanguren in te sturen. Met deze informatie zullen we ouders attenderen als er een aanwijzing is dat de toeslag moet worden bijgesteld. Deze attenderingen zullen via een app worden gestuurd. Deze app komt voor alle ouders ter beschikking. Hierin kunnen zij ook de gegevens van de toeslagen raadplegen en wijzigingen doorvoeren. Ook zullen ouders telefonisch worden benaderd met deze attenderingen. Daar waar blijkt dat ouders meer begeleiding nodig hebben in het goed aanvragen en aanpassen van de toeslag zal dit worden geboden.

Stappen richting vernieuwing van het toeslagenstelsel 

In de Kamerbrief van 30 april 2020 heeft de staatssecretaris van Financiën - Toeslagen en Douane, naar aanleiding van de uitgebrachte rapporten van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Toeslagen, de kabinetsinzet voor een herziening van het toeslagenstelsel uiteengezet. Op basis van het IBO trekt het kabinet de conclusie dat een ander stelsel noodzakelijk is. Het kabinet werkt daarom aan alternatieven voor het toeslagstelsel – daarin gesteund door motie Bruins/Van Weyenberg4 - zodat een volgend kabinet daar verdere stappen op kan zetten. Miljoenen Nederlanders ontvangen toeslagen en deze zijn vaak een belangrijk bestanddeel van hun inkomen. Aanpassingen in het stelsel moeten daarom gedegen worden voorbereid en de effecten moeten zorgvuldig worden afgewogen.

Korte termijn

Zoals aangekondigd in de kabinetsreactie op het eindadvies van de Adviescommissie Uitvoering Toeslagen van 13 maart 2020 is wetgeving voorbereid om verbeteringen en alternatieven door te voeren op weg naar een beter en menselijker systeem. Dit is in lijn met de motie Lodders c.s. die de Kamer in januari unaniem heeft aangenomen. Op korte termijn zet het kabinet stappen om de dienstverlening richting burgers en de uitvoerbaarheid van Toeslagen te verbeteren middels het Wetsvoorstel wet verbetering uitvoerbaarheid Toeslagen. Aanvullend wordt de koppeling gewerkte uren in de Kinderopvangtoeslag verruimd zodat werkende ouders minder snel met terugvorderingen te maken krijgen.

Wenkend perspectief

Het kabinet wil naar een stelsel dat meer zekerheid en voorspelbaarheid biedt, waarbij problematische schulden zoveel mogelijk worden voorkomen en de overgang van uitkering naar werk makkelijker wordt. Uit het IBO blijkt dat toeslagen nauw verbonden zijn met de stelsels van zorg, kinderen en wonen. Met andere keuzes in deze domeinen, het belastingstelsel en de sociale zekerheid kan het aantal mensen dat specifieke inkomensondersteuning nodig heeft worden verkleind. Het kabinet heeft in de brief van 30 april 2020 een aantal onderzoeken aangekondigd. Het in die brief geschetste wenkend perspectief geeft richting aan een langjarige uitvoeringsagenda, waarbij in verschillende fases ruimte is voor politieke besluitvorming. Om dit te ondersteunen, biedt het kabinet in het najaar 2020 een contourennota en een routekaart aan de Tweede Kamer aan. De routekaart beschrijft de verschillende tussenstappen en maatregelen die moeten worden genomen op weg naar het nieuwe stelsel.

Thema 5: Verbeteren processen Belastingdienst, Douane en Toeslagen: betrouwbaar, benaderbaar en behulpzaam

De Belastingdienst heeft als taak bij te dragen aan een financieel gezond Nederland, dat doet de dienst door belastingen te heffen en te innen. Burgers en bedrijven moeten daarbij kunnen rekenen op een betrouwbare, rechtvaardige en laagdrempelige benadering met een zorgvuldige werkwijze die aansluit bij hun specifieke situatie. Helaas gaan er de laatste jaren herhaaldelijk zaken mis. Bij de Belastingdienst zijn veel medewerkers vertrokken, zijn achterstanden in de dienstverlening ontstaan en staan verouderde ICT-systemen onder druk. Het gevolg is dat burgers en bedrijven niet meer centraal staan waardoor goedwillende mensen het slachtoffer zijn geworden van tekortkomingen bij de Belastingdienst.

Herbezinning op de werkwijze, structuur en cultuur van de Belastingdienst is daarom nodig. Om te laten zien hoe wij willen werken en het vertrouwen in de dienst te kunnen herstellen, zetten we concrete stappen met verbeterprogramma’s voor de dienstverlening, de ontvlechting van de organisatie en het instellen van extern toezicht. De Belastingdienst is daarbij gebaat bij een goed uitvoerbaar belastingstelsel, dat bestaat uit een eenvoudige vormgeving van beleidsvoorstellen, waarbij het perspectief van de burger en bedrijven wordt meegenomen.

Daarnaast moet de basis voor het toezicht door de Belastingdienst op orde zijn. De gebeurtenissen rond de Fraude Signalering Voorziening (FSV) laten zien dat de opzet, inrichting en werking van risicoselectie en vervolgens het onderzoek naar de geselecteerde signalen binnen de Belastingdienst onvoldoende zijn. De Tweede Kamer is hierover geïnformeerd in de Kamerbrief van 10 juli 2020. Daarbij is een herijking van de toezichtstrategie en de fraudeaanpak in het vooruitzicht gesteld.

Met vertrouwen belasting betalen kan alleen als de Belastingdienst een stabiele organisatie is. Een goede stabiele organisatie draagt bij aan het doelmatig en effectief innen van belastingen en helpt de burger wanneer er onduidelijkheid is. Dit vraagt om volwassen sturing met de juiste managementinformatie, een goed functionerende ICT-organisatie en een open en veilige werkcultuur. Op al deze terreinen worden initiatieven ontplooid, waarover de Tweede Kamer recent in een aparte brief uitgebreid is geïnformeerd.

Organisatie op orde

Sturing en beheersing

Om de Belastingdienst beter in staat te stellen intern te sturen en zowel intern als extern te verantwoorden, werken we in 2021 verder aan de verbetering van de managementinformatie en het risicomanagement. In 2019 is het programma managementinformatie en risicomanagement gestart. Om een intensivering te bewerkstelligen is de aanpak vanaf 2020 gewijzigd: de prioriteit ligt bij Toeslagen en de fiscale processen binnen de Belastingdienst.

Om goed zicht te krijgen op het functioneren van de Belastingdienst, Toeslagen en Douane, zullen activiteiten en middelen transparant worden gemaakt in de begroting. Naast Belastingdienst en Douane krijgt ook Toeslagen een eigen begrotingsartikel binnen de begroting van het ministerie van Financiën (artikel 13). Voor de Belastingdienst bevat de begroting voor 2021 een vernieuwde set van indicatoren5 die moet zorgen voor een beter inzicht in de mate waarin de Belastingdienst de naleving bevordert door burgers en bedrijven een adequate behandeling te geven, effectief te informeren, gemak te bieden en op gepaste wijze corrigerend op te treden.

Cultuur

De kernwaarden van de Belastingdienst zijn verantwoordelijkheid, geloofwaardigheid en zorgvuldigheid, zowel binnen de organisatie als in de communicatie met burgers en bedrijven. In de gewenste cultuur zijn dilemma’s bespreekbaar, reflecteren we op wat beter kan en is er ruimte voor tegenspraak. Deze wezenlijke verandering vraagt om ander gedrag van leidinggevenden en medewerkers van de Belastingdienst, zowel binnen de organisatie als naar buiten. Om inzicht te krijgen in de cultuur van de Belastingdienst heeft Deloitte een onderzoek uitgevoerd waarover de Tweede Kamer is geïnformeerd. Dit onderzoek geeft inzicht in de huidige cultuur, kijkt kritisch naar de geformuleerde gewenste cultuur en adviseert de Belastingdienst hoe koers gezet kan worden richting de gewenste cultuur. Het rapport van Deloitte geeft goede aanknopingspunten voor de herijking van het cultuurprogramma. Punten die verbetering behoeven zijn het eerder signaleren van fouten, het creëren van een open en veilige cultuur en het sturen op resultaat. De Belastingdienst zet stappen richting de beoogde cultuur met een externe klankbordgroep die over de aanpak adviseert en door het uitvoeren van ontwikkelassessments voor alle leidinggevenden. Wel zijn er binnen de organisatie verschillen in taak, context en uitdagingen. Daarom is het belangrijk dat de centrale leiderschaps- en cultuuraanpak binnen elk onderdeel van de organisatie een invulling krijgt die daarbij aansluit. Als voorbeeld van een dienstonderdeel-specifieke aanpak kan de integriteitsaanpak bij de Douane worden genoemd. Integriteit is door Douane geduid als een van de strategische risico’s die permanente managementaandacht krijgen. Er lopen concrete projecten gericht op de verdere groei van het integriteitsmanagement.

Personeel

De uitdaging waar de Belastingdienst voor staat is allereerst te borgen dat de medewerkers toegerust zijn voor de moderne manieren van interactie met burgers en bedrijven. Daarnaast moet de dienst de gevolgen van de (pensioengerelateerde) uitstroom voor de continuïteit van de bedrijfsprocessen opvangen. Net als in voorafgaande jaren moet er in 2021 en in de jaren erna een grote wervingsinspanning worden geleverd om de benodigde fiscalisten, registeraccountants, data-analisten en IT’ers te laten instromen. De instroomopgave voor 2020 en 2021 tezamen bedraagt 4.500 tot 5.000 fte. Hierbij moet constant oog worden gehouden voor het vermogen van de verschillende onderdelen om nieuwe medewerkers in te laten stromen. Specifiek voor Toeslagen geldt een tijdelijke piek in de werving die voor de herstelorganisatie wordt gevraagd.

Ook de Douane heeft in de komende jaren te maken met een grote uitstroom van medewerkers, onder andere als gevolg van pensionering, waardoor veel aandacht moet worden besteed aan het werven, selecteren, opleiden en begeleiden van nieuwe medewerkers. Daarnaast vraagt het beschermen van de organisatie en haar medewerkers tegen mogelijke integriteitsschendingen en ondermijningsactiviteiten, de voortdurende aandacht van de Douane.

ICT - versnellen en verbeteren (grip op IV-portfolio)

Uit externe rapporten (door EY en KPMG) is gebleken dat het ontbreekt aan meerjarige, integrale planningen op het gebied van IV en dat er beperkte prioritering plaatsvindt op basis van financiële, kwalitatieve en kwantitatieve wegingscriteria. De aanbevelingen uit externe rapporten worden verwerkt in een integrale aanpak IV met een meerjarige aanpak. Daarbij zal prioriteit worden gegeven aan de stabiliteit en continuïteit van de processen van heffing en inning van belastingen. Bij de Douane is de meerjarige aanpak al ingebed en worden de ervaringen gebruikt voor continue verbetering van het Portfolioproces.

Governance en ontvlechting

Inmiddels is de politieke sturing op de Belastingdienst, Toeslagen en de Douane versterkt, met de benoeming van twee staatssecretarissen: een staatssecretaris Fiscaliteit en Belastingdienst en een staatssecretaris Toeslagen en Douane. De ambtelijke aansturing van de Belastingdienst is versterkt door de aanstelling van drie directeuren-generaal voor respectievelijk de Belastingdienst, Douane en Toeslagen. Waar dat zinvol is voor de sturing, worden de Belastingdienst, Toeslagen en Douane ontvlochten. De Belastingdienst, Toeslagen en Douane hebben ieder zowel een eigen grote opgave als organisatie. Tegelijkertijd blijven er ook zaken die beter gezamenlijk georganiseerd kunnen blijven. Zo krijgen de organisatieonderdelen door een eigen DG op korte termijn de bestuurlijke aandacht en focus die past bij de omvang en het belang van hun taak.

Verbeteren dienstverlening Belastingdienst

Het is van belang dat burgers en bedrijven adequaat behandeld worden, informatie tijdig ontvangen en dat het hen zo makkelijk mogelijk wordt gemaakt bij het voldoen aan hun verplichtingen en het uitoefenen van hun rechten. Informatie moet daarom helder en begrijpelijk zijn. Brieven, formulieren en digitale berichten zullen begrijpelijker worden gemaakt en gehouden, waarbij het handelingsperspectief van burgers en bedrijven voorop staat. Passende interactiemogelijkheden van de Belastingdienst voor burgers en bedrijven zijn daarbij cruciaal: het is het visitekaartje van de Belastingdienst. Binnen de interactiemogelijkheden neemt de Belastingtelefoon een bijzondere plaats in. De bereikbaarheid en de kwaliteit van beantwoording van vragen door de Belastingtelefoon wordt duurzaam verbeterd. Zo wordt de dienstverlening op termijn uitgebreid met de mogelijkheid van terugbellen, ontvangen van notificatieberichten via app of telefoon en de mogelijkheid om te chatten in de digitale persoonlijke omgevingen van de Belastingdienst. Daarnaast investeert de Belastingdienst in het leveren van maatwerk aan burgers die minder zelfredzaam zijn via de balie en via Stella-behandeling. Door relatiebeheer met maatschappelijk dienstverleners worden burgers die meer hulp nodig hebben, ondersteund bij het doen van hun aangifte. Het lopende onderzoek naar een fundamentele transformatie van de dienstverlening dat eind 2020 wordt opgeleverd, biedt ook bouwstenen voor het verbeteren van de dienstverlening in 2021 en volgende jaren.

Borgen stabiliteit cruciale processen Belastingdienst

Op meerdere terreinen binnen de Belastingdienst doen zich risico's voor met betrekking tot de continuïteit van cruciale processen zoals de inning van belastingontvangsten en het nakomen van behandeltermijnen. Daarnaast zijn er de nodige end of life-systemen met achterstallig onderhoud. Hierdoor kan de Belastingdienst het nagestreefde serviceniveau aan burgers en bedrijven en de eigen medewerkers niet altijd bieden. Om nieuwe problemen te voorkomen heeft het kabinet extra middelen uitgetrokken. Daarmee werven we in de eerste plaats extra personeel om achterstanden weg te werken bij de afhandeling van bezwaren van particulieren en bedrijven en de aangiften voor de schenk- & erfbelasting. Daarnaast zetten we, gegeven de mogelijkheden van het ICT-portfolio, in op het versterken van ketens (inning, loonheffing, omzetbelasting, gegevens). De activiteiten die we ontplooien op het gebied van personeel, ICT, managementinformatie en cultuur zijn belangrijke randvoorwaarden voor het succes van de hiervoor geschetste aanpak.

Fiscaal beleid en uitvoering

Meerjarige agenda beleid en uitvoering

De wisselwerking tussen beleid en effectieve uitvoering heeft niet altijd geresulteerd in het gewenste resultaat. Er is daarom ruimte om de aansluiting tussen beleid en uitvoering te verbeteren. Daarom wordt de samenwerking tussen de Belastingdienst en de opdrachtgevende ministeries versterkt. Voor belastingzaken is dit Directoraat Generaal Fiscale Zaken (DGFZ). Bovendien zal bij het vormgeven van nieuw beleid meer rekening worden gehouden met de uitvoerbaarheid ervan. Daarbij zal ook prioritering moeten plaatsvinden; niet alles kan tegelijkertijd. Het zijn politieke keuzes die aan de basis van de prioritering zullen liggen. Voor Belastingdienst, Toeslagen en Douane zal er een meerjarige agenda gemaakt worden voor beleid en uitvoering. Bovendien zal strenger worden toegezien op het toevoegen van nieuwe taken aan het reeds bestaande takenpakket. Door het overnemen van aanbevelingen uit het rapport ‘Back to Basics. Alternatieve uitvoerders Belastingdienst’ dat in januari 2020 naar de Tweede Kamer is verstuurd, worden concrete stappen genomen om strenger toe te zien op het uitvoeren van nieuwe en bestaande taken.

Doenvermogen van burgers

Het is van belang dat bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid en regelgeving uitdrukkelijk rekening wordt gehouden met de mogelijke belasting die regelgeving oplevert voor burgers, het zogenoemde doenvermogen. Het doenvermogen moet een integraal onderdeel van het proces zijn dat uiteindelijk leidt tot uitvoering van wet- en regelgeving. Dit biedt een grotere meerwaarde dan het uitvoeren van een toets aan het eind van een wetgevingstraject. Er zal voortaan standaard worden getoetst in hoeverre een maatregel acties van burgers vergt en begrijpelijk is, met speciale aandacht voor kwetsbare groepen. Doenvermogen wordt ook een vast onderdeel van de internetconsultaties. Ingevolge de motie Sent c.s. om het pakket Belastingplan voortaan te voorzien van een separate doenvermogentoets, is de Eerste Kamer bij brief van 9 juli 2020 geïnformeerd over de wijze waarop een doenvermogentoets onderdeel zal worden van de fiscale wet- en regelgeving, startend met het pakket Belastingplan 2021.

Toezicht

De Belastingdienst streeft er in zijn uitvoerings- en toezichtstrategie naar het gedrag van burgers en bedrijven zodanig te beïnvloeden dat zij uit zichzelf (fiscale)regels naleven. Op dit moment onderzoeken opdrachtgever DGFZ en de Belastingdienst als opdrachtnemer gezamenlijk wat een acceptabel niveau van toezicht is. Over de eerste resultaten van dit onderzoek wordt de Tweede Kamer in het najaar van 2020 via het jaarplan 2021 Belastingdienst nader geïnformeerd.

Daarnaast vindt naar aanleiding van de problemen met het gebruik van de Fraude Signalering Voorziening (FSV) een herijking van het handhavingsbeleid en de fraudeaanpak plaats. Tevens voeren we een validatie uit van alle gegevensverwerkingen op basis van de vereisten van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). Verder wordt het gehele applicatie- en gegevenslandschap doorlopen op nog onbekende registraties van verouderde of subjectieve risicosignalen.