Structuur van het Nationaal Groeifonds

In de Miljoenennota 2020 is aangekondigd dat het kabinet een investeringsfonds opricht om het verdienvermogen van Nederland (ons structureel bbp) duurzaam te vergroten. Dit groeifonds vloeit voort uit de eind vorig jaar verschenen groeistrategie. In deze groeistrategie constateert het kabinet dat er aanleiding is voor extra investeringen, van incidentele en niet-reguliere aard, om het verdienvermogen te versterken. Vooral binnen (1) kennisontwikkeling, (2) research & development (R&D) en innovatie en (3) infrastructuur liggen kansen om de productiviteit te verhogen. Het terrein R&D en innovatie omvat R&D- en innovatieprojecten in brede zin.

Het oprichten van een specifiek geoormerkt fonds heeft als voordeel ten opzichte van additionele investeringen via de reguliere beleidsbegrotingen dat een schaalsprong op de lange termijn in kennisontwikkeling, R&D en innovatie (R&D&I) en fysieke infrastructuur mogelijk wordt gemaakt.

Investeringen uit het fonds moeten gericht zijn op het lange termijn verdienvermogen op de lange termijn. Daarom komt het fonds op gepaste afstand van de politiek te staan. Om tot een goed, objectief en politiek onafhankelijk oordeel over de ingediende projecten te komen, krijgt een beoordelingsadviescommissie van onafhankelijke experts een belangrijke rol in het beoordelingsproces. Deze commissie krijgt een getrapte structuur, bestaande uit een eindverantwoordelijke commissie, aangevuld met sectorspecifieke expertise die kan worden aangewend uit een flexibele pool van deskundigen. De commissie wordt in haar werkzaamheden bijgestaand door een secretariaat.

Deze onafhankelijke commissie zal de investeringsvoorstellen op basis van vooraf vastgestelde criteria beoordelen. Vervolgens brengt de commissie een zwaarwegend en leidend advies uit. Dit advies is maatgevend en zal openbaar worden gemaakt. Met een leidende rol voor de onafhankelijke commissie en een vooraf vastgesteld toetsingskader wordt bevorderd dat de selectie van projecten leidt tot een doelmatige en doeltreffende besteding van de middelen uit het fonds. De commissie houdt ook de voortgang van de projecten bij. De commissie rapporteert publiekelijk over haar werkzaamheden.

Tijdens de jaarlijkse Staat van de Economie zullen de fondsbeheerders (het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat) de investeringsplannen presenteren aan het parlement.

Op korte termijn liggen er al kansen voor investeringen in het verdienvermogen van Nederland. Om deze te verzilveren streeft het kabinet ernaar om begin volgend jaar voorstellen te presenteren voor enkele goede projecten die bijdragen aan het verdienvermogen. Voorwaarde hiervoor is dat deze voorstellen voldoen aan de eisen van het toetsingskader voor het fonds en dat de commissie hier een positief oordeel over geeft. Het fonds wordt opgericht om de komende decennia forse investeringen in het verdienvermogen van Nederland op de lange termijn (20-30 jaar) te doen.

Het fonds krijgt de vorm van een niet-departementale begroting, onder formele verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken en Klimaat. Dat wil zeggen dat deze minister de jaarlijkse begroting van het fonds indient. Met de begroting van het fonds wordt de reguliere begrotingssystematiek gevolgd, net als bij andere begrotingen. De Minister van Economische Zaken en Klimaat en de Minister van Financiën treden gezamenlijk op als fondsbeheerders, onder andere verantwoordelijk voor de toegangspoort van het fonds en voor de samenstelling, benoeming en ontslag van de beoordelingsadviescommissie.

De drie investeringsterreinen (kennisontwikkeling, R&D en innovatie en fysieke infrastructuur) hebben elk een eigen artikel op deze begroting. Het budget is nog niet noodzakelijkerwijs gekoppeld aan specifieke investeringsvoorstellen. Het parlement geeft, door de begroting goed te keuren, autorisatie om de geraamde middelen per artikel te besteden aan de desbetreffende investeringsterreinen. De middelen komen pas daadwerkelijk tot besteding nadat er over een betreffend project positief is geadviseerd door de commissie en op voordracht van de fondsbeheerders door het kabinet een positief besluit is genomen.

Van de door het parlement goedgekeurde verdeling van de budgetten over de terreinen kan bij de selectie van investeringsvoorstellen worden afgeweken. Dat biedt ruimte om op basis van een advies van onafhankelijke experts projecten integraal tegen elkaar af te wegen en de beste projecten te selecteren. Het risico op ‘geld zoekt project’ binnen een investeringsterrein is daarmee kleiner.

In plaats daarvan adviseert de onafhankelijke commissie over een totaalpakket van projecten en streeft daarin een evenwichtige meerjarige balans tussen de verschillende terreinen na. Afwijkende verdelingen over de artikelen en bijdragen aan de begrotingen van ontvangende departementen worden via een suppletoire begroting voorgelegd aan het parlement, ter borging van het budgetrecht.

Er geldt een 100% eindejaarsmarge voor de middelen uit het fonds, waardoor het beschikbare budget kan worden meegenomen naar volgende jaren. Als er geen goede projecten zijn is het immers niet de bedoeling dat het budget toch wordt uitgegeven. Het fonds krijgt daarnaast een stabiel jaarlijks budget, om de continuïteit van de investeringen te waarborgen.

Takenpakket beoordelingsadviescommissie

De commissie opereert zelfstandig en beslist over haar eigen werkwijze en gebruik van analytische methoden. Het takenpakket van de commissie omvat verschillende elementen:

1. Beoordeling van investeringsvoorstellen

De commissie beoordeelt ingediende investeringsvoorstellen op hun impact op het verdienvermogen, binnen de randvoorwaarden van het fonds, en selecteert een totaalpakket aan projecten die op een doelmatige en doeltreffende manier bijdragen aan de doelstellingen van het fonds. De adviezen van de commissie worden openbaar gemaakt en zijn daarmee zo transparant mogelijk.

2. Monitoring van de voortgang

Wanneer het voorstel direct uit de begroting van het Nationaal Groeifonds wordt gefinancierd, houdt de commissie de voortgang van de investeringen bij. Ook houden de departementen de commissie op de hoogte van de monitoring van de investeringen uit de departementale begroting. Zo houdt de commissie het overzicht.

3. Verantwoording

De commissie legt in een jaarlijks verslag verantwoording af over haar werk. Hierin licht ze bijvoorbeeld toe hoe de adviezen tot stand zijn gekomen, welk proces hierbij is doorlopen en welke analytische methoden zijn gebruikt. Ook de evaluaties van afgeronde projecten worden hierin opgenomen, inclusief eventuele lessen die getrokken worden voor de beoordeling van toekomstige projecten. De fondsbeheerders en vakministers leggen politieke verantwoording af over de uitgaven op de begroting waar zij verantwoordelijk voor zijn.

Proces beoordeling projecten

Voordat projecten uit het fonds kunnen worden gefinancierd en uitgevoerd, dient een aantal stappen te worden doorlopen. Er wordt hierbij een regulier proces voorzien met een vast beoordelingsmoment, zodat een integrale afweging van alle projecten plaats kan vinden. Het proces kent de volgende stappen:

Stap 1: Aandragen en indienen investeringsvoorstel

Stap 2: De toegangspoort

Stap 3: Impactanalyse beoordelingsadviescommissie

Stap 4: Toekenning budget uit het fonds

Stap 1: Aandragen en indiening projectvoorstel

In het vergroten van het verdienvermogen is een primaire rol weggelegd voor ondernemers, (mkb-)bedrijven, kennisinstellingen en andere partijen uit het veld. Zowel kleine als grote partijen uit het veld zijn daarmee aangewezen om voorstellen aan te dragen. Ook decentrale overheden kunnen, in samenspraak met veldpartijen, voorstellen aandragen die de regionale economische ontwikkeling versterken, en daarmee het verdienvermogen van Nederland als geheel. Eventueel kan een consortium van veldpartijen en het relevante beleidsministerie het plan gezamenlijk verder uitwerken.

Het vakdepartement geleidt het investeringsvoorstel formeel door naar de fondsbeheerders. Het is de bedoeling dat veldpartijen in de toekomst ook direct een voorstel kunnen indienen, dat vergt een subsidieregeling en een bijbehorend subsidieplafond. In alle gevallen is een nauwe samenwerking tussen ministeries en het veld belangrijk. Dit proces van voorstelontwikkeling zal nader worden vormgegeven, waarbij de ervaringen uit de pilotronde worden meegenomen. De fondsbeheerders zien erop toe dat vakdepartementen een onbevooroordeelde en faciliterende rol spelen. Een voorstel moet een uitgewerkte analyse van de effecten van het project bevatten op basis van een vooraf vastgesteld format, zodat de toegangspoort en de impactanalyse kunnen worden uitgevoerd.

Een investeringsvoorstel kan een project of een programma zijn, mits de onderdelen binnen het voorstel een duidelijke samenhang kennen. Er wordt een minimumomvang gehanteerd van € 30 mln en de uitgaven moeten passen binnen de financiële kaders die voor het fonds gesteld worden.

Stap 2: De toegangspoort

Ingediende voorstellen gaan eerst door een toegangspoort. Deze toegangspoort wordt uitgevoerd door de fondsbeheerders en zorgt ervoor dat de commissie alleen voorstellen beoordeelt die aan de voorwaarden van het Groeifonds voldoen. Zo moet er een uitgewerkt plan liggen waarin elementen als de kosten, bijdrage aan het verdienvermogen (bbp-effect), andere maatschappelijke kosten en baten, en uitvoerbaarheid zijn onderbouwd. Andere elementen van de toegangspoort zijn bijvoorbeeld of een project voldoet aan de minimale omvang, past binnen de investeringsterreinen en of het additioneel is aan bestaande publieke investeringen. Ook moet het gaan om niet-reguliere, niet-structurele uitgaven, maar afgebakende investeringsprojecten.

Stap 3: Impactanalyse beoordelingsadviescommissie

Het primaire doel van het Groeifonds is het duurzaam versterken van het verdienvermogen, ofwel het structureel vergroten van bruto binnenlands product (bbp, volgens definitie CBS). Voorstellen die voldoen aan de vereisten uit de toegangspoort worden door de fondsbeheerders doorgeleid naar de commissie. Het is de taak van deze commissie om deze plannen te beoordelen op basis van een analyse van het effect op het verdienvermogen met inachtneming van de financiële kosten. Daarnaast moeten de maatschappelijke kosten en baten, zoals leefbaarheid, van een voorstel positief zijn en moet de commissie voldoende vertrouwen hebben in de kwaliteit en uitvoerbaarheid van het voorstel. Ten slotte mag een voorstel niet strijdig zijn met de ambities van het kabinet, bijvoorbeeld op het gebied van het vestigingsklimaat, de ruimtelijke ordening en het klimaat. Slechts een positieve uitkomst op de maatschappelijke kosten en baten is niet voldoende om in aanmerking te komen voor het fonds. Het effect op bbp-groei is leidend. Deze onderdelen van de impactanalyse worden vooraf al in kaart gebracht door de indieners. De commissie kan aandachtspunten ter verbetering van een voorstel bij de indieners terugleggen.

Alle voorstellen worden langs dezelfde meetlat gelegd, en maken een eerlijke kans, onafhankelijk van wie de voorstellen indient of uit welke regio ze komen. Wanneer het niet mogelijk is om een kwantitatieve schatting van het bbp-effect te berekenen, kunnen er per terrein nadere criteria door de commissie gehanteerd worden om voorstellen op hun bijdrage aan lange termijn verdienvermogen te beoordelen. Een grotere mate van onzekerheid is op zichzelf echter geen reden om een voorstel niet positief te beoordelen.

Groeikansen zijn breed aanwezig in verschillende regio’s. Ook het mkb en startups kunnen als onderdeel van een ecosysteem profiteren van investeringen uit het fonds. Daarnaast zijn er ook in Caribisch Nederland mogelijkheden om middels gerichte investeringen het verdienvermogen te versterken. Waar opportuun kan hierbij ook worden aangesloten bij projecten in Europees Nederland. Aansluiten op nationale én lokale krachten en op comparatieve voordelen van verschillende regio’s biedt grote kansen voor een sprong in het verdienvermogen. De commissie kan daarnaast een redelijke spreiding van investeringen in de verschillende regio’s door de tijd meewegen in de advisering. Doel van het fonds is immers om het verdienvermogen van heel Nederland op te tillen.

Nadat projecten succesvol de toegangspoort en impactanalyse doorlopen hebben, stelt de commissie een advies op met de projecten die in beginsel in aanmerking komen voor financiering vanuit het fonds. Daarbij streeft de commissie een evenwichtige meerjarige balans tussen de verschillende terreinen na.

Stap 4: Toekenning budget uit het fonds

De fondsbeheerders nemen vervolgens dit advies in ontvangst. Het kabinet is zich bewust van het spanningsveld tussen een onafhankelijke totstandkoming van goede investeringsprojecten op basis van het oordeel van de beoordelingsadviescommissie en het politieke besluitvormingsproces. Het advies van de commissie krijgt een belangrijke rol in het proces, maar uiteindelijk is politieke goedkeuring vereist. Daarom besluit het kabinet, op voordracht van de fondsbeheerders, welke projecten uit het fonds worden gefinancierd. Het advies van de commissie is zwaarwegend in dit besluit. De fondsbeheerders toetsen bijvoorbeeld of de projecten niet in strijd zijn met kabinetsbeleid. Zij maken geen nieuwe inhoudelijke weging van de impact op het verdienvermogen. Voorstellen die negatief zijn beoordeeld door de commissie komen daarom ook niet alsnog in aanmerking. Tijdens de jaarlijkse Staat van de Economie worden de projecten gepresenteerd die via het Groeifonds (mede) gefinancierd zullen worden. Ook worden de adviezen van de commissie dan openbaar gemaakt via een brief aan de Kamer. Hierbij worden ook de voorstellen die door de commissie zijn beoordeeld openbaar gemaakt. De beoordelingsprocedure van de commissie is daarmee zo transparant mogelijk.

Het fonds kan investeringen financieren door een bijdrage te doen aan een andere begroting. In dat geval wordt op de ontvangende begroting een ontvangst vanuit het fonds zichtbaar, waar de daadwerkelijke investeringsuitgave tegenover staat. Ook kan direct vanuit het fonds geïnvesteerd worden. Investeringen in mobiliteitsinfrastructuur zullen in principe worden gedaan door bijdragen te doen aan het infrastructuurfonds. De daadwerkelijke investering wordt dan vanuit het infrastructuurfonds gedaan (of in het geval van waterinfrastructuur vanuit het deltafonds). Voor R&D en Innovatie en kennisontwikkeling hangt het af van het type investering. Waar een investering nauwe aansluiting vindt bij bestaand beleid en budget kan besteding via de begroting van het desbetreffende departement plaatsvinden. In andere gevallen kunnen investeringen direct vanuit het fonds worden gedaan. De fondsbeheerders zullen per geval bezien welke vorm het meest voor de hand ligt.

Indien het uiteindelijke pakket aan projecten qua verdeling over de terreinen afwijkt van de geautoriseerde middelen per artikel, dient dit te worden verwerkt in een suppletoire begroting. Ook bijdrages aan andere begrotingen (met name fysieke infrastructuur) worden via een suppletoire begroting budgettair verwerkt zodra de projecten zijn geselecteerd. Gezien de aard van het fonds heeft het geen bezittingen. Daarmee is er geen aanleiding om een baten-lastenadministratie te voeren.

Uitvoering en evaluatie

Als een project is goedgekeurd neemt de verantwoordelijke bewindspersoon de regie over de uitvoering binnen het daarvoor beschikbaar gestelde budget. Bij directe uitgaven uit het fonds is dit de Minister van Economische Zaken en Klimaat. Bij bijdragen aan andere begrotingen is dit de desbetreffende bewindspersoon. Wijzigingen in het kasritme van de goedgekeurde projecten worden via de reguliere (suppletoire) begrotingswetten aan het parlement voorgelegd.

De bijdrage vanuit het fonds aan de departementale begrotingen vindt plaats via een zogenoemde bijdrageconstructie. Voor de goedgekeurde projecten wordt op de departementale begroting een ontvangst uit het fonds geraamd en wordt het uitgavenbudget met eenzelfde omvang verhoogd. De daadwerkelijke bijdrage vanuit het fonds in enig jaar wordt echter vastgesteld op basis van de daadwerkelijke uitgaven, mits de uitgaven hierbij binnen de geraamde bijdrage vanuit het fonds blijven.

Om niet alleen in de toetsingsfase op de kwaliteit van de voorstellen toe te zien, wordt er een monitorings- en evaluatiesystematiek uitgewerkt. Waar opportuun wordt met een gefaseerde financiering gewerkt, waarbij de projecteigenaren per projectfase de voortgang en geboekte successen demonstreren alvorens over te gaan naar de volgende fase. De beoordelingsadviescommissie kan bij het beoordelen van investeringsvoorstel adviseren over wanneer een dergelijke gefaseerde financiering opportuun is.

In het jaarverslag van het fonds wordt verantwoording afgelegd over de selectie aan investeringsvoorstellen, de uitvoering en de verwachte bijdrage aan de groei.

Naast het monitoren van de voortgang en resultaten van projecten uit het fonds, zullen de Ministeries van EZK en Financien het fonds zelf ook periodiek evalueren. Het fonds wordt elke vijf jaar geëvalueerd. Twee jaar na de oprichting zal ook een tussentijdse evaluatie plaatsvinden met bijzondere aandacht voor de governance.

Overig

In beleidsartikel 1 is de rol en verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken en Klimaat beschreven. Deze beschrijving is ook van toepassing op de beleidsartikelen 2 en 3. In de beleidsartikelen 2 en 3 wordt derhalve onder het kopje rol en verantwoordelijkheid verwezen naar de beschrijving van de rol en verantwoordelijkheid in beleidsartikel 1.

Ondergrenzen toelichtingen

Voor wat betreft het toelichten van significante verschillen in de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen zijn de ondergrenzen gehanteerd zoals opgenomen in de onderstaande tabel.

In sommige gevallen, waar politiek relevant, worden ook posten toegelicht beneden deze ondergrenzen.