Algemeen

Veiligheid is het fundament onder een bloeiende en vrije samenleving, Defensie draagt bij aan de bescherming van dit fundament. In een wereld die aan verandering onderhevig is neemt de dreiging om ons heen toe. Om bescherming te kunnen bieden tegen oude en nieuwe dreiging past Defensie zich voortdurend aan. Op weg naar een toekomstbestendige krijgsmacht zoals geschetst in de Defensievisie 2035 hebben we de ambitie om de krijgsmacht te herstellen, te moderniseren en te versterken. Dit realiseert Defensie binnen een schokbestendige begroting. Om deze schokbestendigheid mogelijk te maken en te vergroten is het DMF ingericht. Sinds het instellen van dit fonds is het de tweede keer dat deze begroting aangeboden wordt. Het investeringsprogramma bij het begrotingsfonds bestaat voor een belangrijk deel uit materieel. Defensie is deze kabinetsperiode tientallen projecten gestart. Sinds 2018 is het aantal projecten boven de 25 miljoen euro gestegen van 88 naar 109. Deze nieuwe projecten dragen voor een groot deel bij aan het herstel van de krijgsmacht. Met het oog op een toekomstbestendige krijgsmacht zoals geschetst in de Defensievisie 2035 verwacht Defensie dat het aantal projecten in uitvoering zal blijven toenemen. Dat is hard nodig voor de operationele inzet en veiligheid van onze mensen. Maar het verwerven van defensiematerieel blijft complex en daarom gaat Defensie zorgvuldig te werk. Voordat contracten tot zichtbare realisaties komen, worden veel stappen door onze mensen gezet, zoals marktverkenning, contractvorming, productie, afname en testen. Daarom hebben projecten veelal een looptijd van meerdere jaren. Inmiddels zijn bij steeds meer projecten de contracten gesloten. Dit is indicatief voor het toegenomen realisatievermogen van Defensie. Realisatie op investeringen bedroeg in 2017 nog € 1.441 miljoen. Ten tijde van de Defensienota 2018 heeft Defensie extra middelen ontvangen. In deze relatief korte tijd heeft zich dit vertaald naar een realisatie op investeringen van € 2.716 miljoen: een stijging in drie jaar tijd van bijna 90%. Dit gestegen realisatievermogen is, ondanks incidentele verstoringen, waaronder vertragingen door COVID-19, bij dit budget structureel van aard. De mogelijkheden die het begrotingsfonds biedt dragen hier aan bij.

Projecten en mijlpalen

Om het materieel, infrastructuur, vastgoed en de IT van Defensie te herstellen en te moderniseren worden in 2022 meerdere nieuwe projecten gestart. Voorbeelden hiervan zijn de vervanging van het middelzwaar landingsvaartuig en het operationeel catering systeem, de midlife update van het Bushmaster wielvoertuig, evenals de verwerving van tactische en strategische lucht-grond bewapening voor de F-35. Ook wordt in 2022 volop verder gewerkt aan de talrijke projecten die nu deel uitmaken van het investeringsprogramma. Zo wordt verder gewerkt aan de vervanging van de onderzeebootcapaciteit waarvoor Defensie momenteel in dialoog is met drie kandidaat-werven, wordt de B-brief voor het Defensiebrede programma Wissellaadsystemen, Trekkeropleggercombinaties en Wielbergingsvoertuigen verwacht en bevindt het programma Grensverleggende IT (GrIT) zich in de realisatiefase.

Naast deze grote materieelprojecten zet Defensie verdere stappen om de inzetvoorraden voor hoofdtaak 2 op norm te brengen, de urgente vastgoedknelpunten aan te pakken en werkt het, conform de uitgangspunten in de Defensievisie 2035, toe naar een informatiegestuurde en duurzame organisatie. De mismatch die op dit moment bestaat tussen de behoefte in de exploitatie, bijvoorbeeld voor trainingsmunitie en voor de instandhouding van vastgoed en materieel en het budget, zijn in 2022 en verder een knelpunt.

Voorraden, vastgoed en IT

Defensie is deze kabinetsperiode gestart met het aanvullen van inzetvoorraden, uiteenlopend van munitie tot en met operationele infrastructuur. In het verleden is er ingeteerd op bestaande voorraden en is er bij de behoeftestelling geen doorkijk geweest naar de beschikbare budgettaire ruimte in relatie tot het gewenste verbruik zoals dat in het verleden is gehanteerd. Het betreft zowel achterstanden in de inzetvoorraden benodigd voor de ondersteuning van onze missies en operaties, als de gereedstellingsvoorraden, waaronder reservedelen, die voor de instandhouding benodigd zijn. In 2022 worden verdere stappen gezet om de inzetvoorraden voor de tweede hoofdtaak aan te vullen, waaronder de operationele assortimenten munitie, geneeskundig en reservedelen. Het Beleidskader Inzetvoorraden (2009) is vooral gericht op de tweede hoofdtaak: internationale missies. Financiering is beschikbaar om de voorraden van alle assortimenten voor deze tweede hoofdtaak op norm te brengen. Voor de verdere doorgroei van de inzetvoorraden gedimensioneerd op een hoger verbruik bij de eigen en boodgenootschappelijke verdediging -de eerste hoofdtaak- ontbreken de benodigde financiële middelen nog. Uit de Defensievisie 2035 blijkt dat ook op de eerste hoofdtaak een inhaalslag noodzakelijk is: Defensie heeft hiervoor onvoldoende (munitie-)voorraden. Daarom wordt het beleidskader inzetvoorraden (BKI) herzien. Op basis van het beleidskader, en waar nodig ook met de lessen van COVID-19 in gedachten, start dit jaar de uitwerking en planvorming voor versterking van de voorraden. Voor het munitiedomein is hiertoe met de Kamerbrief «Stand van zaken defensiemunitie» (Kamerstuk 27 830 nr. 337) een eerste inzicht gegeven.

De investeringen in infrastructuur en vastgoed zijn sinds de Defensienota 2018 structureel opgehoogd (Kamerstuk 34919, nr. 55). Echter, er is sprake van een grote onderhoudsachterstand bij het Defensievastgoed. Deze achterstand is de afgelopen decennia opgebouwd. Door de bestaande disbalans tussen het beschikbare budget en de kosten van het onderhoud neemt de behoefte aan onderhoud de komende jaren verder toe. Zonder ingrijpen nemen de exploitatiekosten verder toe en gaat de kwaliteit van het vastgoed verder achteruit.

In 2020 is gestart met het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) naar het Defensievastgoed (Kamerstuk 34 919 nr. 77). Hier is onderzocht hoe Defensie tot een doelmatige, toekomstvaste, duurzame vastgoedportefeuille kan komen die voldoet aan wet en regelgeving. Het IBO haalt aan dat met het Strategisch Vastgoedplan (SVP) uit 2019 op hoofdlijnen een eerste stap is gezet richting verbetering, maar constateert tevens dat dit niet genoeg is en dat aanvullende maatregelen nodig zijn. Het IBO doet aanbevelingen langs drie sporen. Ten eerste wordt aanbevolen de noodzakelijke randvoorwaarden in te vullen, zoals het doorvertalen van de Defensievisie naar een strategisch werkbare vastgoedopgave met een slagkrachtige besturing en het structureren van de informatiehuishouding over de technische staat van het vastgoed en de benutting daarvan. Ten tweede concludeert het IBO dat de vastgoedportefeuille ingrijpend moet worden teruggebracht om de balans te herstellen. Het IBO heeft berekend dat hiervoor een reductie van 35 tot 40 procent van (kosten van) de portefeuille nodig is. Ten derde raadt het IBO aan het vastgoed van Defensie onder te brengen in een (eigen) stelsel in het rijkshuisvestingsstelsel om een toekomstvast en stabiel stelsel te krijgen. Naar aanleiding van het IBO naar Defensievastgoed is gestart met een interne verkenning naar handelingsopties langs de lijnen concentreren, verduurzamen en vernieuwen. Deze verkenning is gestart omdat de situatie vanwege de oplopende exploitatiekosten dermate urgent is, dat niet ingrijpen geen optie meer is. Zonder ingrijpende maatregelen stijgen de jaarlijkse exploitatielasten van het defensievastgoed verder. De budgettaire consequenties en kansen voor andere maatschappelijke opgaven van dit kabinet zoals versnellen woningbouw, huisvesting van aandachtsgroepen, locaties voor hernieuwbare energie en transitie van landbouw naar groen/water/natuur in verband met vermindering stikstofuitstoot.

Naast de verkenning om te komen tot het concentreren, vernieuwen en verduurzamen van het defensievastgoed zullen in 2022 de normen ten aanzien van het vastgoed worden herzien en wordt naar aanleiding van de bevindingen van de Algemene Rekenkamer verder gewerkt aan het vereist inzicht in de staat van het vastgoed en de aansturing van het vastgoedmanagement.

Met de pilot op de Bernhardkazerne is de start gemaakt met de revitalisering van het vastgoed zoals eerder beschreven in het SVP. Voor de pilot zijn financiële middelen beschikbaar gesteld en is de voorbereiding in volle gang. Voor het tweede te revitaliseren object, de Johannes Postkazerne in Havelte, is budget gereserveerd en zijn de voorbereidingen gestart. Tot slot is het exploitatiebudget opgehoogd om verdere achteruitgang van het vastgoed te beperken. Net als in voorgaande jaren wordt in 2022 en 2023 een deel van het investeringsbudget aangewend om de meest urgente knelpunten aan te kunnen pakken. In 2022 leidt dit bijvoorbeeld tot afronding van Fase 1 Verbetering Legering.

Waar de maatschappij steeds verder digitaliseert, geldt dit bij uitstek voor Defensie. IT wordt belangrijker en reikt tot in de haarvaten van de organisatie. De IT-ontwikkelingen gaan razendsnel en de kosten ervan nemen toe. Deze ontwikkeling is onderkend door Defensie, zoals verwoord in het rapport Defensie Duurzaam Digitaal (Kamerstuk 31 125, Nr. 118). Daarin is de impact van de digitalisering onderzocht en is duidelijk geworden dat Defensie kampt met een mismatch tussen behoefte en budget in de IT-keten. Wel zijn de eerste maatregelen opgenomen die Defensie kan nemen om de uitdagingen het hoofd te gaan bieden. Informatietechnologie is ondersteunend aan alle hoofdwapensystemen en wordt zelf ook gezien als wapensysteem. De waarneembare trend is dat wapensystemen in toenemende mate ook tot de digitale wereld toetreden. Moderne wapensystemen vragen onder meer om moderne dataplatformen en goede cyber- en analyse-instrumenten om een effectieve operationele inzet, gebruik en bescherming van deze systemen mogelijk te maken. Op grond van het huidige en toekomstige dreigingsbeeld moet Defensie daarom de omslag maken naar een informatiegestuurde organisatie (IGO). In de Defensievisie 2035 zijn daarom twee inrichtingsprincipes opgenomen die de doelstellingen aangaande IGO verder beschrijven: inrichtingsprincipe 5: gezaghebbende informatie en inrichtingsprincipe 6: multidomein en geïntegreerd optreden. Deze inrichtingsprincipes worden verder uitgewerkt.

Naast informatie als doel voor inlichtingen en informatie als middel voor de besluitvorming, neemt ook de rol van de informatieomgeving en het cyberdomein als deel van de operationele omgeving aan belang toe. De rol van de informatieomgeving en het cyberdomein als deel van de operationele omgeving neemt aan belang toe. Dit leidt tot veranderingen in het optreden van Defensie en de wijze waarop Defensie het gevecht voert. Als onderdeel van IGO wordt het cyberdomein verder in het bestaande optreden en de afgeleide materieelprojecten geïntegreerd.

Defensie zet met het programma GrIT de eerste randvoorwaardelijke stap naar een robuuste IT-infrastructuur voor het nationale, statische en mobiele domein. Ook zal worden gestart met het eerste deelproject (zogenoemde spiral) van het programma FOXTROT/TEN waarmee een eerste stap naar verbeterde connectiviteit in het mobiel-tactische domein wordt gerealiseerd. IGO en de noodzaak tot verdere digitalisering beperkt zich echter niet tot nieuwe projecten, ook de lopende projecten en de (wapen)systemen die Defensie reeds in gebruik heeft worden hierdoor geraakt. Deze digitale inhaalslag zal ‘met terugwerkende kracht’ ook voor huidige systemen gemaakt moeten worden. Het betreft dan onder andere een toegenomen behoefte aan netwerk- en satellietcapaciteit, cybersecurity van platformgebonden (IT-) systemen en versleutelen van informatie en verbindingen voor de (wapen)systemen die Defensie reeds in gebruik heeft. Daar waar dit voor projecten in uitvoering additionele financiële consequenties heeft, zal dit in het Defensie Projectenoverzicht (DPO) gemeld worden. Om de omslag naar IGO en verdere digitalisering mogelijk te maken zal Defensie moeten kunnen investeren in het juiste materieel, maar ook in haar mensen. Het rapport Defensie Duurzaam Digitaal (Kamerstuk 31 125, Nr. 118) verwoordt dat in toenemende mate sprake is van een negatieve afwijking tussen het beroep op de inzet, noodzakelijke vernieuwing en ambitie op het gebied van IT enerzijds en de benodigde middelen en mensen anderzijds. Met de huidige financiële middelen kan Defensie een start maken met de transitie naar een informatiegestuurde organisatie, maar is zij niet in staat volledig in lijn met de IGO-doelen uit de Defensievisie 2035 te innoveren en zal zij eveneens moeite hebben de benodigde personele groei te realiseren. Zoals ook in het rapport DDD is vermeld, worden voor diverse prangende aandachtsgebieden, zoals datamanagement en cyber separate «roadmaps» (plannen) uitgewerkt.

Instandhouding

Naast het overwegend positieve beeld dat zowel het vijfjaarsgemiddelde van de investeringsquote (24,2%, waarmee Defensie voldoet aan de NAVO-richtlijn dat minimaal 20% van de uitgaven bestemd is voor vervanging van materieel en gerelateerd onderzoek) als het aantal grote projecten deze kabinetsperiode gestegen zijn, houdt Defensie op materieelgebied nog uitdagingen. De instandhoudingsbudgetten van de marine, landmacht en luchtmacht kennen een mismatch tussen behoefte en budget. Hierdoor zal materieel nu en in de toekomst niet, niet tijdig of niet volledig gereed zijn voor inzet. Door de groei van het investeringsbudget in de afgelopen jaren en de hoge levensduur van de wapensystemen neemt de behoefte aan materiele instandhouding toe, waardoor tekorten in de voorraad reservedelen voortduren, evenals de knelpunten bij het onderhoud van de wapensystemen. Defensie voelt nog altijd de gevolgen van achterstanden vanuit het verleden in huidige materiële situatie, niet alleen voor de inzetvoorraden, maar zeker bij de instandhoudingsvoorraden, waaronder reservedelen. Dit blijkt bijvoorbeeld ook uit een van de conclusies van de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen (Kamerstuk 32359, nr. 4): extra stappen in het kader van herstel op het gebied van instandhouding van wapensystemen zijn in de toekomst nodig. Wanneer materieel als gevolg van latere vervanging langer door vaart, vliegt of rijdt, dan zal het verbruik van reservedelen sterker toenemen. Dit leidt tot een significant tekort in de instandhouding van de krijgsmachtdelen, waardoor verder ingeteerd zal worden op de beschikbare voorraad reservedelen en herstelbare componenten. Het uitstellen van onderhoud leidt tot hogere instandhoudingskosten, waarmee de vicieuze cirkel van stijgende instandhoudingskosten niet doorbroken wordt. Binnen de huidige kaders van de begroting kunnen echter niet alle instandhoudingsknelpunten onmiddellijk aangepakt worden.

Figuur 1 Instandhoudingsprogramma (bedragen x € 1 miljoen)

Effecten COVID-19

Het achterliggende jaar was de impact van de COVID-19-uitbraak nog beperkt op de realisatie van de grote materieel- en IT-projecten. Nu de crisis al meer dan een jaar duurt, ontkomt Defensie niet aan negatieve effecten op projecten. Reisbeperkingen hebben grote invloed op de wijze waarop programma’s van eisen en complexe engineeringsvraagstukken samen met de industrie tot stand komen. Over de breedte hebben contractonderhandelingen ‘op afstand’ in 2021 meer tijd in beslag genomen en verliepen ze moeizamer. Bij de leveranciers en partners leiden de langdurige maatregelen tot het sluiten van fabrieken en lokale COVID-19 uitbraken zorgen voor beperkingen in de productie: de leverzekerheid neemt hierdoor af. Ook heeft een aanzienlijk aantal Nederlandse en buitenlandse bedrijven reeds beroep gedaan, dan wel heeft gemeld dit te gaan doen, op de overmacht clausule (force majeure) uit de contracten. Voor meerdere projecten leidt dit derhalve tot 'vertraging door overmacht'. Omdat het na verlichting van de COVID-19-maatregelen nog tijd kost om terug te komen op het oorspronkelijke niveau, wordt het inlopen van de opgelopen achterstanden geen eenvoudige opgave. Naast vertraging zijn schaarste bij verkrijgbaarheid en hogere prijzen van grondstoffen eveneens neveneffecten van de pandemie. Steeds vaker leidt dit tot negatieve effecten op productie en op de distributieketen. Het betreft onder andere gestegen prijzen van staal en bouwmaterialen, maar ook verminderde beschikbaarheid van specifieke grondstoffen voor ballistische beschermingsartikelen, waaronder de benodigde grondstoffen voor productie van de nieuwe helmen. Dit onderstreept het belang van het materieelbegrotingsfonds: financiële «schokken» door externe omstandigheden zoals COVID-19 kunnen binnen de mogelijkheden van het DMF in latere jaren opgevangen worden. Desondanks heeft Defensie in overleg met haar partners ook mogelijkheden gezien om projecten te versnellen; dit betreft met name kleinere vastgoedprojecten. In het kader van thematische revitalisering heeft versnelling plaatsgevonden voor Fase 1 Verbetering Legering waardoor deze in 2022 kan worden afgerond en de volgende fase kan worden gestart.

Figuur 2 Investeringsprogramma (bedragen x € 1 miljoen)

In bovenstaand figuur wordt het totale investeringsprogramma van € 45 miljard in de periode 2021 tot en met 2036 weergegeven. In de grafiek is het investeringsprogramma onderverdeeld naar de artikelen in dit begrotingsfonds. De artikelen geven de actuele verdeling van de investeringen over de domeinen defensiebreed, land, lucht, zee, vastgoed en infrastructur en IT. Deze verdeling staat niet vast, maar wisselt in de loop van de tijd. Zo hebben projecten als de verwerving van de F-35, vervanging van de onderzeeboten en de pantservoertuigen grote invloed op de verdeling van investeringsmiddelen tussen de verschillende artikelen. De verdeling van het investeringsprogramma berust op een integrale afweging.

De roze lijn is het totale investeringsbudget, wat geldt als het budgettaire uitgavenplafond: Defensie kan niet meer uitgaven doen in een jaar dan beschikbaar is onder dit uitgavenplafond. De grafiek maakt zichtbaar dat in de eerste jaren het investeringsprogramma optelt tot een hoger bedrag dan het daadwerkelijke budget (de staven komen boven de roze lijn uit); er is sprake van overprogrammering in de eerste jaren. Investeringsopdrachten kunnen dus niet zomaar naar voren worden gehaald. Vanaf 2027 telt het totaal van het investeringsprogramma op tot een lager bedrag dan het daadwerkelijke budget (de staven komen onder de roze lijn uit); er is sprake van onderprogrammering. Omdat de ervaring van eerdere jaren leert dat het risico op vertragingen groot is, onder andere als gevolg van onvoorziene externe factoren, worden in de eerste jaren meer projecten gepland dan totaal aan budget beschikbaar is in een jaar. Door met deze overprogrammering te werken wordt zoveel als mogelijk getracht te voorkomen dat vertragingen bij individuele projecten leiden tot onderrealisatie van het beschikbare budget. De gele lijn laat de reeds aangegane verplichtingen zien. Deze toont aan dat, ondanks de overprogrammering, er geen risico is op overschrijding van het beschikbare budget.

Figuur 3 Investeringsprogramma (bedragen x € 1 miljoen)

Het volledige budget is benodigd en het investeringsprogramma is volgepland met projecten voor het herstellen en moderniseren van de krijgsmacht. Investeringsopdrachten zijn dus niet zomaar naar voren te halen. Elk project kent wel een vooraf bepaalde reservering voor risico’s. De mogelijkheid om gedurende een project wijzigingen door te voeren is afhankelijk van de fase waarin een project zich bevindt. Logischerwijs is de flexibiliteit groter bij projecten in voorbereidingsfase dan bij een project in realisatiefase, waar in veel gevallen het contract al is getekend.

Investeringsquote en EDA-norm

Een moderne krijgsmacht moet voldoende investeringsruimte hebben om haar inzetbaarheid op langere termijn te garanderen en haar materieel te kunnen moderniseren. Het kengetal hiervoor is de investeringsquote. Defensie streeft er naar op termijn gemiddeld ten minste twintig procent van haar uitgavenbudget te besteden aan investeringen. Ook de NAVO hanteert dit percentage als richtlijn. Als gevolg van het benodigde herstel na de lange periode van bezuiniging en schaarste in het verleden, zal deze investeringsquote ook de komende periode boven deze norm liggen. Voor het bepalen van de (gewenste) investeringsquote voor de begrotingsperiode wordt gebruik gemaakt van een voortschrijdend vijfjaars gemiddelde. Voor het jaar 2022 is dit naar verwachting 24,2%.

De volgende figuur toont de gerealiseerde investeringsquote van 2010 tot en met 2020 en het verwachte vijfjaarlijks voortschrijdend gemiddelde vanaf 2021.

Investeringsquote

Kennis en technologie zijn essentieel voor Defensie om materieel, vastgoed en IT te kunnen realiseren dat inspeelt op bedreigingen en kansen een veranderende wereld. Defensie hanteert hierbij de norm van het Europees Defensie Agentschap (EDA) dat ten minste twee procent van haar uitgavenbudget wordt besteed aan kennis en technologie. Voor het jaar 2022 is dit naar verwachting 1,2%. De uitgaven van Defensie aan kennis en innovatie vallen deels, namelijk waar het investeringen betreft, binnen het DMF.

Defensieprojectenoverzicht

Het DPO wordt jaarlijks tegelijkertijd, maar separaat van de begroting van het Defensiematerieelbegrotingsfonds aan de Kamer aangeboden. Het geeft meer gedetailleerde informatie over projecten van meer dan € 25 miljoen die Defensie uitvoert voor de verwerving van materieel, IT-middelen en vastgoed. Het DPO sluit daarmee aan bij deze begroting en ook bij het «Voorstel integrale rapportage en kritieke prestatie indicatoren (kpi’s)» (Kamerstuk 35000, nr. 68). Met het DPO beoogt Defensie de Kamer completer en met meer overzicht van informatie te voorzien.

Valuta

Valutaschommelingen hebben invloed op het begrotings- en verwervingsproces binnen Defensie. Budgetten worden geraakt door zowel mee- als tegenvallers als gevolg van valutaschommelingen. Dit leidt ertoe dat bijvoorbeeld in het ene jaar bezuinigd moet worden als gevolg van tegenvallers in de wisselkoersen en een jaar later juist sprake kan zijn van meevallers als gevolg van de ontwikkeling van de wisselkoersen. Dit brengt onrust met zich mee in het planproces van de investeringsportefeuille, vertraagt de uitvoering van projecten en draagt niet bij aan een voorspelbare begrotingsuitvoering en rust in het begrotingsproces. Om de verstorende werking van valutaschommelingen op de defensiebegroting tegen te gaan, heeft het kabinet in 2020 de afspraak gemaakt dat mee- en tegenvallers als gevolg van valutaontwikkelingen niet langer als niet-plafondrelevante mutaties worden verwerkt, maar dat deze direct ten gunste of ten laste van het EMU-saldo komen. Het betrof uitsluitend mutaties die op artikel 6 van de Defensiebegroting (hoofdstuk X) werden geboekt. Vanaf de begroting 2021 zijn deze uitgaven onderdeel van het DMF. Met deze afspraak wordt invulling gegeven aan het regeerakkoord waarin is opgenomen dat het kabinet komt met voorstellen voor het vergroten van de voorspelbaarheid en schokbestendigheid van de materieelbegroting, zoals een specifieke prijsindex of een structurele oplossing voor valutaschommelingen. In 2021 zijn de ministeries van Defensie en Financiën overeengekomen dat ook instandhoudingsprojecten, waarvan vaststaat dat die in vreemde valuta worden betaald, onder deze afspraak vallen. De tweede helft van 2021 wordt benut om nadere afspraken te maken tussen Defensie en Financiën over de administratieve verwerking van deze afspraak. Hierover wordt het parlement op een later tijdstip geïnformeerd.