Het ministerie van IenW is verantwoordelijk voor de ontwikkeling en instandhouding van het hoofdwegennet, hoofdvaarwegennet, hoofdspoorweginfrastructuur en het hoofdwatersysteem. Dit doet IenW samen met Rijkswaterstaat (RWS) en ProRail. De netwerken beschermen ons tegen het water, dragen bij aan de economische ontwikkeling van ons land en zorgen ervoor dat mensen elkaar kunnen ontmoeten, goederen en diensten kunnen worden vervoerd en dat Nederland in verbinding staat met de rest van de wereld.

Vanaf de jaren 50 van de vorige eeuw is een groot deel van de infrastructuur aangelegd. Deze raakt op leeftijd en kent een steeds intensiever en zwaarder gebruik. Daarnaast stellen ontwikkelingen op het gebied van klimaat, duurzaamheid en cyberveiligheid nieuwe eisen aan onze infrastructuur. In de afgelopen perioden heeft de instandhouding achterstanden opgelopen. Om het benodigde kwaliteitsniveau voor een bereikbaar, leefbaar en veilig Nederland vast te houden zijn extra inspanningen nodig.

In deze bijlage wordt eerst toegelicht wat de vier netwerken omvatten, en hoe de instandhouding van deze netwerken wordt aangepakt. Vervolgens zijn de overzichten met de benodigde en beschikbare middelen voor instandhouding tot en met 2036 opgenomen. Tot slot wordt ingegaan op de opgave van de toekomst, waaronder de toenemende budgetbehoefte voor instandhouding en de ontwikkelingen met betrekking tot het uitgestelde onderhoud.

1. Instandhouding van de netwerken

De Nederlandse infrastructuurnetwerken behoren tot de beste én meest intensief gebruikte netwerken ter wereld. Een goede instandhouding van netwerken is een randvoorwaarde voor de veiligheid, bereikbaarheid en leefbaarheid van Nederland. Om dit zo te houden, borgen IenW en de uitvoeringsorganisaties RWS en ProRail systematisch de instandhouding van de netwerken over de gehele levenscyclus. De netwerken worden, naast het intensieve gebruik, gekenmerkt door inpassing in een sterk verstedelijkte delta. Daardoor omvatten de netwerken voorzieningen als beweegbare bruggen, tunnels, op- en afritten, geluidschermen, sluizen en stormvloedkeringen. Deze elementen zorgen voor netwerken met een hoog serviceniveau , maar vergen ook onderhoud. Figuren 1 en 2 illustreren de omvang van netwerken.

Netwerken Rijkswaterstaat

Netwerk ProRail

Scope van instandhouding

Werkwijze instandhouding

Bij de instandhouding van de netwerken staan de prestaties die deze netwerken moeten leveren en de doelmatigheid van instandhoudingswerkzaamheden centraal. Het zijn de prestaties – de beschikbaarheid, betrouwbaarheid, duurzaamheid en veiligheid van de infrastructuur – die de gebruikers direct ervaren. Over deze te leveren prestaties en de bijhorende budgetten maakt IenW afspraken met ProRail en RWS. De slijtage van de infrastructuur vanwege veroudering en gebruik in combinatie met deze afspraken vormen de basis van de instandhoudingswerkzaamheden die door ProRail en RWS jaarlijks worden uitgevoerd. Onderstaande aspecten geven samen een beeld van de systematische aanpak en daarmee hoe de programmering ten behoeve van de instandhouding van de Rijksinfrastructuur tot stand komt:

• De aanlegbesluiten zijn het meest bepalend voor de budget- en capaciteitsbehoefte, zowel voor de aanlegkosten zelf als de structurele instandhoudingskosten in de decennia daarna. Zo kost het instandhouden van een tunnel meer dan een brug (in geval van een oeververbinding) of dan een weg op maaiveld (in geval van een landtunnel). Bedenk daarbij dat een tunnel meer is dan een betonnen bak onder de grond, maar dat deze ook vol zit met andere voorzieningen zoals vluchtwegen met brandveilige deuren, luchtzuiveringssystemen en elektronica die ook bediend en onderhouden moet worden.

• De beheerders werken volgens een werkwijze waarbij de gehele levenscyclus van de onderdelen en objecten wordt betrokken. Als eenmaal wordt besloten tot de aanleg van infrastructuur is op basis van ervaring al bekend wat voor instandhoudingswerkzaamheden aan de diverse objecten gemiddeld per jaar nodig zijn. Dit is vastgelegd in de instandhoudingsregimes. De instandhoudingsregimes zijn één onderdeel op basis waarvan de instandhoudingsprogrammering wordt opgesteld.

• De extra budgetbehoefte voor instandhouding in verband met de uitbreiding van de infrastructuur wordt bij het besluit om tot aanleg over te gaan ook toegevoegd aan de instandhoudingsbudgetten vanaf het jaar na beoogde openstelling.

• In de instandhoudingsregimes zijn ook regelmatige inspecties opgenomen, die leiden tot het inventariseren van de toestand van de objecten en – indien nodig – het nemen van maatregelen (concrete maatregelen of intensiveren inspecties). De inspecties krijgen een plaats in de instandhoudingsprogrammering.

• Tevens wordt bezien of er vanuit doelmatigheidsoogmerk en het beperken van hinder voor onze gebruikers, maatregelen gekoppeld kunnen worden (werk met werk): onderhoudswerkzaamheden met andere onderhoudswerkzaamheden, maar ook mogelijkheden om onderhoudsmaatregelen te koppelen aan vernieuwings- of aanlegprojecten die in de komende jaren gepland zijn. Het kan dus zijn dat in de regimes beoogde maatregelen naar een later moment worden verschoven om werk met werk te maken.

• Het kan ook voorkomen dat een bepaald schadebeeld of een ongeplande gebeurtenis vraagt om tussentijds ingrijpen (bijvoorbeeld de overstromingen in Limburg of de aanvaring bij de Gerrit Krolbrug). Die tussentijdse maatregelen worden dan geprioriteerd ten koste van een reeds geprogrammeerde maatregelen. Het onderhoud dat als gevolg daarvan wordt uitgesteld, dient vervolgens opnieuw een plek te krijgen in de instandhoudingsprogrammering.

•De totale programmering is een samenstel van preventieve en correctieve maatregelen. Leidend daarbij is het principe de kosten over de gehele levenscyclus van de infrastructuur (Life Cycle Costing; LCC) zo laag mogelijk te krijgen binnen de gegeven kaders en ontwikkelingen op de netwerken, rekening houdend met de gewenste netwerkprestaties. Waar sprake is van uitgesteld onderhoud, is vaak ook meer sprake van verstoringen en hinder. De beheerders proberen dit voor het gehele netwerk zoveel mogelijk te beperken.

Het is van belang te beseffen dat veiligheid te allen tijde bovenaan staat. Indien geconstateerd wordt dat de veiligheid voor de gebruikers in het geding is, dan worden direct maatregelen genomen om het gebruik van de infrastructuur weer binnen de geldende kaders plaats te laten vinden, bijvoorbeeld (tijdelijke) snelheidsverlagingen ter plaatse of andere (tijdelijke) gebruiksbeperkingen of fysieke infrastructuur ondersteunende maatregelen.

Om de systematische werkwijze op een hoger niveau te brengen worden externe toetsingen ingezet. Deze leveren waardevolle inzichten op voor zowel de interne processen als het in beeld hebben van de opgave buiten. In 2020 is de budgetbehoefte van RWS en ProRail extern gevalideerd: eerst door Horvat en vervolgens door PWC│REBEL. Aan de aanbevelingen uit deze validaties wordt voor RWS invulling gegeven via het Ontwikkelplan Assetmanagement.

Werkwijze vernieuwing bij RWS

De objecten en onderdelen zoals sluizen, bruggen en tunnels, hebben een beperkte levensduur en dienen aan het eind hiervan te worden vernieuwd. Door grootschalige aanleg, met name vanaf de jaren 50 van de vorige eeuw, en het intensievere gebruik is sprake van een flinke vernieuwingsopgave.

Om de veiligheid en de beschikbaarheid van de netwerken in stand te houden wordt voor alle netwerken en onderdelen daarvan de opgave in kaart gebracht.

Allereerst wordt op basis van het ontwerp ingeschat wanneer vernieuwing aan de orde zal zijn. Daarnaast worden de objecten onderworpen aan inspecties en berekeningen. Dit leidt tot het inzicht in, en een prognose van, waar op een termijn van vijf tot vijftien jaar vernieuwing nodig is. Zo worden, steeds vooruitkijkend, objecten en onderdelen geïdentificeerd waarvoor een planfase wordt gestart. In de planfase wordt de uiteindelijke opgave vastgesteld en daarna volgt een definitief besluit over de aanpak van het betreffende object.

Het vernieuwingsprogramma (programma Vervanging en Renovatie) kent een technische aanleiding, namelijk het einde van de technische levensduur van onderdelen en objecten in het hoofdwegennet. Vanuit dit perspectief hoeven geen aanvullende wensen of functionaliteiten te worden toegevoegd. Maar omdat het relatief grote ingrepen in het netwerk betreft, wordt ook gekeken naar eventuele verstandige, aanvullende investeringen in het kader van beleidsdoelstellingen zoals bereikbaarheid, duurzaamheid en klimaatadaptatie. Het primaire doel blijft echter het borgen van de beschikbaarheid en veiligheid van de Rijksnetwerken. Door het vernieuwen van objecten en onderdelen worden de beschikbaarheid en veiligheid van de netwerken op lange termijn geborgd.

Te leveren prestaties

De prestaties van de infrastructuur worden gemeten en uitgedrukt in indicatoren. Over de indicatoren met daarbij horende (streef)waarden worden prestatieafspraken gemaakt met RWS en ProRail en hiervoor worden budgetten beschikbaar gesteld. Met RWS is een tweejarig Service Level Agreement gesloten (looptijd 2022-2023), waarin afspraken zijn gemaakt over de uit te voeren werkzaamheden. Met ProRail zijn prestatieafspraken gemaakt die zijn opgenomen in de tienjarige beheerconcessie (2015-2025)en de (twee)jaarlijkse beheerplannen.Voor de korte termijn (periode tot en met 2025) worden de extra middelen uit het coalitieakkoord Rutte IV ingezet om de programmering van RWS en ProRail op te hogen. Er wordt toegewerkt naar een stabilisatie van het uitgestelde onderhoud en hiervoor moeten keuzes worden gemaakt. Dit betekent dat in de eerste jaren, ondanks de grotere financiële ruimte, het uitgestelde onderhoud op de RWS-netwerken nog niet kan worden ingelopen. De extra middelen uit het coalitieakkoord Rutte IV zijn daarbij niet toereikend om al onze wensen en ambities (tegelijk) te realiseren. In deze kabinetsperiode zal daarom ook kritisch moeten worden gekeken naar het benodigde kwaliteitsniveau van de netwerken voor een bereikbaar, leefbaar en veilig Nederland. Dit betekent dat er keuzes worden gemaakt over prestatieniveaus voor instandhouding, nieuwe eisen aan de infrastructuur, zoals klimaatadaptatie, circulair en cyberveiligheid. Vooruitlopend hierop zullen wel de eerste (no-regret) stappen worden gezet op het gebied van klimaatadaptatie, duurzaamheid en cybersecurity.

2. Budgettair beeld

In het coalitieakkoord Rutte IV zijn extra middelen beschikbaar gesteld voor beheer, onderhoud en vernieuwing van de Rijksinfrastructuur. De komende jaren groeit de extra bijdrage stapsgewijs toe naar jaarlijks €1,125 miljard extra vanaf 2026 en structureel €1,25 miljard extra vanaf 2038 voor de instandhouding van onze wegen, spoor, bruggen, viaducten en vaarwegen, ook met het oog op de verkeersveiligheid. Er wordt extra geïnvesteerd in het Deltafonds (€250 miljoen structureel vanaf 2026) om achterstanden weg te werken en de uitvoering van het Nationale Deltaprogramma te versnellen. De extra middelen uit het coalitieakkoord voor de jaren 2022-2025 zijn bij deze begroting verdeeld over de netwerken van ProRail en RWS op het Mobiliteitsfonds en Deltafonds om de programmering van beheer en onderhoud in deze jaren op te hogen. Voor Vernieuwing is in de periode 2026 tot en met 2030 € 200 miljoen per jaar overgeheveld naar de betreffende begrotingen van IenW (€ 160 miljoen voor het Mobiliteitsfonds en € 40 miljoen voor het Deltafonds).

In het Beleidsprogramma IenW zoals gedeeld met de Kamer wordt aangegeven dat in lijn met de motie Stoffer c.s.1 wordt toegewerkt naar een meerjarenplan voor instandhouding van de Rijksinfrastructuur. Het plan is gericht op een stabiele langdurige programmering, waarbij op termijn het uitgesteld onderhoud kan worden ingelopen. Het versterken van assetmanagement blijft noodzakelijk2. Voor de langere termijn werkt het ministerie van IenW samen met de Kamer, decentrale overheden en overige externe partners toe naar het definiëren van een nieuw kwaliteitsniveau van de hoofdinfrastructuurnetwerken. Bij het in kaart brengen van de keuzes en prioriteringen voor het aangepaste basiskwaliteitsniveau wordt het ministerie van IenW ondersteund door een externe audit. Zoals u bent geïnformeerd wordt de audit voor de RWS-netwerken in 2022 uitgevoerd en de audit ProRail in 20243. Middelen, (netwerk) prestaties en risico’s worden in evenwicht gebracht en er wordt ook rekening gehouden met het toekomstbestendig maken van onze infrastructuurnetwerken.

Instandhoudingsopgave RWS

Budgetbehoefte

In december 2021 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de validatie door Horvat en PwClRebel. Daaruit is gebleken dat wanneer alle kosten voor instandhouding worden opgeteld, de budgetbehoefte (prijspeil 2019) uitkomt op een bandbreedte van € 2,1 ‒ € 2,4 miljard per jaar voor de korte termijn (2022–2025) en van € 2,3 ‒ € 2,6 miljard per jaar voor de lange termijn (2026–2035).

De budgetbehoefte voor deze ontwikkelingen zal de komende periode verder gevalideerd worden. Voor de langere termijn werkt het ministerie van IenW toe naar het definiëren van een nieuw kwaliteitsniveau van de hoofdinfrastructuurnetwerken.

Beschikbare budgetten Exploitatie en onderhoud

Met eerdere financiële impulsen is het beschikbare budget de afgelopen jaren toegenomen. Met het coalitieakkoord Rutte IV worden ook in de toekomst structureel extra middelen uitgetrokken voor instandhouding en het inlopen van achterstanden. Met de beschikbaar gekomen middelen zullen de budgetten voor exploitatie en onderhoud verder worden opgehoogd. Vanaf 2023 loopt dit budget op naar in totaal ca. € 2,1 miljard per jaar voor de RWS-netwerken (prijspeil 2022). Uitgangspunt is het uitgesteld onderhoud RWS zo spoedig mogelijk te stabiliseren en vervolgens in te zetten op het inlopen van het uitgesteld onderhoud. Het beschikbare budget in de periode 2022-2025 sluit hiermee aan bij de tot nu gevalideerde behoefte.

Beschikbare budgetten Vernieuwing

Tot dit moment zijn voor 4 tranches vernieuwingsprojecten opdracht verleend aan RWS. Een deel van de projecten is reeds afgerond. Een deel van de projecten bevindt zich in de planfase, een ander deel is in voorbereiding of realisatie. Tranche 4 beslaat 50 projecten verdeeld over de drie netwerken van RWS. Opdracht voor deze tranche is in 2018 verleend aan RWS. Deze tranche is groter dan de eerste drie tranches gezamenlijk. In het MIRT-overzicht zijn de lopende vernieuwingsprojecten (onder het Programma Vervanging en Renovatie) opgenomen.

Het budget voor vernieuwing zal de eerstkomende jaren over de drie RWS netwerken tezamen groeien van ca. € 355 miljoen in 2022 naar ruim € 600 miljoen in 2026. Ten opzichte van de begroting 2022 zijn middelen naar achteren geschoven in verband met de complexiteit van de opgave. Enkele projecten hebben meer tijd nodig om de uitvoering goed voor te bereiden.

Na 2026 nemen de budgetten weer af tot gemiddeld € 445 miljoen per jaar, hoewel de vernieuwingsopgave in deze periode naar verwachting juist blijft doorgroeien richting de € 1.000 miljoen per jaar. Dit bedrag is nog niet gevalideerd. Om gesteld te staan voor deze oplopende vernieuwingsopgave, worden de extra middelen vanuit het coalitieakkoord Rutte IV ook ingezet om de budgetten voor vernieuwing op te hogen. In eerste instantie is vanuit de middelen uit het coalitieakkoord Rutte IV in de periode 2026-2030 jaarlijks € 160 miljoen overgeheveld naar het Mobiliteitsfonds en € 40 miljoen naar het Deltafonds.

Instandhoudingsopgave ProRail

Budgetbehoefte

In december 2021 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de validatie door Horvat en PwClRebel. Daaruit is gebleken dat de budgetbehoefte uitkomt op gemiddeld ca. € 1,7 miljard per jaar op prijspeil 2019. Rekening houdend met achtereenvolgens de indexering naar prijspeil 2021 en 2022 (GWW 4212b - publicatie CBS) is dat gemiddeld resp. ca. € 1,8 miljard per jaar en ca. € 2,1 miljard per jaar.

• • Nieuwe eisen aan de infrastructuur voor duurzaamheid, klimaat en cyber: ca. € 150-200 miljoen per jaar.

De totale budgetbehoefte komt hiermee uit op gemiddeld ca. € 2,4 miljard per jaar op prijspeil 2022. In de periode 2022-2024 zullen de uitgavenreeksen van ProRail opnieuw worden herijkt en extern worden gevalideerd. Voor de langere termijn werkt het ministerie van IenW toe naar het definiëren van een nieuw kwaliteitsniveau van de hoofdinfrastructuurnetwerken.

Beschikbare budgetten

Met eerdere financiële impulsen is het beschikbare budget in de afgelopen jaren toegenomen tot gemiddeld ca. € 1,5 miljard per jaar op prijspeil 2021. Met het coalitieakkoord Rutte IV worden extra middelen uitgetrokken voor instandhouding en het inlopen van achterstanden. Met de beschikbaar gekomen middelen zullen de budgetten voor instandhouding spoor verder worden opgehoogd met gemiddeld ca. € 300 miljoen per jaar, waarmee er gemiddeld ca. € 1,8 miljard per jaar beschikbaar is op prijspeil 2021.

Rekening houdend met de prijsbijstelling 2022 (op basis van de IBOI) en de dekking van de tegenvallers voor het jaar 2022 van ca. € 165 miljoen die binnen de bestaande middelen op het Mobiliteitsfonds is gevonden, bedragen de totale beschikbare middelen gemiddeld ca. € 2,0 miljard per jaar voor de periode 2022-2025 (op prijspeil 2022). Het beschikbare budget in deze periode sluit hiermee aan bij de tot nu gevalideerde behoefte.

Budgetten instandhouding

In de periode tot en met 2036 zijn de volgende budgetten beschikbaar voor instandhouding:

DBFM

Een deel van de instandhouding van de netwerken gebeurt via DBFM-contracten (Design-Build-Maintain-Finance). Bij deze contractvorm is aan een consortium niet alleen het ontwerp en de bouw van een project gegund, maar ook het onderhoud voor een langdurige periode. Bij DBFM is de opdrachtnemer niet alleen verantwoordelijk voor het ontwerp en de bouw van het project, maar ook voor de financiering en het totale onderhoud. Het is dus een geïntegreerde contractvorm. Bij traditionele contracten koopt het Rijk een product in: bijvoorbeeld een rijksweg met 2x2 rijstroken. Bij een DBFM-contract neemt het Rijk echter een dienst af: een beschikbare rijksweg. Het benodigde budget komt uit drie bronnen: (i) het aanlegbudget, (ii) het beschikbare exploitatie en onderhoudsbudget van reeds aanwezige infrastructuur en (iii) het budget voor areaalgroei voor dat deel van de infrastructuur dat nieuw wordt aangelegd. Ten behoeve van de aanbesteding van een DBFM-contract wordt een referentieraming opgesteld voor de te verwachten aanleg- en exploitatie en onderhoudskosten bij traditionele uitvoering. Deze referentieraming wordt gebruikt om de plafondprijs (het acceptabele maximum) voor de bieding te bepalen. Deze ramingen worden op dezelfde wijze uitgevoerd als de ramingen die voor LCC worden uitgevoerd. De aanbesteding verloopt in een aantal stappen. Na de laatste stap vindt ook de budgettaire verwerking in de begroting plaats. De beschikbare middelen vanuit Aanleg en exploitatie en onderhoud (incl. areaalgroei) worden overgeboekt naar het GIV/PPS-artikel. De middelen worden met eenzelfde «netto contante waarde» omgezet in een langjarige reeks ter betaling van de beschikbaarheidsvergoedingen. Dit is de zogenaamde financiële inpassing of DBFM conversie. Er wordt hiermee geen budget toegevoegd aan het project, de kasreeks wordt alleen aangepast aan de contractvorm. De prestatie-eisen en uitrustingsniveaus van de infrastructuur binnen het DBFM-contract zijn dezelfde als die aan RWS worden gesteld. Op het moment van aanbesteden wordt bij de M (maintain) van DBFM, een serviceniveau uitgevraagd dat past bij het onderhoudsregime wat op dat moment van toepassing was. Dat niveau geldt voor de looptijd van het contract en is daarmee niet budgettair flexibel. Bij DBFM geldt dat voor een periode van 20–25 jaar het consortium verantwoordelijk is voor het onderhoud van infrastructuur. Na afloop van het DBFM-contract valt dit deel van het areaal weer binnen het reguliere exploitatie en onderhoud van RWS. De mutaties tussen het exploitatie-, onderhoud- en vernieuwingartikel (voor wegen artikelonderdeel 12.02, vaarwegen artikelonderdeel 15.02, voor het hoofdwatersysteem artikel 3.02) en het DBFM artikel (voor wegen artikelonderdeel 12.04, vaarwegen artikelonderdeel 15.04, voor het hoofdwatersysteem artikel 4.02) zijn zichtbaar in de begroting en worden toegelicht. Na afloop van een DBFM-contract wordt het exploitatie- en onderhoudsdeel weer aan de reguliere exploitatie- en onderhouds-budgetten van RWS toegevoegd. In onderstaand overzicht is aangegeven voor welke projecten DBFM-contracten zijn afgesloten. Voor de financiering van deze projecten is het genoemde exploitatie- en onderhoudsbudget (per jaar) ingezet. Dit komt na afloop van het DBFM-contract weer beschikbaar tegen het dan geldende prijspeil.