Structuur
De begroting van het Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF) is gebaseerd op de rijksbegrotingsvoorschriften van het Ministerie van Financiën; dit geldt ook voor de memorie van toelichting. De leeswijzer volgt vervolgens de opbouw van de memorie van toelichting. De memorie van toelichting is de uitleg bij het hierboven beschreven wetsvoorstel.
De memorie van toelichting van het DMF begint met de Defensiematerieelagenda. De Defensiematerieelagenda behandelt de prioritaire projecten waarbij zoveel mogelijk de samenhang met de beleidsdoelstellingen uit de Defensiebegroting wordt aangegeven. Ook wordt inzicht gegeven in de overprogrammering, het realisatievermogen en de instandhouding. Waar mogelijk zal verwezen worden naar integrale documenten die eerder aan uw Kamer zijn gestuurd.
Na de Defensiematerieelagenda komen de begrotingsartikelen aan bod. De begroting van het DMF kent acht artikelen. De eerste vier artikelen geven inzicht in de projecten en instandhouding van het Defensiematerieel. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen materieel dat Defensiebreed ingezet wordt (artikel 1), maritiem materieel (artikel 2), land materieel (artikel 3) en lucht materieel (artikel 4). De artikelen 5 en 6 behandelen respectievelijk het vastgoed en de IT van Defensie. Het DMF werd tot dusverre gevoed via de Defensiebegroting; de voeding verliep via artikel 7. Vanaf Prinsjesdag 2024 wordt budget direct overgeheveld van de Defensiebegroting en de begrotingen van andere departementen naar de betreffende artikelen op het DMF. De overige uitgaven en ontvangsten zijn terug te vinden op artikel 8.
Het DMF bevat vier bijlagen. Dit zijn achtereenvolgens de instandhoudingsbijlage voor het vastgoed, het verdiepingshoofdstuk, het nationaal groeifonds (NGF) en de lijst met gehanteerde afkortingen.
Opzet DMF
De Defensiebegroting (hoofdstuk X) bevat het voorgenomen Defensiebeleid. De begroting van het DMF bevat de uitwerking van dat beleid in concrete projecten, inclusief de instandhouding. Om het inzicht in de investeringen te vergroten, worden per artikel in de tabel "budgettaire gevolgen van beleid" de verplichtingen, uitgaven en eventuele ontvangsten met betrekking tot investeringen en instandhouding voor een periode van vijftien jaar gepresenteerd.
Investeringen
Alle nieuwe investeringsprojecten waarvoor een A-brief is verzonden met een projectbudget van meer dan € 250,0 miljoen worden apart benoemd. Daarnaast worden alle projecten in realisatiefase met een projectbudget van meer dan € 50,0 miljoen per artikel in een tabel opgenomen die inzicht geeft in de budgetreeksen op projectniveau. In de (reguliere) budgettaire tabel wordt een onderscheid gemaakt naar drie fasen: de voorbereidingsfase, de onderzoeksfase en de realisatiefase. Het projectbudget bestaat uit de onderzoekskosten, de basisraming en de risicoreservering. Voor projecten in voorbereidingsfase wordt de behoeftestelling uitgewerkt. Er is in de voorbereidingsfase nog sprake van flexibiliteit in de programmering van de projecten; voor de besteding van deze budgetten zijn nog geen juridisch of bestuurlijk bindende afspraken gemaakt. Voor de Defensie Materieelproces (DMP) plichtige projecten worden de A-brieven naar de Kamer verzonden. De kern van de A-brief is een functionele beschrijving van de capaciteit die Defensie wil verwerven.
Voor projecten in de onderzoeksfase geldt dat de behoeftestelling is onderkend, maar nog wordt onderzocht hoe invulling gegeven wordt aan de behoefte. Voor DMP-plichtige projecten geldt dat de A-brieven zijn aangeboden aan de Kamer. In de onderzoeksfase (B-fase) wordt de verwervingsstrategie vastgesteld, dat wil zeggen de manier waarop Defensie het materieel wil verwerven. Daarnaast worden eventuele alternatieven onderzocht, een planning en een financiële onderbouwing verder gespecificeerd. Defensie informeert de Tweede Kamer aan het einde van de B-fase middels de B-brief. De C-fase (vervolgonderzoek) is uitsluitend aan de orde als Defensie tijdens de B-fase concludeert dat een (verder) ontwikkelingstraject nodig is om in de behoefte te voorzien. In de Verwervingsvoorbereidingsfase (D-fase) kiest Defensie een product (of dienst) en een leverancier. Defensie informeert de Kamer hierover in de D-brief.
Voor projecten in de realisatiefase betekent dat de opdracht voor verwerving is gegeven aan de uitvoeringsorganisatie. Zij starten de verwervingsvoorbereidingsfase (D-fase). Voor grote materieel en IT-projecten is dat het Commando Materieel en IT (COMMIT) en voor grote Vastgoed en Infra projecten gaat dit om het Defensie Ondersteuningscommando (DOSCO).
Deze werkwijze komt overeen met het Defensie Projectenoverzicht (DPO). Informatie over investeringsprojecten die jaarlijks in het DPO wordt gepubliceerd, is op hoofdlijnen geïntegreerd in het DMF. De Kamer ontvangt het DPO op Verantwoordingsdag in mei. Het DPO omvat meer gedetailleerde informatie over alle projecten gelijk aan of boven de € 50,0 miljoen die in onderzoek of realisatie zijn. Materieel-, vastgoed- en wapensysteemgebonden IT-projecten uit het DPO waarbij een significante afwijking is opgetreden, worden opgenomen in de DPO-afwijkingsrapportage, uw Kamer ontvangt deze rapportage gelijktijdig met het DMF op Prinsjesdag.
Instandhouding
Instandhoudingsuitgaven zijn de uitgaven die nodig zijn om het materieel operationeel te houden. De instandhoudingsuitgaven in de begrotingsartikelen zijn bij verschillende Defensieonderdelen belegd. Deze uitgaven kunnen ook uitgaven ten behoeve van andere Defensieonderdelen bevatten als gevolg van het assortimentsgewijs werken (AGW). Het AGW beoogt de logistieke keten van een aantal artikelen centraal te beleggen, dus bij één Defensieonderdeel. Dat Defensieonderdeel wordt dan ook budgettair belast met de uitgaven van voor andere Defensieonderdelen verworven artikelen.
Groeiparagraaf
In de begroting 2025 zijn ten opzichte van de ontwerpbegroting 2024 de volgende verbeteringen doorgevoerd:
Allereerst is een aantal aanpassingen doorgevoerd waardoor de toelichtingen en tabellen in de artikelen beter aansluiten bij het Defensie Projectenoverzicht (DPO) en de Afwijkingsrapportage (AWR). Daarnaast is ook een aantal aanpassingen en aanvullingen doorgevoerd om beter aan te sluiten op de Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) van het Ministerie van Financiën.
Defensie heeft, waarvoor steun is uitgesproken in de motie-Valstar c.s. (Kamerstukken II 2021/22, 35925-X, nr. 70), het Defensie Materieelproces (DMP) geactualiseerd met ingang van 2023 (Kamerstuk 27 830, nr. 379 van 1 november 2022). Met de geactualiseerde brochure ‘DMP bij de tijd 2.0’ (Kamerstuk 27 830, nr. 431, van 10 mei 2024) zijn de eerdere aanpassingen van het DMP gecodificeerd. Zo is de mandateringsgrens opgehoogd naar € 250,0 miljoen. De eerdere mandateringsgrens van € 100,0 miljoen stamt uit 2001. Deze bijstelling corrigeert voor inflatie en kostprijsstijgingen van militair materieel sinds de vorige aanpassingen van de geldbedragen aan de Euro in 2001 (Kamerstuk 27 830, nr. 2 van 11 mei 2001). Tevens is de financiële ondergrens opgehoogd van € 25,0 miljoen naar € 50,0 miljoen. Daarnaast is met ingang van 2024 het DPO uitgebracht met Verantwoordingsdag in mei, waarna de AWR gelijktijdig met de begroting op Prinsjesdag wordt verzonden.
De begroting sluit nu beter aan op de mandateringsgrens door voortaan de nieuwe investeringsprojecten met een projectbudget van meer dan € 250,0 miljoen en waarvan de A-brieven zijn aangeboden aan de Kamer apart te benoemen. Voorheen werden projecten met een budget van meer dan € 100,0 miljoen apart benoemd, in lijn met de destijds geldende mandateringsgrens.
Vanwege het aangepaste verzendmoment van het DPO neemt Defensie voortaan alle projecten in realisatiefase met een projectbudget boven de ondergrens (€ 50,0 miljoen) op in een tabel per artikel. Deze tabel is herkenbaar en sluit aan bij het DPO en de AWR. In deze tabel geeft Defensie de budgetreeksen weer per project, zodat uw Kamer op Prinsjesdag van al deze DMP-plichtige projecten informatie over de actuele stand ontvangt.
Om beter aan te sluiten op zowel het DPO als de RBV, is de structuur van de artikelen aangepast. In lijn met de RBV hanteert Defensie de voorgeschreven opbouw (zie onderstaand).
A. Algemene doelstelling
B. Rol en verantwoordelijkheid
C. Beleidswijzigingen
D. Tabel Budgettaire gevolgen van beleid
E. Toelichting op de instrumenten
Door het opnemen van het onderdeel «C. Beleidswijzigingen» kan Defensie per artikel ingaan op projecten met een budget van meer dan € 250,0 miljoen waarvan sinds de ontwerpbegroting van het voorgaande jaar een A-brief is verzonden. Daarbij wordt verwezen naar de bijbehorende Kamerbrief en het DPO. Tevens zal uw Kamer op de hoogte worden gebracht van aanpassingen van een grote omvang of aanpassingen/bijzonderheden op politiek gevoelige projecten. Tot slot stelt deze sectie Defensie in staat om inhoudelijk in te gaan op opvallende tendensen die van invloed zijn op de projecten, plannen en budgetten.
Daartegenover staat dat niet meer op detailniveau wordt ingegaan op alle projecten onder 'E. Toelichting op de instrumenten', maar conform de RBV op instrumentniveau wordt toegelicht. De informatievoorzining per project loop via het DPO en de AWR. Hiernaar zal op de artikelen worden verwezen. De bestaande projecten in realisatie met een budget van meer dan € 50,0 miljoen zijn wel opgenomen in de eerder omschreven tabellen.
Bij het beter aansluiten op het DPO en bij de Rijksbegrotingsvoorschriften behoort ook dat de informatie in de begroting zo veel als mogelijk comptabel tot stand komt. De wijze waarop Defensie in de artikelen rapporteert over de besteding van het instandhoudingsbudget sluit daarop aan. De instandhoudingsbijlage, welke in 2023 voor het eerst bij de begroting is opgenomen, komt extracomptabel tot stand en de overzichten van deze wapensystemen sluiten niet aan op de instandhoudingsuitgaven zoals geraamd per artikel. Dit komt omdat aan individuele wapensystemen vaak meerdere Defensieonderdelen bijdragen, waardoor de instandhoudingsuitgaven worden begroot op verschillende artikelen. Omdat de instandhoudingsuitgaven in de begroting reeds comptabel worden toegelicht en een extracomptabel opgestelde bijlage daarmee weinig informatiewaarde toevoegt, wordt de bijlage in de ontwerpbegroting 2025 niet langer opgenomen.
Tot slot wordt het gebruik van artikel 7 van het DMF opgeheven. Het DMF werd tot dusverre gevoed via de Defensiebegroting. Vanaf Prinsjesdag 2024 wordt budget direct overgeheveld van de Defensiebegroting en de begrotingen van andere departementen naar de betreffende artikelen op het DMF. Door budget naar het DMF over te hevelen door middel van een interdepartementale budgetoverheveling in plaats van door middel van artikel 7 wordt de administratieve last verminderd en wordt de verdeling van middelen tussen de Defensiebegroting en het DMF beter inzichtelijk gemaakt.