De voorgaande paragrafen hebben het gevaar laten zien van overmatige schulden. Landen die op de pof leefden – de Verenigde Staten en diverse Europese landen – hebben daarvoor de rekening gekregen. Omdat landen in de wereldeconomie met elkaar verweven zijn, zagen echter ook landen die hun zaken beter op orde hadden hun financiële positie verslechteren. De grote uitdaging voor de toekomst is dan ook om overmatige schuldposities af te bouwen.

Gedwongen door de crisis is de private sector inmiddels begonnen zijn vermogenspositie te verbeteren. Een lange weg is echter nog te gaan. Voor de toekomst kan de overheid een belangrijke bijdrage leveren aan het afremmen van overmatige schuldopbouw in de private sector. Het gaat er daarbij om het prudentiële en gedragstoezicht in de financiële sector te versterken. Verder is van belang dat in veel westerse landen geld lenen fiscaal aantrekkelijker is dan het gebruik van eigen geld. Om die reden adviseert de Studiecommissie Belastingstelsel om de overstimulering van vreemd vermogen te beëindigen door bijvoorbeeld bij bedrijven over te stappen op een gelijkere behandeling van eigen geld en geleend geld.21 Overigens wordt in Nederland ook het sparen gestimuleerd, bijvoorbeeld via pensioensparen en spaarloon.

Daarnaast moet de overheid zelf haar schulden gaan afbouwen. De overheid heeft met het ondersteunen van financiële instellingen en de economie de voorwaarden gecreëerd waardoor schulden in de private sector afgelost kunnen worden. Het probleem van overmatige schuldopbouw is er echter niet mee opgelost: het is verplaatst van de private sector naar de publieke sector!22 Dit wordt wel de schuldparadox van Fisher genoemd: historisch blijkt dat in crises de private sector zijn schulden aflost, terwijl de schuld van de publieke sector oploopt. Dat zien we ook nu weer. Uit figuur 2.6 blijkt voor het eurogebied dat de groei van de private schulden sinds het begin van de crisis afneemt, terwijl de groei van de publieke schulden versnelt. De overheidsschulden liggen in 2015 naar verwachting 37 procent bbp hoger dan voor de crisis.23 Verbetering van de overheidsfinanciën is daarmee een cruciaal onderdeel geworden in het proces van schuldafbouw.

Figuur 2.6 Ontwikkeling private en publieke schulden in het eurogebied

De noodzaak om de overheidsfinanciën te consolideren, was er al voor de crisis.24 De vergrijzende bevolking leidt ertoe dat de overheidsuitgaven oplopen, met name aan AOW en zorg. Tegelijkertijd lopen de inkomsten terug, omdat minder mensen werken. Zonder aanpassingen leidt dit tot onhoudbare overheidsfinanciën. De vergrijzing onderstreept bovendien de risico’s van overmatige schuldbouw. Schulden uit het verleden zijn namelijk relatief makkelijk te dragen als de bevolking en de welvaart groeien. De komende jaren neemt echter de bevolkingsgroei af en blijft ook van de leeftijdsopbouw een negatief effect uitgaan op het arbeidsaanbod.25

De financiële crisis heeft vervolgens een extra gat geslagen in de overheidsfinanciën. Het Nederlandse tekort ligt momenteel ruim boven de grens van 3 procent uit het EU-verdrag. Mede door interventies in de financiële sector is de Nederlandse staatsschuld omhoog gesprongen van bijna 40 procent tot 65 procent. De overheid heeft bovendien omvangrijke staatsgaranties afgegeven. Dergelijke garanties komen niet direct tot uiting in het tekort en de staatsschuld, maar vormen wel een risico voor de rijksbegroting.26 Kortom, door de crisis is de financiële uitgangspositie voor de vergrijzing fors verslechterd. De noodzaak tot maatregelen is daarmee toegenomen.

Door de Europese schuldencrisis is de druk tot consolidatie vervolgens verder toegenomen. De financiële markten dwingen overheden momenteel tot ingrijpen. Landen als Ierland en Spanje hebben feitelijk geen keuze meer in de omvang en het tempo van de consolidatie. Zonder snelle aanpassingen dreigt voor hen dezelfde neerwaartse spiraal als in Griekenland. Andersom belonen financiële markten solide begrotingsbeleid. Juist in crisistijd is veilig overheidspapier bijna goud waard. Zo kan Nederland momenteel zeer goedkoop lenen. Het is echter geen vanzelfsprekendheid dat Nederland altijd als veilige haven zal worden gezien. Het vraagt inspanningen om het vertrouwen van de financiële markten te behouden. Dat geldt zeker omdat ook andere veilige havens, zoals Duitsland, hebben aangekondigd te zullen consolideren. Een goede kredietstatus resulteert in lagere rentekosten, waardoor de overheid meer ruimte heeft voor nuttige uitgaven.

Deze crisis heeft laten zien hoe belangrijk het is om een buffer op te bouwen. Nederland profiteert van zijn goede uitgangspositie bij aanvang van de crisis. Door de verslechterde overheidsfinanciën is echter het vermogen om nieuwe tegenvallers op te vangen sterk afgenomen. Figuur 2.6 laat de grote verslechtering van het EMU-saldo in 2009 en 2010 zien. Ook zijn cijfers voor saldo en schuld voor de periode 2012–2015 opgenomen volgens de recentste middellangetermijnraming van het CPB.27 Bij ongewijzigd beleid ligt het saldo vanaf 2014 tegen de –3 procent bbp en blijft de schuld de komende jaren stelselmatig toenemen. De aanhoudende onrust op de financiële markten en onzekerheden in de groeivooruitzichten onderstrepen het belang om de buffers te herstellen om nieuwe klappen te kunnen opvangen.

Figuur 2.7 EMU-saldo en EMU-schuld 1996–2015

Kortom, de beschadigde overheidsfinanciën zullen moeten worden gerepareerd. Het CPB constateert voor Nederland dat structurele maatregelen met een omvang van 29 miljard euro nodig zijn om de overheidsfinanciën op lange termijn gezond te maken. Als rekening wordt gehouden met de vereisten van het Stabiliteits- en Groeipact is een minimale inspanning van 15 miljard euro in 2015 benodigd. Volgens de Studiegroep Begrotingsruimte is het meer solide om te kiezen voor een pakket maatregelen met een omvang van 18 miljard euro in 2015. Ook internationaal wordt de noodzaak tot consolidatie onderschreven. In de G20, waarbij Nederland aanwezig was, zijn afspraken gemaakt over budgettaire verkrapping. Wereldwijd hebben overheden zich gecommitteerd om in 2013 het tekort te hebben gehalveerd en ervoor te zorgen dat uiterlijk in 2016 de staatsschuld afneemt.

De vraag is hoe zo’n grote consolidatieslag moet worden uitgevoerd, zodanig dat het prille herstel niet in de kiem wordt gesmoord en de beoogde positieve effecten op de overheidsfinanciën optreden. Wanneer moet begonnen worden? Wat kan gezegd worden over de vormgeving? De volgende paragrafen bieden handvatten, door onder andere in te gaan op de economische literatuur en op ervaringen uit het verleden en het buitenland.