De bovengenoemde garanties, leningen en financiële interventies laten zien dat er veel expliciete risico’s voortvloeien uit de Europese schuldencrisis en de financiële sector. Echter, er zijn ook impliciete crisisgerelateerde risico’s, die niet direct in de begrotingen tot uitdrukking komen.
Europa
De risico’s die voortvloeien uit de Europese schuldencrisis, zijn zowel expliciet als impliciet. Expliciete risico’s zijn bijvoorbeeld de door Nederland afgegeven garanties aan de Europese noodfondsen EFSF en ESM. Voordat deze noodfondsen waren opgericht, waren dit impliciete risico’s. De afgelopen jaren is gebleken dat het steunen van andere landen in de eurozone soms noodzakelijk kan zijn, omdat anders de stabiliteit in de eurozone onder druk kan komen te staan en de economie kan worden geschaad.
Niet alleen de eurolanden hebben crisismaatregelen genomen, maar ook de Europese Centrale Bank (ECB). Belangrijke instrumenten van de ECB daarbij zijn de opkoopprogramma’s voor staatsobligaties, het zogenoemde Securities Market Programme (SMP) en de opvolger daarvan die ongelimiteerd is, de Outright Monetary Transactions (OMT). De ECB heeft het OMT nog niet ingezet, maar het SMP wel. Zo heeft de ECB onder het SMP tussen mei 2010 en februari 2012 voor ruim 200 miljard euro aan staatsobligaties gekocht van Ierland, Griekenland, Spanje, Italië en Portugal. Sindsdien hebben er geen aankopen onder het SMP meer plaatsgevonden en neemt de SMP-portefeuille langzaam af, doordat aangekochte staatsobligaties aflopen. Het SMP is nu een afgesloten programma. De huidige stand van de SMP-portefeuille als geheel is 190,5 miljard euro.
Bij de uitvoering van het monetaire beleid verstrekt de ECB leningen aan banken via zogenoemde main refinancing operations (MRO) en longer-term refinancing operations (LTRO). In het kader van de crisis heeft de ECB het gebruik van deze instrumenten substantieel vergroot en het raamwerk voor onderpand verruimd. Ook op deze leningen loopt de ECB risico, al staat hier wel onderpand tegenover. De ECB heeft in december 2011 en februari 2012 voor in totaal 1.018 miljard euro aan 3-jaars LTRO leningen verstrekt. In 2013 zijn banken begonnen met het terugbetalen van de leningen in het kader van de 3-jaars LTRO. Inmiddels is ongeveer 331,1 miljard euro van deze leningen terugbetaald aan de ECB.
De risico’s die de ECB loopt op deze maatregelen komen ook via de garantie aan DNB bij de Nederlandse overheid terecht naar rato van het Nederlandse aandeel in de ECB, zijnde 5,7 procent, zoals ook beschreven is in paragraaf 4.2. De activa die onder de garantie vallen zijn de staatsobligaties die aangekocht zijn onder het SMP en de leningen die verstrekt zijn aan bancaire instellingen in Griekenland, Cyprus en Portugal (met name LTRO-leningen). Het zijn overigens voornamelijk banken uit andere landen geweest die onlangs hun LTRO-leningen hebben afgelost. 101
De afgelopen jaren zijn er veel maatregelen genomen om de impliciete en expliciete risico’s in Europa te verminderen. Zo zijn de Europese begrotingsregels veel strenger gemaakt en is er een onevenwichtighedenprocedure opgericht. Deze procedures zijn bedoeld om te voorkomen dat landen grote economische problemen krijgen en hun overheidsfinanciën laten ontsporen. Ook zijn er maatregelen genomen om de Europese financiële sector te versterken. Dit wordt hieronder bij het onderdeel Financiële sector beschreven.
Door deze maatregelen neemt de kans af dat ingrijpen via de Europese noodfondsen en door de ECB nodig is. Echter, als de Europese schuldencrisis toch nog verder verergert, dan kan het nodig blijken om nog extra maatregelen te nemen. Er kunnen dan ook nog via andere kanalen verliezen bij de ECB ontstaan, zoals via het betalingssysteem Target2 102. Naast de expliciete risico’s die voortvloeien uit de Europese noodfondsen en de garantie aan DNB, zijn de Europese impliciete risico’s voor de overheidsfinanciën dus nog niet verdwenen.
Financiële sector
Tijdens de financiële crisis is gebleken dat solvabiliteitsproblemen in de financiële sector een groter risico voor de overheidsbegroting kunnen vormen dan tot dan toe werd aangenomen. Enkele banken waren zo verweven met de rest van de financiële sector, dat een faillissement van een van deze zogenoemde systeemrelevante banken de stabiliteit van het financiële systeem in gevaar kon brengen. Elders bleek dat problemen bij overheden op banken kunnen overslaan. Dit komt doordat banken vaak veel geld hebben uitgeleend aan de eigen overheid. Ook kan het verlies van vertrouwen in de kredietwaardigheid van een land gepaard gaan met een verlies van vertrouwen in de financiële sector van dat land.
Bovendien werd duidelijk dat de instrumenten waarover de overheid tot dan toe beschikte om problemen in de financiële sector aan te pakken, op belangrijke punten ontoereikend waren. In het bijzonder waren er te weinig of geen instrumenten om een instelling die in de problemen komt via een begeleid faillissement te ontmantelen en waar nodig de continuïteit van essentiële functies te verzekeren, zonder dat hierdoor de financiële stabiliteit in het geding komt of de overheid banken met belastinggeld overeind moet houden. Hierdoor zag de Nederlandse overheid, net als de overheden in vele andere Europese landen, zich genoodzaakt op ongekende schaal te interveniëren in de financiële sector. Dit heeft de financiële positie van veel overheden flink verslechterd.
Mede om deze reden wordt er veel aan gedaan om de risico’s uit de financiële sector voor de Staat in te perken. Gegeven het grensoverschrijdende karakter van de sector gebeurt dat op nationaal, Europees en internationaal niveau. Hierbij kan gedacht worden aan maatregelen als de versterking van kapitaalbuffers van banken en additionele buffervereisten voor systeemrelevante banken, het opstellen van living wills, ex-antefinanciering van het depositogarantiestelsel, de Recovery and Resolution Directive (RRD-richtlijn, die onder meer bail-in introduceert) en het werk aan een bankenunie, waaronder gezamenlijk Europees toezicht op de financiële sector. Deze maatregelen worden in detail besproken in hoofdstuk 2. Daarnaast heeft de commissie Wijffels in juni aanbevelingen gedaan aan het kabinet om de financiële sector verder te versterken en hervormen. Het kabinet heeft recentelijk zijn reactie gegeven op het advies van de commissie Wijffels. 103
Versterking kapitaalbuffers
Hogere kapitaaleisen van banken zijn een belangrijk middel om de risico’s van de financiële sector voor de overheid te verminderen. Door meer eigen vermogen aan te houden, worden banken weerbaarder tegen financiële schokken. Onlangs zijn in de EU de onderhandelingen over de nieuwe CRD IV-richtlijn afgerond, die het Basel III-akkoord over kapitaaleisen in regelgeving omzet. De richtlijn schrijft de banken fors hogere kapitaalbuffers voor; systeemrelevante banken moeten nog aan aanvullende eisen voldoen. De richtlijn wordt op 1 januari 2014 van kracht.
Nederlandse banken zijn al enige tijd bezig om hun kapitaalbuffers te versterken. In 2012 steeg zowel het risicogewogen kernkapitaal (de zogenoemde core-tier-1-ratio) als de ongewogen kapitaalratio. De banken bereikten dit onder andere door winsten in te houden en met kapitaal uit de verkoop van buitenlandse activa. 104
Toezicht en de bankenunie
In de eurozone wordt gewerkt aan het opzetten van een bankenunie (zie hoofdstuk 2, paragraaf 2.2.1). De bankenunie draagt op verschillende manieren bij aan inperking van risico’s in de bankensector en de daaruit voortvloeiende risico’s voor de overheid. Ten eerste kunnen (grensoverschrijdende) systeemrisico’s beter worden gemitigeerd en besmettingsrisico’s worden verkleind, doordat toezicht en resolutie voortaan op Europees niveau en vanuit een grensoverschrijdend perspectief worden uitgevoerd. Ten tweede vereist de RRD-richtlijn, die de basis zal vormen van het Europese resolutiemechanisme dat verliezen bij de resolutie van een bank eerst en zoveel mogelijk door de private sector worden gedragen, in plaats van door de overheid (het zogeheten bail-in mechanisme). Ten derde zullen banken, nadat alle private en nationale publieke oplossingen zijn uitgeput, onder strikte voorwaarden directe steun kunnen ontvangen vanuit het ESM, in plaats van via nationale overheden. Dit zwakt de link tussen kwetsbare overheden en kwetsbare banken af en draagt daarmee bij aan het verbreken van de vicieuze cirkel tussen beiden.