Vergrijzing en demografie

De demografische opbouw van de Nederlandse bevolking verandert nu deze ontgroent en vergrijst. Dit zorgt ervoor dat bepaalde (collectieve) uitgaven aan bijvoorbeeld zorg in de toekomst sterk toenemen. Een steeds kleinere groep werkenden moet deze uitgaven betalen. De oplopende vergrijzingsgerelateerde uitgaven vormen een risico voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.

De overheidsfinanciën zijn houdbaar als alle toekomstige inkomsten voldoende zijn om de toekomstige uitgaven bij constante arrangementen te betalen, inclusief de rentekosten op de bestaande overheidsschuld. Als dit niet het geval is, en er dus sprake is van een houdbaarheidstekort, loopt de overheidsschuld vroeg of laat uit de hand en zijn de overheidsfinanciën «onhoudbaar». Het houdbaarheidstekort geeft aan in hoeverre de overheidsfinanciën aangepast moeten worden om deze houdbaar te maken. Het CPB raamt de effecten van de vergrijzende bevolking op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën bij constante arrangementen, dat wil zeggen bij een gelijkblijvende kwaliteit van de zorg en AOW. Per inwoner wordt verondersteld dat bijvoorbeeld de geleverde zorg van dezelfde kwaliteit en omvang is als nu het geval is. In juni 2010 heeft het CPB het houdbaarheidstekort geraamd op 4,5 procent van het bbp. Door de maatregelen die door het kabinet Rutte-Verhagen en het kabinet Rutte-Asscher worden genomen, is volgens de doorrekening van het CPB het houdbaarheidstekort omgeslagen in een houdbaarheidsoverschot van 1,0 procent van het bbp. Het CPB gaf in de Juniraming aan dat het Sociaal Akkoord de overheidsfinanciën lichtelijk heeft verslechterd. 116 De structurele hervormingen van het aanvullend beleidspakket verbeteren de overheidsfinanciën ten opzichte van juni. Het CPB komt voor de zomer van 2014 met een nieuwe studie van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, inclusief een doorrekening.

Het houdbaarheidssaldo is het resultaat van een scenarioanalyse en is omgeven met grote onzekerheid. Het staat of valt met een onverkorte uitvoering van de hervormingen en de overige ombuigingen uit het Regeerakkoord en de aanvullende akkoorden. Ook kunnen de feitelijke exogene ontwikkelingen afwijken van het gehanteerde scenario. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat de levensverwachting meer toeneemt dan waar we nu op rekenen, en dat deze extra levensjaren gepaard gaan met gezondheidsproblemen en zorguitgaven.

Het afgelopen decennium was de groei in zorguitgaven substantieel hoger dan de economische groei, waardoor het aandeel van de zorguitgaven in het bbp sterk is gestegen. Dit kan de overheidsfinanciën op termijn onhoudbaar maken. Deze sterke stijging van de zorgkosten kwam echter niet alleen door de vergrijzing, maar kon vooral worden toegeschreven aan productieprikkels in de bekostiging, medicalisering van (lichte) zorgvragen, en technologische ontwikkeling. Ook zijn er regionale verschillen in de kosten van vergrijzing. In krimp- en anticipeergebieden 117 brengen de effecten van bevolkingsdaling, bovengemiddelde vergrijzing, ontgroening en daling van de beroepsbevolking extra grote risico’s met zich mee voor de overheidsfinanciën (vooral van de medeoverheden). Dit in verband met transitiekosten op het gebied van bijvoorbeeld voorzieningen (onderwijs, zorg, sport en cultuur), wonen, economische vitaliteit (positie detailhandel) en een goedwerkende arbeidsmarkt. In de houdbaarheidssommen wordt rekening gehouden met de vergrijzing; met de overige factoren niet.

Het kabinet gaat voortvarend aan de slag met de uitdagingen die de vergrijzing met zich meebrengt. Met de hervormingen in de zorg en pensioenen (waar de AOW-leeftijd wordt gekoppeld aan de levensverwachting) worden de risico’s van vergrijzing voor de begroting fors ingeperkt.

Klimaatverandering

Bij projecties van klimaatverandering wordt rekening gehouden met een bandbreedte van onzekerheid. Het is bijvoorbeeld niet exact te voorspellen hoe groot de stijging van de zeespiegel voor de Nederlandse kust zal zijn, terwijl wel een keus gemaakt moet worden om kosteneffectieve maatregelen te treffen. Voor de overheidsfinanciën betekent dit dat het onzeker is hoe hoog de kosten zullen zijn en wanneer deze kosten gemaakt zullen worden. Daarom wordt gewerkt met scenarioanalyses en worden de maatregelen zodanig vormgegeven dat deze bij toenemende kennis zonder kapitaalverlies in de toekomst kunnen worden opgeschaald of aangepast.

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) maakt een inschatting van de effecten van klimaatverandering voor Nederland, bijvoorbeeld met de in juli 2012 uitgebrachte studie Effecten van klimaatverandering in Nederland: 2012. Uit dit rapport blijkt dat de gemiddelde temperatuur in Nederland in de afgelopen eeuw met 1,7 graden Celsius is gestegen en dat in diezelfde periode de hoeveelheid neerslag is toegenomen. Een dergelijke trend heeft zowel positieve als negatieve gevolgen. Positief kunnen bijvoorbeeld de effecten zijn voor de landbouwsector. Negatief is bijvoorbeeld een toename van wateroverlast. Het PBL verwacht voor de Nederlandse kust een zeespiegelstijging van 35 tot 85 centimeter in 2100 ten opzichte van 1990. In een extreem scenario stijgt de zeespiegel meer dan 100 centimeter. Met name op twee punten van onzekerheid wordt gewerkt met scenario’s:

• – onzekerheid over de exacte werking van processen die ons klimaat bepalen en hun precieze doorwerking;

• – onzekerheid over de groei van de bevolking en de economie in Nederland en wereldwijd, en de uitstoot van broeikasgassen die deze groei met zich meebrengt.

Volgens het PBL zijn de effecten van klimaatverandering in Nederland bij het huidige tempo van verandering beheersbaar door op tijd de juiste maatregelen te treffen. Zo is er op het gebied van waterveiligheid en zoetwatervoorziening in het Deltaprogramma al veel aandacht voor de gevolgen van klimaatverandering. Omdat de zeespiegelstijging een langzaam proces is, kunnen ongunstige ontwikkelingen op tijd worden gesignaleerd en kan het beleid tijdig worden aangepast. Volgens een studie van DNB uit 2007, genaamd Gevolgen van klimaatverandering voor de Nederlandse overheidsfinanciën, zullen zelfs bij een zeespiegelstijging van anderhalve meter in 2100 de toekomstige jaarlijkse kosten van waterkeringen als percentage van het bbp vergelijkbaar zijn met die in 2007 (ongeveer 0,15 procent van het bbp).

Recent concludeerde de Algemene Rekenkamer echter dat de effecten van klimaatverandering op de gezondheid, energie- en transportnetwerken en recreatie/toerisme nog onvoldoende in kaart zijn gebracht. Vanwege de lange levensduur van infrastructuur en netwerken (zoals de riolering) is het belangrijk nu al rekening te houden met klimaatverandering om schade en hoge kosten in de toekomst te voorkomen. Dit signaal en de Europese klimaatadaptatiestrategie is voor het kabinet mede aanleiding om te komen tot een Klimaatagenda (Roadmap Klimaat). Hierin wordt zowel aandacht besteed aan het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen (mitigatie) als aan het tijdig aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering (adaptatie). Natuurlijk worden in de Klimaatagenda ook de maatregelen uit het Energieakkoord meegenomen, aangezien deze bijdragen aan de noodzakelijke transitie naar een duurzame energievoorziening en aan het reduceren van de uitstoot van broeikasgassen. Ook aan bod komen de spanning tussen de kosteneffectiviteit op de korte en lange termijn (de kost gaat voor de baat uit) en de vraag hoe de inspanningen tussen landen en tussen sectoren moeten worden verdeeld. De Klimaatagenda zal in oktober 2013 naar de Kamer worden gestuurd.