Het kabinet heeft de afgelopen jaren veel stappen gezet die de overheidsfinanciën ook op lange termijn verbeteren. Trends als de vergrijzende bevolking en de opdrogende aardgasbaten maakten dat de collectieve arrangementen van voor de crisis op lange termijn niet houdbaar waren. Volgende generaties kunnen dan tegen dezelfde effectieve belastingdruk niet genieten van dezelfde collectieve voorzieningen als de huidige generaties.
De hogere AOW-leeftijd en hervormingen in de zorg en de woningmarkt hebben eraan bijgedragen dat de Nederlandse overheidsfinanciën houdbaar zijn. Het CPB becijferde in 2014 een zogenoemd houdbaarheidsoverschot van 0,4 procent van het bbp68 waardoor komende generaties wel van dezelfde collectieve voorzieningen kunnen genieten als huidige generaties.69
Dat de economie sterker groeit dan eerder verwacht, heeft onmiskenbaar positieve invloed op het herstel van de overheidsfinanciën, zoals hoofdstuk 1 eerder beschreef. Het EMU-tekort verbetert van 2,2 procent van het bbp in het lopende jaar tot 1,5 procent van het bbp in 2016. De totale netto-uitgaven bedragen in 2016 naar verwachting 256,4 miljard euro, zoals figuur 3.2.1 laat zien; de begroting gaat uit van 247,8 miljard euro aan geraamde inkomsten in 2016. Het Rijk heeft daarmee volgend jaar een tekort van 8,6 miljard euro. Voor het EMU-saldo is niet alleen het tekort van het Rijk van belang, maar ook het tekort dat decentrale overheden laten zien. Het gezamenlijke tekort van gemeenten, provincies, waterschappen en decentrale samenwerkingsverbanden wordt geraamd op 1,9 miljard euro. Deze tekorten samen tellen op tot een EMU-tekort van 10,5 miljard, oftewel 1,5 procent van het bbp. Dit past binnen de afspraken die hierover zijn gemaakt met de decentrale overheden.
Box 3.2.1 Budgettaire ruimte verlaging belasting op arbeid
Het kabinet heeft binnen de begroting 5 miljard euro vrijgemaakt voor verlaging van de belasting op arbeid, gekoppeld aan vereenvoudigingen in de fiscaliteit. De hogere belastingkomsten die het gevolg zijn van de economische groei, verbeteren de overheidsfinanciën. Het kabinet gebruikt die verbetering deels om de wig (en dus belasting op arbeid) te verlagen en daardoor structureel de arbeidsmarkt te versterken. Daarnaast gebruikt het kabinet de verbetering deels om bij te dragen aan een evenwichtig koopkrachtbeeld. Zo komen de drie pijlers van het Regeerakkoord ook samen in de begroting voor 2016: de schatkist op orde brengen, eerlijk delen en werken aan duurzame groei.
De afgelopen jaren vertoont het EMU-saldo een duidelijk verbeterende trend. Het tekort dat in 2009 vanwege de financiële crisis explodeerde tot ruim 5 procent van het bbp is sindsdien stap voor stap teruggelopen tot het tekort van 1,5 procent van het bbp, dat volgend jaar verwacht wordt. Dit tekort is overigens geen reden om de uitgaven op te laten lopen. De tekortgrens van 3 procent van het bbp is de grens waarmee de buitensporigtekortprocedure wordt opgestart. Het doel is een begrotingsevenwicht op de middellange termijn. Als hieraan wordt voldaan, blijft de overheid weg bij de vangrail voor het feitelijk tekort, bouwt de overheid buffers op voor economisch slechtere tijden en wordt de schuld teruggedrongen tot onder de grens van 60 procent van het bbp.
Figuur 3.2.1 Samenhang uitgaven, inkomsten en saldo 2016 (in miljarden euro)
Bron: Ministerie van Financiën
Figuur 3.2.2 Ontwikkeling EMU-saldo (in procenten bbp)
Bron: CBS, CPB, Ministerie van Financiën
De verwachte verbetering van het EMU-saldo in 2016 ten opzichte van 2015 van 0,7 procentpunt bbp, oftewel ruim 4 miljard euro zoals tabel 3.2.1 laat zien, is met name te verklaren door de stijgende belasting- en premie-inkomsten. De inkomsten van de overheid stijgen met 7,9 miljard euro. De mutaties in de belasting- en premie-inkomsten worden toegelicht in paragraaf 3.5.
De zorguitgaven en uitgaven aan sociale zekerheid stijgen ten opzichte van vorig jaar en verslechteren het EMU-saldo respectievelijk met 0,3 procent bbp en 0,2 procent van het bbp. Datzelfde geldt voor de indexatie van een deel van de overheidsuitgaven via de loon- en prijsbijstelling.
De ratificatie van het Eigenmiddelenbesluit in alle lidstaten wordt niet meer voorzien voor het einde van 2015. De jaarlijkse Nederlandse korting op de EU-afdrachten, die deel uitmaakt van het Eigenmiddelenbesluit, slaat daardoor in 2016 voor drie jaren neer (2014–2016). Dit leidt tot lagere netto-uitgaven in 2016 ten opzichte van 2015.
| Miljarden euro | Procenten bbp | |
|---|---|---|
| EMU-saldo 2015 | – 15,2 | – 2,2% |
| Noemereffect | 0,1% | |
| Belasting- en premie-inkomsten | 7,9 | 1,1% |
| Zorguitgaven | – 2,0 | – 0,3% |
| Uitgaven aan sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid | – 1,6 | – 0,2% |
| Lonen en prijzen | – 1,4 | – 0,2% |
| EU-afdrachten | 2,6 | 0,4% |
| GF/PF/BCF | – 1,9 | – 0,3% |
| KTV's | 1,0 | 0,1% |
| Aardgasbaten | – 1,0 | – 0,1% |
| Rente staatsschuld | 0,2 | 0,0% |
| Overig | 0,9 | 0,1% |
| EMU-saldo 2016 | – 10,6 | – 1,5% |
In 2016 geeft het Rijk 1,9 miljard euro meer uit aan het Gemeente- en Provinciefonds (GF/PF) en het BTW-compensatiefonds (BCF). De kastransactiecorrecties (KTV’s) bij met name de OV-jaarkaart verbeteren het EMU-saldo ten opzichte van 2015. Tenslotte leidt de lagere gasprijs tot dalende aardgasbaten.
Als niet de ontwikkeling van jaar op jaar bekeken wordt – de horizontale ontwikkeling – maar de ontwikkeling van het geraamde EMU-saldo ten opzichte van de raming in de Miljoenennota van vorig jaar – de verticale ontwikkeling – blijkt dat het saldo voor 2015 per saldo gelijk is gebleven en voor 2016 verbeterd is met 0,9 procent van het bbp. Tabel 3.2.2 geeft de uitsplitsing van deze bedragen. Maatregelen uit het 5-miljardpakket zijn in deze tabel gecorrigeerd op hun respectievelijke uitgaven- of inkomstenpost.
| 2015 | 2016 | |
|---|---|---|
| EMU-saldo Miljoenennota 2015 | – 2,2% | – 2,4% |
| Belasting- en premie-inkomsten (excl. inkomstenmaatregelen 5-miljardpakket) | 0,3% | 1,2% |
| GF/PF/BCF | 0,0% | – 0,2% |
| HGIS | – 0,1% | 0,0% |
| Aardgasbaten | – 0,4% | – 0,5% |
| Rentelasten | 0,1% | 0,3% |
| EU-afdrachten | – 0,3% | 0,3% |
| Nominale ontwikkeling | 0,2% | 0,0% |
| Uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen | 0,1% | 0,1% |
| Zorg | 0,1% | 0,4% |
| Noemereffect | 0,0% | 0,1% |
| Overig | – 0,1% | 0,0% |
| 5-miljardpakket | – 0,7% | |
| EMU-saldo Miljoenennota 2016 | – 2,2% | – 1,5% |
De raming voor de belasting- en premie-inkomsten is zowel in 2015 als in 2016 opwaarts bijgesteld, wat leidt tot een forse verbetering van het EMU-saldo ten opzichte van Miljoenennota 2015. In deze opstelling zijn de belasting- en premie-inkomsten gecorrigeerd voor de inkomstenmaatregelen uit het 5-miljardpakket.
De uitgaven van het Provinciefonds stijgen onder andere doordat met ingang van 2016 de voor provincies bestemde middelen voor de Brede Doeluitkering Vervoer (BDU) worden toegevoegd aan het Provinciefonds.
Door de koppeling van de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking aan het bruto nationaal inkomen (bni) stijgen de uitgaven in de categorie Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS). Tevens leidt het migratievraagstuk tot hogere uitgaven.
De aardgasbaten dalen door een verlaging van de aardgasproductie in het Groningenveld en de lagere marktprijs voor gas. Ook is de raming geactualiseerd voor de dollarkoers. Hierdoor verslechtert het EMU-saldo met 0,5 procentpunt bbp in 2016.
De lage rente leidt ook in deze Miljoenennota tot meevallers voor het EMU-saldo.
De vertraagde ratificatie van het Eigen Middelenbesluit leidt tot een tegenvaller van 1,8 miljard euro in 2015 en een meevaller van 1,8 miljard euro in 2016 bij de EU-afdrachten. Deze mutaties hebben ook effect op het EMU-saldo. Zie paragraaf 3.5 voor verdere toelichting.
Sinds de vorige Miljoenennota zijn de lonen en prijzen gedaald. Dit vertaalt zich door in een lagere indexatie van de uitgaven op alle uitgavenkaders. Daardoor dalen de overheidsuitgaven en verbetert het EMU-saldo.
De dalende werkloosheid leidt tot lagere uitgaven aan met name WW-uitkeringen. Ook de zorguitgaven, de uitgaven aan zorgtoeslag en de zorgbemiddelingskosten dalen. Dit leidt tot een verbetering van het EMU-saldo.
De opwaartse bijstelling van het bbp als gevolg van de CBS-revisies heeft een saldoverbeterend effect op het EMU-saldo uitgedrukt in procenten van het bbp.
De maatregelen uit het 5-miljardpakket verslechteren het EMU-saldo met 0,7 procentpunt bbp.
Box 3.2.2 Gasbaten
Om de veiligheid van bewoners in het gaswinningsgebied in Groningen te vergroten, heeft het kabinet besloten de gasverkoop te verlagen tot 33 miljard m3 in 2015 in plaats van de geplande 39,4 miljard m3.
De budgettaire kant van dit besluit is dat de schatkist hierdoor inkomsten misloopt. De overheid ontvangt simpelweg minder aardgasbaten. Tegen de nu geldende marktprijs betekent deze verlaging van ruim 6 miljard m3 een daling van de overheidsinkomsten van 1,1 miljard euro in 2015.70
Hoewel het tekort zowel horizontaal als verticaal verbetert, stijgt de EMU-schuld in euro ook in 2016. Het geraamde schuldniveau zal volgend jaar met 466,4 miljard ruim 8,5 miljard euro hoger liggen dan de geraamde eindstand van de EMU-schuld eind 2015. Dat niveau wordt geraamd op 457,7 miljard euro. Uitgedrukt in percentages van het bbp daalt de EMU-schuld in 2016 ten opzichte van 2015, zoals zichtbaar is in figuur 3.2.3. De verklaring zit verscholen in de groei van de economie. Als de economie – oftewel het bbp – stijgt, dan daalt de EMU-schuld als percentage van het bbp automatisch. Dit zogenoemde noemereffect zorgt ervoor dat ondanks de stijging van de schuld in absolute zin de EMU-schuld als percentage van het bbp daalt.71
Figuur 3.2.3 Ontwikkeling EMU-schuld (in procenten bbp en miljarden euro)
Bron: CBS, CPB, Ministerie van Financiën
Het noemereffect laat de EMU-schuld met 2,0 procent dalen. Maar het noemereffect is niet de enige bron van mutaties in de EMU-schuld als percentage van het bbp zoals tabel 3.2.3 laat zien. De tabel geeft de uitsplitsing van de horizontale ontwikkeling van de EMU-schuld tussen de stand die eind dit jaar verwacht wordt en de geraamde stand eind volgend jaar.
| EMU-schuld ultimo 2015 | 457,7 | 67,2% |
| Noemereffect | – 2,2% | |
| EMU-tekort 2016 | 10,6 | 1,5% |
| Rentederivaten | – 1,6 | – 0,2% |
| Schatkistbankieren | – 1,1 | – 0,2% |
| Aan- en verkoop staatsdeelnemingen | 0,0 | 0,0% |
| Aflossing ABN AMRO | – 1,0 | – 0,1% |
| Studieleningen | 1,4 | 0,2% |
| Diverse leningen | 0,1 | 0,0% |
| Correctie op mutatie in ktv's | 1,2 | 0,2% |
| Overige financiële transacties | – 0,9 | – 0,1% |
| EMU-schuld ultimo 2016 | 466,4 | 66,2% |
1 Door afronding kan de som der delen afwijken van het totaal.
Het EMU-saldo in 2016 wordt geraamd op een tekort van 10,6 miljard euro, waardoor de schuld stijgt met 1,5 procent van het bbp. Een onderdeel van het EMU-saldo in 2016 zijn de zogenoemde kastransactieverschillen (ktv’s). Deze ktv’s corrigeren het EMU-saldo voor verschillen tussen het kas- en transactiemoment van uitgaven en inkomsten, maar hebben geen daadwerkelijk kas- en daarmee schuldeffect. Daarom bevat tabel 3.2.3 een correctiepost voor ktv’s.
De rente die wordt ontvangen op renteswaps telt niet mee in het EMU-saldo, maar heeft wel een verlagend effect op de EMU-schuld. Doordat de rente de afgelopen jaren is gedaald wordt er per saldo meer rente ontvangen op de portefeuille renteswaps. In 2016 bedragen deze geraamde ontvangsten 1,6 miljard euro.
In 2016 wordt een bedrag van 1,1 miljard euro aan instroom van middelen door decentrale overheden bij het schatkistbankieren geraamd.
Daarnaast leidt de aflossing van ABN AMRO op de kapitaalsteun van de overheid tot een lagere schuld. De toename van leningen, met name studieleningen, heeft een schuldverhogend effect. De post «Overige financiële transacties» bevat een aantal kleinere posten die per saldo een schuldverlagend effect hebben.
Als de schuldontwikkeling vergeleken wordt met de Miljoenennota 2014, zijn de verschillen groter. De Miljoenennota 2014, gepubliceerd op Prinsjesdag 2013, sprak nog de verwachting uit dat de EMU-schuld eind 2014 76,1 procent van het bbp zou bedragen. De huidige Miljoenennota gaat uit van een EMU-schuld eind 2014 van 67,9 procent van het bbp. Een bijzonder noemereffect verklaart deze daling grotendeels. Per september vorig jaar hebben alle lidstaten van de Europese Unie gecoördineerd de methode herzien die gebruikt wordt om statistisch de omvang vast te stellen van de economieën van de lidstaten. De omvang van de Nederlandse economie is in die revisie opwaarts bijgesteld met ruim 40 miljard euro. De EMU-schuld viel door dit statistische noemereffect tussen de 4 à 5 procent van het bbp lager uit.72
Ten opzichte van de Miljoenennota 2015 verbetert de EMU-schuld in 2015 met 2,7 procent van het bbp. Uit tabel 3.2.4 blijkt dat deze daling met name toegeschreven kan worden aan de hoger dan eerder verwachte economische groei, het zogenoemde noemereffect van 1,4 procent van het bbp. De schuld in 2016 verbetert met 4,0 procent van het bbp. Ook in 2016 is het noemereffect van 2,0 procent van het bbp aanzienlijk.
| 2015 | 2016 | |
|---|---|---|
| EMU-schuld Miljoenennota 2015 | 69,9% | 70,2% |
| Noemereffect | – 1,4% | – 2,0% |
| Doorwerking lagere schuld t-1 | – 0,5% | – 1,3% |
| EMU-tekort | 0,1% | – 0,9% |
| Rentederivaten | – 0,1% | 0,0% |
| Voortijdige beëindiging derivaten | – 0,4% | 0,0% |
| Schatkistbankieren | 0,0% | 0,0% |
| Aflossing ING | 0,2% | 0,0% |
| Aflossing ABN AMRO | – 0,2% | 0,0% |
| EFSF | – 0,1% | 0,0% |
| Diverse leningen | 0,0% | 0,0% |
| Correctie op mutatie in ktv’s | – 0,3% | 0,1% |
| Overige financiele transacties | 0,1% | 0,1% |
| EMU-schuld Miljoenennota 2016 | 67,2% | 66,2% |
De EMU-schuld in enig jaar is altijd afhankelijk van de ontwikkeling van de schuld in voorgaande jaren. De verandering die zich heeft voorgedaan in 2014, beïnvloedt de beginstand van de schuld in 2015 en daarmee ook de hoogte van de schuld in latere jaren. Voor 2015 is de totale verandering in de schuld ten opzichte van de raming in de Miljoenennota 2015 – 0,5 procent van het bbp.
De verbetering van het begrotingstekort ten opzichte van de raming vorig jaar zorgt ervoor dat ook in 2016 de EMU-schuld als percentage van het bbp verbetert. ABN AMRO heeft in 2015 een lening met een omvang van 1,65 miljard euro vroegtijdig afgelost. Het gaat hierbij om een van de leningen aan ABN AMRO die de overheid tijdens de overname van Fortis heeft overgenomen.
In 2014 heeft de overheid de laatste aflossing van 1,025 miljard euro van ING ontvangen (Alt-A portefeuille). Deze terugbetaling stond ten tijde van de Miljoenennota 2015 voor 2015 geraamd. De vervroegde aflossing leidt tot elkaar opheffende mutaties in de verticale toelichting van de EMU-schuld 2015, namelijk onder de posten aflossing ING en doorwerking schuldraming t-1. In 2015 is een aantal derivatencontracten (receiver swaps) beëindigd. Daarbij wordt de actuele marktwaarde van de derivaten afgerekend met de tegenpartij. Omdat de beëindigde derivaten een positieve marktwaarde hadden is er sprake van een eenmalige ontvangst voor het Rijk en daardoor daalt de EMU-schuld.
In 2015 heeft het EFSF geen leningen meer uitgekeerd aan Griekenland. Hierdoor is er 1,8 miljard euro minder uitgekeerd uit het EFSF dan was voorzien. Daarnaast zijn – in lijn met de afspraak van de eurogroep van 20 februari 2015 – de EFSF-obligaties die al eerder waren uitgekeerd onder het programma, maar nog beschikbaar waren voor de herkapitalisatie van de Griekse banken, op 27 februari 2015 terug in beheer gebracht bij het EFSF. De Griekse autoriteiten hebben hier geen beroep meer op gedaan. Omdat op 30 juni 2015 het EFSF-programma is afgelopen, kunnen deze obligaties met een totale waarde van 10,9 miljard euro in mindering worden gebracht van de uitstaande schuld van Griekenland aan het EFSF. Het feit dat het EFSF minder leningen heeft uitgekeerd aan Griekenland, heeft daarmee ook effect op de Nederlandse schuld.